Aid Effectiveness: The Peruvian Case
Larru, Jose Maria
Fundación Ortega Y Gasset
2008
Online at
https://mpra.ub.uni-muenchen.de/17851/
LA EFI CACI A DE LA AYUDA AL DESARROLLO: EL CASO
PERUAN O.
José María Larrú
1 . I N TRODUCCI ÓN .
Est e art ículo plant ea la cuest ión de si la ayuda al desarrollo que recibe Perú está sirviendo o no para reducir su pobreza. La respuesta es que, baj o un análisis cuantitativo extrem adam ente sim plificado por la escasez de los datos agregados, la duda de que la ayuda esté siendo eficaz contra la pobreza peruana es razonable. Dos m ot ivos explicat ivos de esta valoración pueden ser la inflación de donant es y de planificación que rodea la gest ión act ual de la ayuda al desarrollo. Para superar las deficiencias del análisis llevado a cabo aquí, se propone crear un sistem a de evaluaciones de im pacto que, sobre la base de las evaluaciones de program as sociales ya llevadas a cabo por Universidades y cent ros de invest igación peruanos, y baj o el liderazgo de la Agencia Peruana de Cooperación I nt ernacional, se disponga de un sistem a de conocim iento que arroj e m ás luz sobre la cuestión aquí abierta.
El artículo está organizado de la siguiente m anera. En la sección 2 se describe de form a breve la evolución m acroeconóm ica de Perú desde 1960. En la siguiente sección, se com pleta el diagnóstico peruano con los datos de pobreza y desigualdad. La cuarta sección presenta la evolución de la ayuda en Perú, para pasar al análisis de su eficacia en la reducción de la pobreza ( sección 5) . La sext a sección, realiza un análisis cualit at ivo com plem ent ario del ant erior. La sección 7 present a la iniciat iva de im pulsar las evaluaciones de im pact o. La sección 8 resum e las conclusiones y recom endaciones del artículo.
2 . EVOLUCI ÓN MACROECON ÓMI CA.
Perú ha sido un país con crecim iento del PI B por habit ant e m uy volát il. Com o se observa en el gráfico 1, entre 1960- 75 tuvo lugar un prim er periodo de crecim iento del PI B per cápita ( PI Bpc) en térm inos reales llegando en 1975 a su m áxim o histórico, situándose en 5.198 dólares constantes por peruano. Entre 1976-1982 hubo un periodo de “ ida y vuelta” con descenso del PI Bpc a 4.748$ en 1978 y una recuperación posterior que llega a 5.011$ en 1982. Tras ese año, suceden 3 años de descenso en el nivel de vida recuperándose en 1987 de nuevo el nivel de los 5.013 dólares per capita. La caída del PI B real en 1992 a los 3.404$ situó la renta per capita peruana en los m ism os niveles de 1961- 62. Desde entonces se ha m antenido una senda de crecim iento, aunque no m onótona, que sitúa la renta peruana en 2003 en los 4.350$, un nivel sólo algo superior al obtenido en los com ienzos de la crisis de los ’80.
Gráfico 1 . Evolución del PI Bpc de Perú, 1 9 6 0 - 2 0 0 3 . $ const ant es de 2 0 0 0 .
PIBpc real
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
$ co
n
stan
tes 2000
-20 -15 -10 -5 0 5 10 15
%
tasa crecim
ien
to
rGDPpc Chain_constant$_2000 tasas
El nivel prom edio de la renta per capita en los 44 años considerados se sitúa en los 4.281,2$. En sum a, Perú se sit úa en la actualidad en los niveles de renta per capita que ya alcanzó a finales de los ’60. El pat rón de crecim ient o es m uy inest able y volát il, com o se describe a cont inuación.
Considerados por periodos decenales, las t asas de crecim ient o han sido t am bién volát iles,
com o se observa en la línea cont inua del gráfico 1 cuya escala se sit úa en el ej e derecho. En el periodo 1960- 2003 Perú tuvo 15 años en los que incurrió en crecim iento negativo del PI Bpc. El peor desem peño se produj o en la década de los ‘80 con un descenso del –0,8% . La tabla 1 detalla la evolución de las tasas por décadas. Com o se aprecia, en los 44 años la tasa de crecim ient o fue del 0,8% , siendo la de la década de los ’60 la m ej or con un valor del 3,3% .
Tabla 1 . Evolución de las t asas de crecim ient o del PI Bpc.
Total periodo 1960- 2003 0,8%
60s 3,3% 70s 0,3% 80s - 2,8%
90s 1,7% 2000- 03 0,9%
Fuent e: Elaboración propia a part ir de Heston, Sum m ers y Aten, PWT 6.2
La com posición del PI Bpc por com ponent es de dem anda t am bién ofrece un cam bio interesante. Mientras en los ’60 el consum o superaba levem ente el 50% del PI Bpc y la inversión se situaba en tasas por encim a del 30% ( representando el gobierno en torno a un 15% del PI Bpc) , en los años de com ienzo del siglo XXI el consum o ha pasado a niveles en torno al 68% , el gobierno un 16% y la inversión ha caído hasta el 15% . Desde que en 1967 abandonó los valores en t orno al 30% , la inversión sólo ha superado el 20% ( um bral prom edio considerado necesario para un crecim iento sostenible en el t iem po com pat ible con el desarrollo hum ano) en 7 años.
En sínt esis, el crecim ient o del PI Bpc peruano ha sido liderado por el consum o y Perú presenta fuert es lim it aciones de inversión dom ést ica, con un aport e del gobierno al PI Bpc que se ha m antenido estable, características todas ellas que bien se pueden aplicar de form a global a los países en desarrollo que no han logrado un despegue sostenido.
Gráfico 2 . Evolución de la apert ura com ercial ( % X+ M/ PI B) .
Apertura comercial
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
19601961196219631964196519661967196819691970197119721973197419751976197719781979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003
% X
+
M
Fuente: Heston, Sum m ers y Aten, PWT 6.2.
Esta breve descripción de la situación m acroeconóm ica peruana, aporta una base de conocim iento suficiente com o para com prender la evolución de la pobreza y la desigualdad del país que analizam os a continuación.
3 . POBREZA Y DESI GUALDAD.
La base de datos del Banco Mundial conocida com o PovcalNet proporciona datos recientes
sobre la evolución de la pobreza extrem a y la desigualdad en Perú. Com o se aprecia en la Tabla 2, su evolución es negativa con aum entos en los niveles de pobreza y desigualdad, m edida ésta por el coeficiente de Gini.
Tabla 2 . Pobreza int ernacional y desigualdad en Perú.
Año
Línea int ernacional
de pobreza ( $ m ensuales)
I ngreso prom edio de los pobres $
% de la población en
pobreza extrem a
Brecha de pobreza ( % )
Severidad de la pobreza( % )
Gini( % )
1985 32.74 264.48 1.14 0.29 0.14 45.72
1990 32.74 219.31 1.35 0.48 0.34 43.87
1994 32.74 137.48 9.40 2.00 0.57 44.87
1996 32.74 151.48 8.88 3.02 1.65 46.24
2000 32.74 125.58 18.07 9.14 6.28 49.82
2001 32.74 151.26 15.51 5.46 2.64 53.01
2002 32.74 176.33 12.89 4.39 2.11 54.65
2003 32.74 171.33 10.53 2.88 1.11 52.03
Fuent e: Banco Mundial. Povcalnet.
La desigualdad creció de form a am plia desde 1990 cuando Fuj im ori tom a el poder y se inician los aj ustes m acroeconóm icos que logran la est abilidad m acro, pero no causan efectos netos de reducción de la pobreza y agrandan la desigualdad.
En sum a, en Perú entre 1960- 2003, adem ás de no haberse logrado un despegue en el crecim ient o económ ico ni un increm ent o de la rent a per capit a, ha aum ent ado la pobreza y la desigualdad. Sin em bargo ha sido un país que no ha dej ado de recibir ayuda al desarrollo, com o se expone en la siguiente sección.
4 . EVOLUCI ÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO.
Perú presenta características claras de país de renta m edia cuando analizam os algunos de sus indicadores de desarrollo ( Tabla 3) .
Tabla 3 . Evolución de indicadores de desarrollo.
Esperanza de
Vida ( años) I DH % PI B agrícola % PI B industrial
1960 47.98 20.8 30.8
1970 53.91 0.643* 18.6 31.5
1980 60.34 0.674 11.6 42.8
1990 65.79 0.707 8.5 27.3
2000 69.21 .. 8.5 29.9
2005 70.66 0.762* * 7.2 34.7
Fuent e: WDI y PNUD. * el dat o corresponde a 1975; * * el dato es para 2003.
Los datos m uestran un aum ento en la esperanza de vida, una m ej ora sostenida en el Í ndice de
Desarrollo Hum ano ( I DH)i gracias a la buena evolución tanto de la alfabetización de adultos
( 87,7% ) com o de m at riculación com binada de prim aria, secundaria y t erciaria ( 87% ) . La producción ha ido siendo cada vez m enos dependient e de la agricult ura y la indust rialización de los años ’60 y 70 sufrió una fuert e caída en los ’80 que sólo desde los ’90 ha podido ir rem ontando.
Según el PNUD ( 2005) en el ej ercicio 2002- 03 el gasto público en educación fue del 3% PI ; en salud del 2,2% ; el m ilit ar del 1,3% PI B; y 4,2% PI B se dest inó a servicio de deuda ext erna. Por lo que se refiere a la evolución de la im portancia relativa de la ayuda al desarrollo, Perú nunca ha sido un país m uy dependient e de ella com o puede verse en el Gráfico 3.
Gráfico 3 . Evolución de algunas rat ios de la AOD.
-4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14
1960196119621963196419651966196719681969197019711972197319741975197619771978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005
%
Aid/GP Aid/RNB Aid/FBC Aid/M
Los m áxim os valores se situaron en 1991 y 1993, cuando la ayuda oficial al desarrollo ( AOD) representó el 12,1% del gasto público, el 10,2% de la form ación bruta de capital y el 9,5% de las im port aciones de bienes y servicios. La ratio AOD/ RNB ( Renta Nacional Bruta) tuvo su m áxim o histórico en 1988 cuando alcanzó el 2,48% debido al débil nivel del denom inador. En 1991 su valor se situó en 1,89% . Este m áxim o de 1991 se confirm a cuando se considera la ayuda en volum en de dólares corrient es, com o se observa en el gráfico 4.
Gráfico 4 . Evolución de la AOD net a. Dólares corrient es.
AOD neta current$
-100.000.000 0 100.000.000 200.000.000 300.000.000 400.000.000 500.000.000 600.000.000 700.000.000
1960196119621963196419651966196719681969197019711972197319741975197619771978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005
Fuente: Banco Mundial. WDI.
Alcanzado el m áxim o de 1991 ( 610,5 m illones de dólares corrientes) la ayuda ha perdido el suelo de los 400 m illones de dólares en 2005. El prom edio para el periodo 1990- 2005 fue de 440 m illones de dólares.
La evolución sigue una pauta m uy sim ilar cuando se considera en térm inos brutos o netos y en dólares constantes de 2005.
Gráfico 5 . Evaluación del AOD net a y brut a. $ const ant es de 2 0 0 5 .
-200.000.000 0 200.000.000 400.000.000 600.000.000 800.000.000 1.000.000.000
1960196119621963196419651966196719681969197019711972197319741975197619771978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005
AOD neta $ corrientes AOD bruta $ constantes AOD neta $ constantes
El pat rón que se ha venido com ent ando aquí, se m antiene al considerar la ayuda en térm inos per capita. El m áxim o de 1991 alcanzó los 27,5 dólares por peruano, con un prom edio para todo el periodo 1960- 2005 de 10,96$ por habitante.
La estructura básica de los donantes y sectores a los que se dirige la ayuda en Perú se ofrece en la Figura 1.
Figura 1 . La ayuda al desarrollo en Perú.
Fuent e: OECD- DAC. ht tp: / / www.oecd.org/ dataoecd/ 23/ 42/ 1882858.gif
Com o se aprecia en la figura España fue el cuart o donant e, t ras Japón, EE.UU. y Alem ania en el periodo 2004- 2005. Esto sitúa a España en una buena posición para poder ofrecerse com o donante líder en procesos de cooperación delegada, especialm ente dentro de la distribución de donantes com unitarios, proceso que se acelera desde 2006 con la aprobación del Código de conducta de la UE que establece un obj etivo de que exista un m áxim o de dos donantes com unitarios por país y dos sectores prioritarios en cada país receptor en el que actúe la UE. ( European Com m ision 2007) .
Por sectores, predom ina la ayuda hacia “ otros sectores sociales” ( en torno a un 30% ) , seguida de la ayuda para producción ( 15% ) y trat am iento de deuda externa ( 12% ) . La salud y la educación reciben en torno a un 7% del t otal de la ayuda cada una, respectivam ente. Analizam os a continuación si esta ayuda recibida está siendo eficaz en la lucha cont ra la pobreza y l desigualdad peruanas.
5 . LA EFI CACI A MACRO DE LA AYUDA AL DESARROLLO EN PERÚ.
A part ir de los dat os descrit os puede hacerse un sim ple análisis em pírico para analizar de form a “ gruesa” si la ayuda presenta correlación estadística con el crecim iento per capita del país, su pobreza o su desigualdad. La respuesta es negativa, excepto para la relación ayuda-desigualdad que presenta una correlación positiva. Los resultados, por supuesto, deben tom arse con cautela por la falta de controles para las dem ás variables om it idas y por lo extrem adam ente pequeña de la m uestra disponible para la pobreza y desigualdad.
bruta ofreció una elasticidad de 0.061 ( p- valor= 0.074) . Es decir, con un 92,6% de confianza, un aum ent o de un 1% en la ayuda brut a recibida por Perú, produciría un aum ento del PI B real del 0.06% .
Gráfico 6 . Correlación AOD brut a y PI Bpc. $ const ant es de 2 0 0 5 .
y = 0,0281x + 4268,3 R2 = 1E-04
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000
AOD_bruta_$2005
P
IB
_$2000
Fuent e : PWT y Roodm an ( 2005) .
Gráfico 7 . Correlación AOD net a y % Gast o público del PI B.
AOD_GP
y = 0,003x + 15,6 R2 = 0,1587
0 5 10 15 20 25
0,00 100,00 200,00 300,00 400,00 500,00 600,00 700,00 800,00 900,00 1.000,00
AOD
&GP
Fuent e : PWT y Roodm an ( 2005) .
Tabla 4 . Correlaciones de la AOD net a con pobreza y desigualdad.
var dependiente % pobreza brecha pobreza severidad pobreza Gini
coeficient e 0,016 0,004 0,0005 0,03
p- valor ( 0,466) ( 0,692) ( 0,946) ( 0,012) * * *
R2 0,0918 0,0279 0,0008 0,678
N= 8
Fuent e: Elaboración propia.
La t abla m uest ra que la única asociación est adíst icam ent e significat iva ( al 98,8% de confianza) es la de la ayuda y la desigualdad, de form a que por cada m illón de dólares recibidos com o
ayuda, el coeficiente de Gini aum ent a en 3 centésim as, haciendo la distribución de la riqueza
peruana m ás desigual. Esta relación positiva no se ha encontrado en otros trabaj os, sino m ás
bien un patrón inverso de relación negativa de a m ayor AOD recibida m enor desigualdad, al m enos en Asia y –en m enor m edida- en Am érica Latina ( Cuesta, González y Larrú 2006; Larrú 2007) . Los datos en estos niveles de agregación, perm iten poco m argen de m aniobra con lo que esta cuestión queda abierta para análisis post eriores con m ayor nivel de det alle.
Por lo dem ás, los result ados de la t abla 4 perm iten dudar de que la ayuda esté siendo eficaz ( al m enos estadísticam ente y a niveles agregados) en la lucha cont ra la pobreza, considerada
baj o tres posibles indicadoresii
. La pobreza ha podido crecer entre 1985- 2000 por m uchos m otivos al igual que reducirse entre 2000- 2003. Que la ayuda no sea un factor suficientem ente explicativo para ser capturado por los indicadores de pobreza no debería extrañar, dados los errores de m edida en am bas variables pero sobre t odo en la línea de pobreza internacional.
Un contraste de este resultado puede realizarse considerando en vez de los datos de pobreza int ernacional, los surgidos direct am ent e de las Encuestas de Hogares nacionales elaboradas por el I nstit uto Nacional de Estadística e I nform ática ( I NEI ) peruano. Poniendo en relación la
evolución de la pobreza nacionaliii, con el crecim iento económ ico y la ayuda recibida,
obtenem os un cuadro com o el de la tabla 5.
Tabla 5 . Evolución de la pobreza, crecim ient o y ayuda al desarrollo.
% población en pobreza
Tasa de crecim ient o AOD
brut a %
Tasa de crecim iento PI B %
Tasa de crecim iento PI Bpc %
1997 42.7 39,2 6,9 5,0
1998 42.4 8,6 - 0,7 - 2,3
1999 47.5 0,4 0,9 - 0,8
2000 48.4 - 19,8 3,0 1,3
2001 54.3 32,8 0,2 - 1,3
2002 53.8 1,0 5,2 3,6
2003 52.2 - 6,6 3,9 2,4
2004 51.6 - 5,0 5,2 3,7
Fuent es: I NEI , Roodm an ( 2005) y WDI.
La m atriz de correlaciones entre la pobreza ( línea nacional) , y las t asas de crecim ient o
económ ico y ayuda al desarrollo ( tabla 6) revela una asociación débil ( est adíst icam ent e no significat iva) aunque posit iva ent re la t asa de crecim ient o de los últ im os años en Perú y la pobreza. Es decir, el crecim iento de los siet e años para los que disponem os de datos de pobreza no ha logrado reducirla, pero sí se aprecia que la reducción de la pobreza experim entada desde 2001 ha estado acom pañada de años de crecim iento elevados, aunque la proporción no es constante. No parece que el crecim iento peruano sea pro- pobre.
Tabla 6 . Mat riz de correlaciones de la pobreza, crecim ient o y ayuda.
Pobreza Tasa de crecim iento PI B Tasa crecim iento AOD
Pobreza 1 0.08139 - 0.23285
Tasa de crecim iento PI B 0.08139 1 0.02577
Tasa crecim iento AOD - 0.23285 0.02577 1
Por su parte, la t asa de crecim ient o de la ayuda m antiene una correlación estadística negativa con la pobreza con lo que, en principio, increm entos de ayuda suponen m enor pobreza. La
elasticidad ayuda- pobrezaiv
es de 0,06 ( p- valor= 0.104) . Esta casi significatividad estadística anim a a seguir invest igando est a asociación baj o enfoques m icro com plem ent arios.
Por últim o, la asociación entre crecim iento y ayuda es tam bién m uy baj a ( 0,025) y sin significatividad estadística ( p- valor= 0.952) .
Un análisis m ás cualit at ivo de cóm o se organiza y distribuye la ayuda al desarrollo en Perú puede arroj ar m ás luz que los cálculos sobre las variables m acro del país. Es lo que realizam os a cont inuación.
6 . AN ÁLI SI S CUALI TATI VO DE LA AYUDA HACI A EL PERÚ.
Dos rasgos sobresalen cuando se aborda un análisis cualit at ivo de la ayuda hacia Perú: la inflación de donant es y de planificación. Com entam os cada uno de ellos a continuación.
I nflación de donant es.
Un prim er dat o que llam a la at ención cuando se analiza la ayuda al desarrollo recibida por Perú es la enorm e dispersión de los donantes. En el año 2007, según la Agencia Peruana de Cooperación I nternacional ( APCI ) ej ecutaron actividades de ayuda en el país un total de 1.765 entidades. De ellas, 157 eran públicas ( 114 vinculadas a gobierno central, 21 regionales y 22
locales) y 1608 privadasv. Entre las privadas es sobresaliente la ayuda ej ecutada por las ONG
( 1.060 entidades en total) , adem ás de las entidades extranj eras de cooperación técnica ( 142) y otras entidades sin fines de lucro para labores asist enciales y educat ivas ( 406) .
La cooperación española, j unt o con la it aliana, es quien m ás agent es involucra en la financiación de ayuda. Según el PACI - Seguim iento 2006 ( MAEC 2007) , 13 m inisterios, otras
entidades públicas del gobierno central y las 17 Com unidades Aut ónom asvi
destinaron partidas
de AOD a Perúvii
.
Adem ás, operan en el país 117 ONGD españolas, que ej ecutaron en el periodo 2002- 2005, 663 proyectos por un valor de 109 m illones de euros, lo que representó el 88% de los fondos de
origen público destinados a Perú ( Martínez 2007)viii
. El 72% de la AOD española entre 2001-2006 fue canalizada a través de las ONGD ( llegando al 98% en 2005) . Esta am plia part icipación de agent es ha exigido la const it ución de un Consej o de Coordinación de la Cooperación Española en Perú, uno m ás de los 30 que ya existen para sem ej ante m isión en el país ( Alasino 2008: 9) .
ent e: Seguim iento de PACI s.
7 . AOD brut a y net a española a Perú.
Tasa variación Bilat eral Net a € Tasa variación % vía ONGD Gráfico 8 . Evolución de la AOD bilat eral brut a española a Perú.
0 10.000.000 20.000.000 30.000.000 40.000.000 50.000.000 60.000.000 70.000.000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
A O D b ilateral b ru
ta, € co
rrien tes 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% T asa d e variació n Fu Tabla
Bilat eral Brut a €
1999 23.438.207 21.330.960
2000 31.360.321 33,8% 27.900.896 30,8%
2001 33.931.686 8,2% 30.440.075 9,1% 67,25%
2002 35.482.180 4,6% 33.800.822 11,0% 66,65%
2003 39.566.873 11,5% 39.314.650 16,3% 67,90%
2004 47.106.691 19,1% 45.323.866 15,3% 66,25%
2005 57.692.295 22,5% 52.725.465 16,3% 98,03%
2006 59.640.552 3,4% 55.268.495 4,8% 64,92%
Fuent e: Seg I s.
s necesidades y destinos de la ayuda, Perú cuenta con diversos desarrollo, el m ás im portante es el Acuerdo Nacional de 2004.
am os todos los de los donantes!. La APCI da cuenta de un total de 35 en 2005,
uim iento de PAC
I nflación de planificación.
Con el fin de priorizar la acuerdos nacionales sobre
Según el docum ento de Polít ica Nacional de Cooperación Técnica I nternacional de 2006 ( APCI 2006) , en Perú se fij aron 4 prioridades para la cooperación no reem bolsable ( seguridad hum ana, inst it ucionalizad, desarrollo hum ano y com pet it ividad sost enible) . Para poner en m archa esta selección se cuenta con nada m enos que con 69 planes de desarrollo locales o/ y sectoriales.
Pero est e es sólo el nivel de planificación del receptor. ¡I m aginem os la sum a total de planes cuando añad
La atom ización de donantes se traduce en atom ización de destinos y sectores. En 2005, para los 13 sectores en que clasifica la APCI la ayuda, el predom inante fue el m edio am biente ( 27,1% ) seguido de “ otros” ( 19,8% ) y salud ( 13% ) . Del 40% restante, destaca el 8% dest inado a educación. España siguió de alguna m anera un patrón diferenciado destinando el 31,6% de su ayuda a educación; seguida del 20,3% a com petitividad y trabaj o; el 10,8% a m edio am biente; el 9% a ciencia y tecnología; y el 8,6% a salud.
Siguiendo la clasificación realizada para alcanzar los Obj et ivos del Milenio, la ayuda parece estar focalizada en el prim ero ( la reducción de la pobreza y el ham bre) , al recibir el 34,91% de la ayuda en 2005 ( 30,1% en el caso de España) .
El alcance de las intervenciones de la ayuda suele sit uarse en el total nacional ( 39,3% ) , seguido de los distritos de Lim a ( 7,6% ) , Cusco ( 6,8% ) , San Mart ín ( 6,5% ) y Ayacucho ( 6,2% ) . El patrón se m antiene tanto para financiadores y ej ecutores oficiales com o privados.
Gracias a las encuestas de hogaresix
, sabem os que la pobreza m edida según la línea nacional aum entó entre 1997 ( 42,7% de la población) y 2001 ( 54,3% ) descendiendo desde entonces ( 51,6% en 2004) . En 2004, el 72,5% de la población rural se encontraba baj o la línea de pobreza nacional así com o el 40,3% de la urbana ( incluyendo Lim a m et ropolit ana) . La evolución está siendo levem ente positiva desde 2001, pero aún hay m arcadas diferencias entre regiones naturales. Mientras el 70% de la población de sierra está baj o la pobreza y el 65% de la selva, la incidencia de la pobreza es algo m enor en la cost a ( 47% ) . A prim era vist a, hay cierto equilibrio en el reparto geográfico de la ayuda, pues analizada a nivel distrital, Lim a –prim er receptor- afronta la pobreza urbana y de costa, m ientras que Cusco y Ayacucho ( segundo y cuarto receptores) representan la pobreza rural y de sierra, m ientras que San Martín ( tercer receptor distrital) la pobreza de selva. De todas form as este despliegue se aj usta m ás a los fondos provenientes de las fuent es oficiales ( 44% a nivel nacional, 6,5% a Lim a) que de las fuentes privadas ( 12% de su ayuda se destina al ám bito nacional y 14,4% a Lim a y otro 14% a Cusco) .
Por lo expuesto hasta aquí, cabe dudar razonablem ente que la AOD esté produciendo frutos de reducción de la pobreza en Perú. Pero tam bién hem os venido señalando de form a expresa que el abordaj e realizado es m acro y em plea datos agregados que nunca quedan libres de sesgos y errores de m edida. Estas lim it aciones pueden superarse m ediante un program a de evaluaciones de im pacto que, baj o un enfoque m icro y m etodologías de alto rigor científico, com plem ent an el análisis realizado. En el siguiente epígrafe se expone de form a breve cóm o podría llevarse a cabo est a iniciat iva.
7 . LA OPCI ÓN DE LAS EVALUACI ON ES MI CRO.
Ante la dificultad de obtener datos suficientes com o para realizar un j uicio global de si la ayuda
al desarrollo reduce la pobreza en el Perúx
, una vía alternativa puede ser acercarse de form a m ás focalizada a la realidad m ediante evaluaciones m icro o particulares de las intervenciones financiadas con ayuda al desarrollo.
La APCI se reconoce com o el organism o encargado de “ poner en práctica una gest ión int erinst it ucional coordinada que perm it a conciliar las est rat egias de int ervención de las fuentes oferentes de cooperación con la est rategia de desarrollo form ulada por el Perú y
em plear un m arco adecuado de evaluación y seguim iento que asegure la transparencia,
eficacia, eficiencia y sostenibilidad de las intervenciones llevadas a cabo” ( APCI 2006: 4) .
Por la inform ación ofrecida en su sit io web, no parece que la APCI t enga en la act ualidad un plan de evaluaciones concret o. Adem ás en la cit a ant erior no se m enciona el im pact o com o crit erio de evaluación, lo que conduciría a una m ayor proxim idad de respuest a a la pregunt a de si la ayuda reduce la pobreza.
En Perú existen algunas evaluaciones de im pacto realizadas a program as sociales financiados por el presupuesto nacional ( véanse a m odo de ej em plo Chacaltana ( 2003) sobre el program a de em pleo “ A Trabaj ar” ; Ñopo y Robles ( 2002) sobre PROJoven; Ravina et al. ( 2002) sobre desayunos escolares de FONCODES y PRONAA) .
para el Desarrollo ( GRADE) o las Universidades peruanas poseen capit al hum ano con suficient e form ación para poder realizar ej ercicios de evaluación de im pacto.
Es m uy probable que existan evaluaciones de proyectos y program as en Perú por parte de las oficinas evaluadoras de los donantes, pero esta inform ación es dispersa y no conocem os que exist a una inst it ución nacional que est é sist em atizando las enseñanzas de estas evaluaciones. Por parte española, se han realizado dos evaluaciones del Program a de Cooperación Hispano-peruano, tanto para el periodo 1996- 98 ( MAE 1999) com o para 1999- 2000 ( MAE 2003) . Los
inform es est án publicados y disponibles en la página web del Minist erioxi
.
Pero estas dos evaluaciones que pretendieron tener un alcance am plio y general de la cooperación española, no se orientaron hacia el im pacto. Ni de sus conclusiones, ni de sus recom endaciones, puede obtenerse siquiera una idea aproxim ada de si la ayuda española está
dism inuyendo realm ent e la pobreza en Perú o noxii
. El enfoque que prim a es una evaluación de la gest ión de la cooperación, con recom endaciones m uy am plias y generales y que no se traduj eron ( que sepam os) en una m atriz concreta de cam bios dirigidos a los cargos part iculares. Sin un plan concret o de recom endaciones dirigidas a personas, con indicadores de m edios a disponer y tiem pos de ej ecución, la utilidad de las evaluaciones se reduce en gran m edida.
Llam a la at ención, al tiem po que refuerza nuestra propuesta, que una de las recom endaciones de estos inform es ya se hacía eco de la oportunidad de “ efect uar algunos estudios específicos de im pacto” ( MAE 2203: 68) dada la im port ante experiencia acum ulada en Perú por la cooperación española.
Adem ás de estas dos evaluaciones prom ovidas por la adm inistración central, es posible que
exist an evaluaciones prom ovidas por la cooperación descent ralizadaxiii
. No se dispone de una base de datos que perm ita conocer el perfil, cuantía, ni recom endaciones de estas evaluaciones, aunque existe un grupo de trabaj o dent ro de la Com isión I nterterritorial que bien podría recabar est a inform ación. Pero lo m ás probable es que no sean evaluaciones de im pacto, ni perm itan conocer de form a precisa si la ayuda descentralizada reduce la pobreza o no.
Un diagnóstico m uy parecido puede hacerse de las ONGD. Es posible que dispongan de alguna evaluación m icro de algún proyecto o program a, pero no es pública y es dudoso que su orient ación predom inant e sea cuant it at iva y de im pact o sobre la pobreza local. Es m uy probable que las evaluaciones interm edias y finales que se harán a lo largo de 2008 con m ot ivo de la firm a de convenios de algunas ONGD con la AECI sigan la pauta descrita aquí de no centrarse en el im pacto.
8 . CON CLUSI ON ES Y RECOMEN DACI ON ES.
En este trabaj o se ha visto cóm o no es posible conocer de form a científica si la ayuda al desarrollo reduce la pobreza del Perú con la inform ación m acro que se dispone hasta ahora. La principal lim it ación es la carencia de inform ación sobre la pobreza. Est a puede subsanarse a part ir del t rabaj o en profundidad de las encuestas de hogares que lleva a cabo el I NEI .
Por parte de la ayuda al desarrollo, la inform ación est á com enzando a recogerse de form a agregada por parte de la APCI . Esta agencia es la que debería liderar y coordinar un proceso de evaluaciones m icro que puedan ir arroj ando luz sobre el verdadero im pact o de la ayuda sobre la pobreza.
Por lo que respecta a la cooperación española, aunque se han realizado evaluaciones sobre el program a de cooperación hispano- peruano su enfoque ha sido m ás cualitativo y de la gestión de una m uestra de proyectos y program as que de im pacto y cuantitativo sobre la pobreza. Para com enzar a obtener respuestas a la pregunta de si la ayuda está reduciendo o no la pobreza es necesario un esfuerzo evaluativo con las siguientes caract erísticas:
• com pletar los esfuerzos em píricos de la eficacia m acro de la ayuda de corte transversal,
con otros específicos sobre Perú;
• realizar evaluaciones m icro de im pacto, con fuert e dim ensión cuantit at iva ( aunque no
• diseñar un plan de evaluaciones conj unto liderado por la APCI que perm ita optim izar los recursos destinados a las evaluaciones;
• arm onizar los diseños de las evaluaciones de los distintos donant es y alinearlos con los
procedim ientos nacionales liderados por la APCI ;
• aprovechar los recursos hum anos y científicos que ya dispone el Perú y que los
evaluadores int ernacionales se sum en a ellos para no convertir las evaluaciones en un control externo que vaya en contra del sent ido de apropiación de la ayuda y de los recursos nacionales;
• tener en cuenta que quien debe poner reform as en m archa y liderar la lucha cont ra la
pobreza en Perú son los propios peruanos, desde el gobierno hasta los ciudadanos. Las recom endaciones deben centrarse aunque no de form a exclusiva, en acciones dirigidas a prom over el desarrollo endógeno peruano y a que la ayuda sea un recursos cada vez m enos necesario;
• las evaluaciones deben estar diseñadas desde el com ienzo de las intervenciones para
poder disponer de sistem as de inform ación que perm it an los j uicios de im pact o ( construcción de grupos de control y com paración que perm itan diseños experim entales
o cuasi- experim entales)xiv
;
• adem ás de la dim ensión cuant it at iva, y dada la nat uraleza m ult idim ensional de la
pobreza, es necesario prestar atención a las evaluaciones cualitativas de resultados ( outcom es) centradas en la dism inución de la pobreza;
• sin abandonar las actuales prácticas de reporte de los productos ( outputs) realizados a
part ir de los insum os ( cuant ía de la ayuda) , hay que superar est e nivel de inform ación,
pues no perm ite enj uiciar en absoluto si la ayuda está reduciendo o no la pobrezaxv
. Con estas m ej oras sobre el actual sistem a de ayuda int ernacional, t ant o Perú com o los donantes podrán ir tom ando decisiones estratégicas cada vez m ás eficientes. Es el m om ento de com enzar a saber y de ir obteniendo respuestas a la pregunta de si la ayuda al desarrollo en Perú reduce su pobreza o no.
REFEREN CI AS BI BLI OGRÁFI CAS:
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N OTAS
i El I DH es un indicador com puesto que pondera de form a arit m ét ica el valor de la esperanza
de vida al nacer, la t asa de alfabetización de adultos j unto a la t asa brut a de m atriculación, y la renta per capita.
ii La regresión univariante de la ayuda y la pobreza extrem a ( coeficiente de 0.0091 con
p-valor de 0.287) , refuerza la sospecha de falta de asociación. Debe insistirse en la cautela a la hora de interpretar los resultados cuantitativos, tanto por lo corto de la serie ( 8 observaciones) , com o por la especificación que dej a fuera m uchas variables om itidas. El valor que aquí se le da es el fundam entar una sospecha que llam e la atención para proceder a análisis rigurosos de esta asociación a través de evaluaciones de im pacto, ya fuera del ám bito m acro aquí desarrollado.
iii
La diferencia con los datos de las tablas 2 y 4 es que ahora consideram os la línea de pobreza nacional a partir de las Encuestas de Hogares nacionales elaboradas por el I nst ituto Nacional de Estadística e I nform ática ( I NEI ) peruano.
iv Est a se calculó m ediant e la regresión en prim eras diferencias pues las series de AOD y PI B
son integradas de orden uno I ( 1) .
v La fuent e es APCI , not a de prensa de 8 de febrero de 2008.
vi Canarias sólo financió en el ej ercicio de 2005.
vii
Según AECI ( sin fecha) en el periodo 2002- 2006 la cooperación descentralizada financió proyectos a partir de las aportaciones de 15 CC.AA. ( 299 proyectos) , 33 diputaciones ( 96 proyectos) y 145 ayuntam ientos ( 258 proyectos) . Adem ás existen 5 fondos de cooperación ( 9 proyectos) , 7 universidades ( 16 proyectos) y 27 em presas ( 40 proyectos) .
viii
En AECI ( sin fecha) se docum entan 138 ONGD españolas actuando en Perú entre 2002- 2006 con 901 proyectos, 74 de ellos autofinanciados y recibiendo de AECI 30,6 m illones de € que representan el 25% de los fondos gestionados por ellas. A ese porcentaj e hay que sum arle el 64% de origen en la cooperación descent ralizada, el 7% con origen en la UE y 4% de fondos privados y propios.
ixhtt p: / / iinei.inei.gob.pe/ iinei/ sisd/ publico/ consult a.asp
x Para las lim it aciones de los est udios m acro sobre la eficacia de la ayuda véase Roodm an
( 2007, 2008) . xi
ht t p: / / www.m aec.es/ es/ MenuPpal/ Cooperacion% 20I nt ernacional/ Publicaciones% 20y% 20docu
xii El inform e del periodo 1996- 98 contiene 30 conclusiones y 24 recom endaciones; el inform e
de 1999- 2001 describe 30 conclusiones y 21 recom endaciones. A m odo de expresión gráfica sobre el enfoque dado a estas evaluaciones puede ser notorio en que ni en las conclusiones ni en las recom endaciones no aparece ni un solo núm ero. ¿Qué im pacto entonces sobre la pobreza?
xiii La Com unidad de Madrid evaluó en 2001 de form a externa 7 proyectos: 4 productivos en
Cusco y 3 educat ivos en Lim a., pero no han sido publicados. Adem ás dos de los program as de la convocatoria 2002 evaluados se han desarrollado en Perú, existiendo un inform e de síntesis publicado ( Larrú 2007) . El ayuntam iento de Madrid está llevando a cabo un program a de evaluaciones que en 2007 afectó a intervenciones de ONGD en Caj am arca ( desarrollo rural) y Pisco ( em ergencia hum anitaria)
xiv Por ej em plo, la evaluación de Ravina et al.( 2002) perm ite conocer leyendo sólo la página y
m edia de sus conclusiones que el program a de desayunos escolares de FONCODES tiene un coste unitario de 22.6$ frente al de PRONAA de 23$; el prim ero aum enta la probabilidad de asist encia de a clase un 3,54% y el segundo un 2,44% ; el prim ero t uvo una rat io cost e-efectividad de 6,4$ frente al segundo que fue de 9,4$. Sin m enospreciar el valor de lo cualit at ivo, pero ¡qué diferent e es est a inform ación a la que ofrecen las dos evaluaciones de MAE, o las que se están realizando en la m ayoría de los casos dentro de la cooperación española!
xv
