Hoe er toch nog extra regeldruk ontstond …. De toegenomen regeldruk van de Aanbestedingswet 2012 nader geanalyseerd

112 

Full text

(1)

1

Hoe er toch nog extra regeldruk ontstond ….

De toegenomen regeldruk van de Aanbestedingswet 2012 nader geanalyseerd

Masterthesis Public Administration

Specialisatie: Governing Markets

Universiteit Leiden

Lize Kooijman

S1144022

Datum: 13 januari 2015

Begeleider (universiteit): dr. M. Beerkens

Tweede lezer (universiteit): prof. dr. A. Timmermans

(2)

2

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie Hoe regeldruk toch nog opdook…. De toegenomen regeldruk van de Aanbestedingswet 2012 nader geanalyseerd. Dit onderzoek is een combinatie van bestuurskundige, juridische en economische elementen. Bestuurskundig vanwege de relatie met beleid, juridisch vanwege de focus op regeldruk en economisch vanwege de inhoud: aanbestedingen. Stuk voor stuk interessante onderwerpen en daarom zeker de moeite waard om er een studie van te maken. Tegelijkertijd was het een wens om een scriptie te schrijven die in het verlengde zou liggen van de master Public Administration, de specialisatie Governing Markets én de praktijk van de overheid dichtbij bracht. Deze ingrediënten vond ik in de stage bij Actal, het adviescollege toetsing regeldruk. Ik kijk terug op een leerzame en vooral boeiende stageperiode. Een periode waarin ik een kijkje mocht nemen in de ‘keuken van de Rijksoverheid’ en veel leerde over de diversiteit aan regeldruk in Nederland. Enorm leuk was ook de kennismaking met het advieswerk wat, naast het schrijven van deze scriptie, toch zeker de kers op de taart vormde! Zonder voorkennis over aanbestedingen begon ik deze scriptie. Aan het eind gekomen kan ik zeggen dat het onderwerp me gegrepen heeft en alleen maar interessanter is geworden. De Aanbestedingswet 2012 is een duidelijke stap richting lastenluw, integer en professioneel aanbesteden. De toekomst vraagt ook om een volgende stap, zodat goed inkoop- en aanbestedingsbeleid realiteit wordt. De Aanbestedingswet 2012 is daarom zeker nog niet het eindpunt.

Tot slot een woord van dank. Allereerst wil ik mijn begeleiders bij Actal, Jos Tonk en Rudy van Zijp, hartelijk bedanken voor hun constructieve suggesties. Dankzij hen werd al snel duidelijk wat mogelijke oorzaken voor regeldruk zouden kunnen zijn. Ook mijn scriptiebegeleider van de Universiteit Leiden, Maarja Beerkens, wil ik hartelijk bedanken voor de goede begeleiding en feedback op eerdere versies van deze scriptie. Daarnaast wil ik alle respondenten bedanken: zonder jullie hulp was een betekenisvolle reconstructie niet mogelijk geweest. And last but not least: familie en vrienden heel veel dank voor jullie geduld en luisterend oor.

Lize Kooijman

(3)

3

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 2

Inhoudsopgave ... 3

Hoofdstuk 1 Introductie ... 5

1.1. Een geïrriteerde ondernemer ... 5

1.2. Probleemstelling ... 5

1.3. Vraagstelling en doel ... 8

1.4. Relevantie ... 8

1.5. Leeswijzer ... 10

Hoofdstuk 2 Theoretisch kader ... 11

2.1. Staatsingrijpen: een filosofische achtergrond ... 11

2.2. Marktfalen en functies van wetgeving ... 13

2.3. Last van regels en regeldruk ... 16

2.4. Een evolutionair beleidsproces ... 21

2.5. Regeldrukdimensies in het beleidsproces ... 25

Hoofdstuk 3 Methodologie ... 29

3.1. Intensieve procesanalyse en process-tracing ... 29

3.2. Onderzoeksstrategie ... 30

3.3. Dataverzameling: triangulatie van documentanalyse en interviews ... 32

3.4. Kwaliteit: betrouwbaarheid en validiteit ... 33

Hoofdstuk 4 De Aanbestedingswet 2012 ... 35

4.1. Aanbestedingen bij de overheid: welke? ... 35

4.2. Aanleiding Aanbestedingswet 2012 ... 38

4.3 Een nieuwe Aanbestedingswet ... 39

4.4. De evaluatie van de Aanbestedingswet 2012 ... 48

Hoofdstuk 5 Analyse van het beleidsproces van de Aanbestedingswet 2012 ... 56

5.1. Het beleidsproces en de regeldruk aanleiding nieuw wetsvoorstel ... 56

5.2. Schrijf- en adviesproces van de nieuwe Aanbestedingswet (juli 2008-juli 2010) ... 58

5.3. Kamerproces (juli 2010-april 2013) ... 66

5.4. Proces beleidsuitvoering en evaluatie (april 2013-juli 2015) ... 76

Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen ... 83

6.1. Conclusies ... 83

6.2. Beantwoording onderzoeksvraag... 86

(4)

4

6.4. Aanbevelingen vervolgonderzoek en beleidspraktijk ... 88

Bijlagen ... 90

Bijlage I Opbouw definities regeldruk ... 90

Bijlage II Reconstructie belangrijkste gebeurtenissen beleidsproces Aanbestedingswet ... 93

(5)

5

Hoofdstuk 1 Introductie

1.1. Een geïrriteerde ondernemer

Stel: twee gemeenten besluiten een nieuw gemeentehuis te bouwen. Om ondernemers een kans te gunnen zet elke gemeente een aanbesteding uit. Elke ondernemer kan zich nu op de opdrachten inschrijven. De gemeenten stellen daarbij wel verschillende eisen: zo moet de ondernemer tenminste een bepaalde omzet hebben wil hij de opdracht mogen uitvoeren, moet de ondernemer kunnen aantonen dat hij voldoende capaciteit heeft om de opdracht te kunnen uitvoeren en moet hij bepaalde duurzame materialen gebruiken bij het bouwen. De precieze inhoud van de eisen verschilt iets per gemeente. Verder willen beiden gemeenten een bewijs van de Kamer van Koophandel hebben. Daarnaast toetsen beide gemeenten de integriteit van de ondernemer. De ene gemeente doet dit door een VOG van de ondernemer te vragen, de andere gemeente heeft een uitgebreide screening. Bij deze gemeente moet de ondernemer zo’n vijf documenten aanleveren om goed door de screening te komen. Dan is er nog een verschil tussen de gemeenten: de referentie-eisen. Beide gemeenten willen zeker weten dat de ondernemers ervaring hebben met het bouwen van een gemeentehuis. De ene gemeente stelt daarom als eis dat de ondernemer tenminste drie gemeentehuizen gebouwd moet hebben wil hij kans maken op de opdracht. De andere gemeente stelt de eis dat de ondernemer twee gemeentehuizen gebouwd moet hebben en daarnaast nog een ander bouwproject van ongeveer dezelfde omvang. Een ondernemer is geïnteresseerd in beide opdrachten en is aanvankelijk van plan om op beide opdrachten in te schrijven. Hij bestudeert beide aanbestedingen en vergelijkt de gestelde eisen. Hij begrijpt eigenlijk niet zo goed waarin de gemeenten verschillen. Wel ziet hij dat de eisen van beide gemeenten anders zijn. Na drie keer de aanbestedingsopdrachten bestudeerd te hebben, is de maat vol: geïrriteerd besluit de ondernemer slechts op één van de opdrachten in te schrijven. Het kost te veel tijd om aan de, in zijn ogen nutteloze, verplichtingen te voldoen1.

1.2. Probleemstelling

Het bovenstaande voorbeeld geeft aan dat aanbestedingsregels veel lasten of regeldruk voor ondernemers met zich mee kunnen brengen. Dit komt enerzijds door de vele regels die gesteld worden, maar ook door de verschillende regels die de gemeenten stellen. Het gevolg is onnodige regeldruk voor ondernemers. Dit hindert de efficiëntie en belemmert de economische groei. Er moeten daarom goede redenen zijn om regels aan de samenleving op te leggen. Eén van deze redenen is het zorgen voor een marktmechanisme, zodat sprake is van concurrentie (Lodge en

(6)

6 Wegrich, 2012:22). Andere redenen voor regulering zijn het bewerkstelligen van gelijkheid, het reguleren van gedrag en het afdwingen van naleving (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676). Als nieuwe regels van kracht worden, heeft dit voor betrokken partijen verschillende gevolgen. Zo moeten partijen op de hoogte gebracht worden van de nieuwe regels. Soms heeft regelgeving tot gevolg dat bedrijven of burgers verplicht worden om bepaalde informatie aan de overheid te geven, denk bijvoorbeeld aan de informatie die gegeven moet worden bij de belastingaangifte. Voor de overheid is dit een manier om te controleren of de regels worden nageleefd. Regelgeving kan er verder toe leiden dat de (keuze)vrijheid van burgers en ondernemers beperkt wordt. Wanneer regelgeving van de overheid onnodige kosten en verstorende effecten heeft, wordt over overbodige regeldruk gesproken. De overheid wil dan teveel zaken regelen en controleren en het bedrijfsleven krijgt te weinig vertrouwen van de overheid om te ondernemen (Van Gestel en Hertogh, 2006:12). Regeldruk kan problematische vormen aannemen als sprake is van onbedoelde bijeffecten of als de kosten-batenafweging van de regel ter discussie staat. Dit kan ertoe leiden dat burgers, instellingen en bedrijven ontevreden zijn over het functioneren van de overheid. De overheid kan dan besluiten de regeldruk tegen het licht te houden en waar mogelijk te verminderen (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676).

(7)

7 toetst of de ministeries voldoende inspanningen verrichten om regeldruk te verminderen, adviseert het kabinet en de Staten-Generaal over voorgenomen wetgeving en strategische regeldrukvraagstukken en brengt sinds 2011 op basis van signalen uit de samenleving advies uit over regeldruk (Linschoten, 2009: 221-223; Actal, 2015a). Zo bracht Actal advies uit over de wet op de kansspelen, over een nieuw bekostigingssysteem voor wijkverpleegkundigen en over de etikettering van biologische producten (Actal, 2015b).

Het is interessant om na te gaan in hoeverre de politieke wens om regeldruk te beperken daadwerkelijk tot regeldrukvermindering leidt. Het lijkt voor de hand te liggen om te veronderstellen dat de politieke wens om de regeldruk te verminderen inderdaad opgevolgd worden door de overheid door het afschaffen van regels. Toch is dit nog maar de vraag, gezien de menselijke angst voor onverwachte en ongewenste gevolgen en de behoefte om zekerheid te vatten in nieuwe regels (Frissen, 2013:16). Ook de verschillende actoren die betrokken zijn bij het verminderen van regeldruk kunnen reductie van regeldruk tot een moeilijk bereikbaar doel maken. Belangenconflicten over de te bereiken oplossing zijn zeker niet altijd bevorderlijk voor het verminderen van regeldruk. Ook een gebrek aan interactieve besluitvorming of verkokering zijn niet bevorderlijk voor het reduceren van de lasten. Verder mogen ambtenaren, die in het beleidsproces een belangrijke rol hebben, ten aanzien van regeldruk niet vergeten worden. De zogenaamde vierde macht heeft veel invloed op de totstandkoming van het beleid en daarmee ook op de vermindering van regeldruk (Bovens et al, 2007:182-201; Bovens en ’t Hart, 1998:39-42). Losstaand daarvan kan regeldruk ook bemoeilijkt worden vanwege beperkte kennis of beperkte cognitieve capaciteit van actoren (de zogenaamde beperkte rationaliteit) (Simon, 1992; Van Dijk, 2004). Hierdoor kan regeldruk in plaats van af- juist toenemen. Dit roept de vraag op of vermindering van regeldruk wel bereikt kan worden. Hoewel de wil om regeldruk te verminderen er vaak wel is, maken bovengenoemde factoren het realiseren van regeldrukvermindering buitengewoon lastig. Om meer inzicht te verkrijgen in de achtergronden van de toename van regeldruk, met name wanneer regeldrukvermindering een beleidsdoel is, is onderzoek hiernaar noodzakelijk.

In dit onderzoek wordt de Aanbestedingswet 2012 geanalyseerd in de periode 2008-2015. In de Aanbestedingswet 2012 is het verminderen van regeldruk expliciet als doel gesteld. Daarbij is de regeldruk en de potentiële vermindering van de regeldruk in kosten uitgedrukt2. De aanleiding voor een Aanbestedingswet 2012, die de opvolger is van een eerder verworpen Aanbestedingswet, is de gebrekkige integriteit en het ontbreken van een goede, uniforme aanbestedingsregeling. Na een lang beleidsproces treedt de Aanbestedingswet 2012 in april 2013 in werking. In 2015 vindt de evaluatie van de wet plaats. Bij de evaluatie is opnieuw berekend hoe hoog de regeldruk is en hoe hoog de

(8)

8 gerealiseerde regeldrukvermindering is. Hieruit blijkt dat de berekening van de regeldruk- en de regeldrukvermindering niet vergeleken kan worden met de berekening die aan het begin van de Aanbestedingswet is opgesteld. Ook blijkt dat de regeldruk bij een aantal onderdelen is verminderd, maar bij sommige onderdelen is toegenomen (Ecorys, 2015). Interessant is daarom de vraag hoe het komt dat op sommige onderdelen de regeldruk is toegenomen. Om hierop een antwoord te geven wordt het beleidsproces van de Aanbestedingswet 2012 bestudeerd, waarbij specifiek nagegaan wordt hoe deze nieuwe regeldruk kon ontstaan.

1.3. Vraagstelling en doel

De centrale vraag in dit onderzoek is:

Hoe kunnen de doeldimensie, de beperkte rationaliteitsdimensie en de wetstechnische dimensie de toegenomen regeldruk van de Aanbestedingswet 2012 verklaren en hoe is deze regeldruk in het beleidsproces (2008-2015) ontstaan?

Het doel van dit onderzoek is tweeledig: allereerst wordt aan de hand van een historische beleidsprocesanalyse het (algemene) beleidsproces van de Aanbestedingswet 2012 nagegaan hoe de gerealiseerde regeldruk van de Aanbestedingswet 2012 tot stand is gekomen. Voor deze analyse wordt gebruik gemaakt van de evolutionaire beleidsprocestheorie. Ten tweede vindt een specifieke analyse plaats van de aspecten die de regeldruk hebben doen toenemen in deze periode. Op basis van de literatuur kunnen drie regeldrukdimensies onderscheiden worden die leiden tot een toename van de regeldruk: een doeldimensie, een beperkte rationaliteitsdimensie en wetstechnische dimensie. Geanalyseerd wordt of en hoe deze drie regeldrukdimensies de nieuw ontstane regeldruk van de Aanbestedingswet 2012 kunnen verklaren.

1.4. Relevantie

(9)

9 impact van regulering in OECD- of EU-landen te verbeteren (Coglianese, 2012; Parker en Kirkpatrick, 2012). Daarnaast concluderen Van Gestel en Hertogh (2006:106-107) dat bestaande literatuur over wetgeving en regeldruk een vrij instrumentalistisch karakter heeft. De assumptie daarbij is dat wetten en regels neutrale instrumenten zijn die door de beleidsmedewerker gebruikt kunnen worden om een beleidsdoel te bereiken. Verondersteld wordt dat sprake is van een direct verband tussen regels en de beoogde gevolgen. De vraag is of een zodanig direct verband aanwezig is als blijkt dat een beoogd beleidsdoel niet bereikt wordt. Het onderzoek naar regeldruk concentreert zich dan ook vooral op economisch vlak en veel minder op bestuurskundig, politicologisch- of sociaalwetenschappelijke vlak. Economische studies benaderen regulering en regeldruk vanuit een kostenperspectief, zoals het Standaard Kosten Model (SKM) wat de nalevingskosten van informatieverplichtingen voor bedrijven berekend (Van Gestel en Hertogh, 2006:22-23,102; Nijsen, 2009c:61-62). In dit type studies worden politiek-ambtelijke factoren, zoals de invloed van belangengroepen, belangenconflicten en beperkte rationaliteit, niet meegenomen. Tegelijk moet opgemerkt worden dat enkele studies met een sociaalwetenschappelijk perspectief bestaan. Zo tracht Van Dijk (2004) tot een inductief beleidsprocesmodel van de ontwikkeling van administratieve lasten te komen, geven Stoter en Huls (2006) aan dat de kosten-batenafweging van actoren bepalend is voor de mate van problematische regeldruk en noemt Veerman verschillende oorzaken voor de toename van het aantal regels zoals individualisering, het vermarkten van algemene voorzieningen, bureaucratie, een toegenomen nadruk op het gelijkheidsbeginsel, incidentenpolitiek en internationalisering. Volgens Veerman (2009:235-237,243) wordt de feitelijke regeldruk onder meer bepaald door uitvoeringsproblemen, ingewikkelde regels, het verminderen van onzekerheid en bureaucratische en politieke verantwoording. Deels voortbouwend op deze onderzoeken gaat dit onderzoek na in hoeverre strijd en compromisvorming, risicominimalisatie, betrokkenheid van wetgevingsjuristen, het gelijkheidsbeginsel in het beleidsproces van invloed zijn geweest op de gerealiseerde regeldruk. Tegelijkertijd onderscheidt dit onderzoek zich van vorige onderzoeken door een tot nog toe onbekende factor, beperkte rationaliteit, mee te nemen. Daarnaast onderscheidt dit onderzoek zich door een analyse van het gehele beleidsproces waarin zowel de beleidsuitvoeringsfase, waarin de regeldruk feitelijk ontstaat, als de beleidsformuleringsfase, waarin de beleidsideeën die voor een lastentoename zullen zorgen gestalte krijgen, meegenomen worden. Daartoe wordt gebruik gemaakt van de evolutionaire beleidstheorie. Op deze wijze kan een omvattende verklaring van deze toegenomen regeldruk in het beleidsproces gegeven worden. Het onderzoek draagt op deze wijze bij aan meer wetenschappelijke kennis over de invloed van politiek-ambtelijke factoren en het ontstaan van nieuwe regeldruk bij het realiseren van regeldrukvermindering.

(10)

10 lastig is om publieke doelen te realiseren bij problematische regeldruk (Nijsen et al, 2009:ix). In feite is sprake van een disfunctioneren van de bureaucratie, omdat fouten herhaaldelijk voorkomen. Dit leidt tot zowel materiële als immateriële verliezen voor burgers en bedrijven en indirect tot waardeverlies voor de maatschappij als geheel (De Jong, 2012:31-33). Dit toont aan dat, wanneer problematische regeldruk verminderd wordt, de maatschappelijke welvaart verbeterd kan worden. Specifiek geeft dit onderzoek de overheid inzicht in het ontstaan van nieuwe regeldruk en in de factoren die in het beleidsproces en bij het realiseren van regeldrukreductie een rol spelen. Het onderzoek kan daarom bijdragen aan meer praktijkkennis over de moeizame realisatie van regeldrukreductie in beleid en wetgeving en een aanzet geven tot het ontwikkelen van strategieën om regeldruk te verminderen.

1.5. Leeswijzer

(11)

11

Hoofdstuk 2 Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt een theoretische achtergrond gegeven van regels, regeldruk en beleidsprocessen. Dit hoofdstuk, wat fungeert als een theoretisch kader, gaat allereerst in op de vraag waarom regels nodig zijn. Het zijn immers deze regels die zorgen voor regeldruk. Daarvoor is het relevant na te gaan wat de filosofisch-historische achtergrond van regels is. Nadat de legitimiteit van regels is aangetoond, brengt de tweede paragraaf een modernere discussie aan het licht. In deze paragraaf wordt ingegaan op de notie van marktfalen. Het is belangrijk hier nader op in te gaan, omdat marktfalen een belangrijke reden vormt voor aanbestedingswetgeving. Tegelijkertijd heeft wetgeving meer functies in zich. Ook deze zijn belangrijk bij aanbestedingswetgeving. In de derde paragraaf bekijken we wetgeving vanaf een andere kant: wet- en regelgeving brengt ook lasten en verplichtingen met zich mee. Er wordt nagegaan welke lasten precies onder de definitie van regeldruk schuil gaan. Daarbij mag een definitie van regeldruk niet ontbreken. In de vierde paragraaf worden enkele beleidsprocestheorieën besproken met een evolutionaire focus. Deze theorieën zijn relevant vanwege de centrale positie van het beleidsproces in dit onderzoek en fungeren als een metatheorie voor het algemene procesverloop van de Aanbestedingswet 2012. De laatste paragraaf gaat in op verschillende oorzaken waardoor regeldruk kan toenemen en in het beleidsproces van de Aanbestedingswet 2012 een rol zullen spelen. Deze oorzaken zijn ondergebracht in drie dimensies: een doeldimensie, een beperkte rationaliteitsdimensie en een wetstechnische dimensie en vormen het verklarend kader vormt voor de toegenomen regeldruk.

2.1. Staatsingrijpen: een filosofische achtergrond

Om het concept regeldruk te kunnen duiden, is het belangrijk de oorsprong van regels en regeldruk te kennen. Uit hoofdstuk 1 bleek al dat regeldruk te maken heeft met het maken van regels. Deze regels hebben op hun beurt te maken met het ingrijpen van de overheid in het leven van burgers. Niet onbelangrijk is de vraag waarom de overheid mag ingrijpen in het leven van burgers. Filosofen als Jean Jacques Rousseau en John Locke houden zich in de 18e eeuw bezig met de vraag waarop het gezag van de staat gebaseerd is en hoever het gezag van de staat mag gaan.

Een sociaal contract (Rousseau en Locke)

(12)

12 maken over (het behoud van) hun privébezittingen. Om een sociaal contract op te kunnen stellen, is het nodig dat mensen hun individuele rechten vrijwillig opgeven, zodat een gezamenlijke wil kan ontstaan. Door deze gezamenlijke wil of collectieve afspraken wordt de oorspronkelijke vrijheid van elk individu weer gewaarborgd. Wat Rousseau voor ogen staat bij het sociaal contract is een gemeenschappelijk, algemeen belang: een community waarin gehoorzaamheid en legitimiteit centraal staan. Het gaat niet om de optelsom van individuele belangen, maar om een hoger, algemeen belang waarin elk individueel belang is verdwenen. Pas dan ontstaat een soevereine algemene wil en kunnen algemene wetten, dat wil zeggen wetten waarin geen individueel belang aanwezig is, opgesteld worden3. Deze wetten vertolken de soevereiniteit bij uitstek: ze zijn het resultaat van de soevereine opstellers van de wet. Als zodanig berust op iedereen die het sociaal contract is aangegaan de morele plicht om de wet te gehoorzamen (Rousseau, 2011: 886; Riley, 1999:176-177; Noone, 1970:696-698,702; 1980:9). Volgens Rousseau zijn wetten en regels dus nodig in de samenleving. Hierdoor wordt ieders vrijheid gewaarborgd. Zolang regels niet in strijd zijn met de algemene wil, zijn regels (en regeldruk) dan ook gerechtvaardigd.

Ook John Locke (1632-1704) gaat in zijn Second Treatise of Government uit van een natuurstaat en een sociaal contract. Toch zijn er accentverschillen als het gaat om de notie van vrijheid. Waar Rousseau een meer sociaaldemocratische opvatting heeft ten aanzien van overheidsingrijpen, heeft Locke een meer liberale opvatting: overheidsingrijpen is gerechtvaardigd als deze de vrijheid van het individu garandeert. Ook kan geen enkel individu in de natuurstaat gedwongen worden om afstand te doen van zijn of haar vrijheid en bezit. Voor het vrijwillig opgeven van de individuele vrijheid aan de gemeenschap is volgens Locke consent, vertrouwen in de overheid, nodig (Simmons, 1999:121; Locke, 2011:737). Hoewel Locke alleen die regels (en regeldruk) rechtvaardig acht die de vrijheid van het individu garanderen, gaan zowel Rousseau als Locke uit van een relatief vergaande staatsbemoeienis. Het ingrijpen van de overheid in de samenleving door het uitvaardigen van (veel) regels is dan ook legitiem.

Een harmonieuze orde (Smith en Hayek)

Waar Rousseau en Locke zich vooral bezig houden met de vraag waar de legitimiteit van de staat op berust, houdt Adam Smith (1723-1790) zich bezig met de vraag hoe het mogelijk is dat zonder overheidsingrijpen individuele handelingen tot een bepaalde samenhang in de maatschappij leiden. Adam Smith ziet de natuurlijke vrijheid als een voorwaarde voor het ontstaan van een natuurlijke, harmonieuze orde in de samenleving. Deze natuurlijke sociale orde is bedoeld om de welvaart van

3

(13)

13 ieder individu en uiteindelijk van de samenleving als geheel te vergroten met als gevolg dat maximale welvaart wordt bereikt. Terwijl ieder self interested individu bezig is met het nastreven van zijn persoonlijke winst, zorgt een onzichtbare hand ervoor dat alle individuele activiteiten onbewust een groter, gecoördineerd publiek doel nastreven (Smith in Naggar, 1977:35).

In zijn boek Wealth of Nations geeft Smith aan dat de natuurlijke vrijheid uitgebreid kan worden als het overheidssysteem, met name het systeem van regulering, afgeschaft. Hoewel Smith overheidsingrijpen door middel van regulering vooral als een nadeel voor de persoonlijke en maatschappelijke welvaart ziet, wil dit niet zeggen dat een overheid helemaal niet nodig is. Wel moeten de activiteiten van de overheid beperkt worden en kunnen regels alleen opgesteld worden als zij uitvoering geven aan de volgende drie taken: bescherming van de samenleving tegen geweld en invallen van andere samenlevingen; het hebben van een goed, rechtvaardig bestuur (zodat burgers beschermd worden tegen onrecht en onderdrukking) en het oprichten en onderhouden van bepaalde publieke instituties en bepaalde publieke werken (zoals wegen, bruggen en kanalen). Samenvattend kan gezegd worden dat de laissez-faire-gedachte (de gedachte van een terughoudend overheidsingrijpen) het uitgangspunt is van het liberale gedachtegoed van Adam Smith (Viner, 1927: 213-226; Naggar, 1977:36; Cliteur en Van der List, 1990:22-23). Het ingrijpen van de overheid door middel van regels is dan ook alleen gerechtvaardigd als de markt dit zelf niet kan.

Ook Friedrich Hayek (1899-1992) gaat uit van de idee dat overheidsingrijpen niet zomaar gerechtvaardigd is. Integendeel: de overheid moet zich houden aan de vooraf opgestelde regels (rule of law) en mag niet meer activiteiten ontplooien dan in de wet vastgelegd is. (Economische) vrijheid is voor Hayek een absoluut vereiste. Veel overheidsingrijpen is een bedreiging voor deze vrijheid en kan leiden tot totalitaire instituties. Hoewel iedereen voor de wet gelijk is, mag materiële gelijkheid (iedereen krijgt via herverdeling dezelfde positie) volgens Hayek nooit het uitgangspunt zijn. Staatsingrijpen door middel van regels is alleen gerechtvaardigd in de sfeer van het strafrecht en het privaatrecht. Regels en regeldruk moeten dan ook zoveel mogelijk tot een minimum beperkt worden (Kukathas, 1989:131-132; 2006:184,187; Kotterman-van de Vosse, 1990:41-42,46-49). De vertegenwoordigers van het liberalisme geven beiden aan dat overheidsbemoeienis in de vorm van regels zo veel mogelijk moet worden teruggedrongen, zodat vrije marktwerking het best tot zijn recht komt.

2.2. Marktfalen en functies van wetgeving

Marktfalen

(14)

informatie-14 asymmetrie. Zo is bij een monopolie slechts één aanbieder op de markt waardoor een marktmechanisme uitblijft. De keuzevrijheid voor consumenten wordt dan ook beperkt door het aanbod van de monopolist. Door het ontbreken van concurrentie kan de monopolist zelf een (te hoge) prijs vaststellen. Het gevolg is een hoge winst voor de monopolist en een welvaartsverlies voor de maatschappij. Het monopolie kan opgeheven worden, als de overheid ingrijpt door de markt open te stellen voor nieuwe aanbieders. Door concurrentie zal de monopolist gedwongen worden zijn prijzen bij te stellen. Doet de monopolist dit niet, dan zullen consumenten het product bij de concurrent kopen (Lodge en Wegrich, 2012:19; Brue et al, 2010:182). Andere vormen van marktfalen zijn het tijdelijk bestaan van markten en het bestaan van externe effecten. Bedrijven zullen alleen een goed of dienst produceren als dit op efficiënte wijze plaatsvindt. Dit houdt in dat wanneer de productie van een goed of dienst tot verlies leidt, het bedrijf zal stoppen met de productie. Vanuit maatschappelijk oogpunt kan het wenselijk zijn om dit goed of deze dienst continu aan te bieden, zoals het aanbieden van openbaar vervoer. Dit kan reden zijn voor de overheid om door middel van wet- en regelgeving in te grijpen in de markt. Ook het bestaan van externe effecten leidt tot marktfalen. Externe effecten zijn positieve aspecten, zoals de toegenomen aantrekkelijkheid van een regio door de komst van een nieuw bedrijf, of negatieve aspecten, zoals milieuvervuiling door productie, die niet verwerkt zijn in de prijs van het goed of de dienst. Alleen door overheidsingrijpen, zoals regulering, zal een bedrijf milieuvervuiling terug dringen en zal een maatschappelijk optimale situatie ontstaan (Lodge en Wegrich, 2012:20-22).

(15)

15 solidariteitsoverwegingen gerechtvaardigd worden (Lodge en Wegrich, 2012:24-25; Stone, 2012:293). Dit brengt me bij de volgende paragraaf: de functies van wet- en regelgeving.

Functies van wetgeving

Wetgeving heeft verschillende functies. Veerman noemt in zijn Over Wetgeving. Principes, paradoxen en praktische beschouwingen (2009) verschillende van deze functies. De belangrijkste functie is die van ordening: wetgeving zorgt ervoor dat het politieke, maatschappelijke en economische leven geordend wordt. Door ordening ontstaat minder angst en onzekerheid en wordt menselijk gedrag meer voorspelbaar. Ook worden burgers beschermd tegen anderen ongeacht of sprake is van een conflict. Orde is zowel nodig om de macht van de overheid in stand te houden als voor het stimuleren van ondernemerschap en het ontwikkelen van de samenleving (Veerman, 2009:126-127; Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676). Voor het uitoefenen van haar publieke taken kan de overheid de wet als voertuig van beleid (Veerman, 2009:128) gebruiken. Voor Veerman (2009:128-130) is de wet een legitiem middel om verschillende beleidsinstrumenten in te zetten, zoals het instrument van communicatieve sturing (voorlichting en informatie), het instrument van economische sturing (prijzen en subsidies) en het instrument van juridische sturing (dwang en sancties) (Stone, 2012:294; Swanborn, 2007:114-115). Bokhorst en Van Ommeren (2007:676) geven daarnaast aan dat regelgeving het mogelijk maakt om menselijk gedrag te reguleren zodat voldaan wordt aan de politieke norm. Verder geven deze auteurs aan dat in wetgeving de best mogelijke oplossing voor een probleem vastgelegd kan worden, zodat deze tot norm verheven wordt (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676).

Ten tweede worden burgers beschermd door wetgeving: voor iedereen gelden door regels gelijke normen. Door middel van wet- en regelgeving worden dan ook de zwakkeren in de samenleving beschermd tegen maatschappelijke krachten en ernstige bestaansrisico’s (Veerman, 2009:130). Bokhorst en Van Ommeren (2007:676) merken in dit verband op dat wetgeving naleving afdwingbaar maakt. De overheid kan bijvoorbeeld controleren of de wet wordt nageleefd of kan verantwoording van partijen afeisen. Tegelijkertijd heeft de wetsbescherming ook betrekking op bescherming tegen de overheid. De overheid is gebonden aan de wet en kan alleen op basis van de wet (legitimiteit) de vrijheid van burgers beperken (zie ook paragraaf 2.1.1.). Ook mag de overheid niet boven de wet en wetgever staan door bijvoorbeeld in strijd met de wet te handelen (legaliteit) (Veerman, 2009:130-134; Stone, 2012:293-294; Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676).

(16)

16 2007:676). Ten vierde heeft wetgeving een consoliderende functie. Een wet is vaak een compromis van verschillende rationaliteiten. Anders gezegd: de wet is een gestolde belangenstrijd waarin de diverse belanghebbenden en betrokkenen hun wensen, opvattingen en belangen hebben willen realiseren (Veerman, 2009:140). Van Bokhorst en Van Ommeren spreken in dit verband over het voordeel van toegenomen democratische legitimiteit en het voordeel van zorgvuldigheid en consensusvorming door wetgeving (2007:676).

Ten vijfde kan wetgeving het resultaat zijn van een daadkrachtige minister. Voor politici kan het aantrekkelijk zijn om de eigen waarden te verwezenlijken in wet- en regelgeving. Wetten zijn betrekkelijk stabiel en bevatten een bepaalde mate van continuïteit. Daadkracht kan in verkiezingen gebruikt worden om kiezers aan zich te binden. Ten zesde kan wetgeving de functie hebben van probleemverplaatsing. Door een wet te maken wordt het probleem van de politieke agenda afgehaald en bewust of onbewust bij een andere partij neergelegd. Een zevende functie van wetgeving is symboliek: soms worden wetten gecreëerd die niet werkbaar zijn in de praktijk, maar bijvoorbeeld wel een politiek probleem oplossen. Een laatste functie van wetgeving is emancipatie. In wetgeving wordt dan vastgelegd dat bepaalde groepen een bepaalde maatschappelijke positie krijgen (Veerman, 2009:141-143).

2.3. Last van regels en regeldruk

Na stilgestaan te hebben bij de redenen en functies van wet- en regelgeving, is het nuttig ook de andere kant te bestuderen: de lasten die wet- en regelgeving met zich mee kunnen brengen. Na het voorgaande kan dit vrij kort behandeld worden. Hoewel wet- en regelgeving het mogelijk maakt om gedrag te reguleren, is tegelijkertijd sprake van een beperking van de (keuze)vrijheid voor burgers en bedrijven. Teveel beperkingen leiden er soms toe dat in het geheel niet meer sprake is van een keuze of een gedragsalternatief. Verder kan gedetailleerde regelgeving ervoor zorgen dat een specifieke, gewenste oplossing (een ‘maatwerkoplossing’) in een bepaald geval niet mogelijk is. Ook kan gedetailleerde regelgeving inflexibel zijn. Om bijvoorbeeld innovatie te bevorderen, is het nodig dat wet- en regelgeving snel kan worden aangepast. Dit is vaak niet mogelijk, waardoor de innovatie afgeremd wordt. Een wetgevingsproces duurt vaak vrij lang en brengt verschillende kosten met zich mee. Ook moeten de partijen op wie de wet van toepassing is, kennis kunnen nemen van de wet. Deze partijen moeten de wet en de in de wet opgenomen normen lezen, begrijpen en toepassen. Hoe gedetailleerder de norm, hoe meer moeite men moet doen om de norm te begrijpen en hoe hoger de lasten om kennis te nemen. Tot slot brengt regulering ook informatieverplichtingen en toezichtlasten met zich mee (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676). Dit brengt me bij de effecten van regulering.

(17)

17 Deze effecten kunnen direct zijn, maar ook indirect. Directe effecten van wet- en regelgeving zijn de kosten voor bedrijven die voortvloeien uit het naleven van de regels. Als bedrijven de regels naleven, kunnen ook indirecte effecten ontstaan. Deze zijn het indirecte gevolg van het naleven van regels door bedrijven. Zo kan bijvoorbeeld de gehele economie zowel positieve als negatieve gevolgen ondervinden van de naleving, zoals economische groei of meer werkeloosheid (Nijsen, 2009a:31).

Er kunnen specifiek drie typen effecten of verplichtingen onderscheiden worden: inhoudelijke verplichtingen, informatieverplichtingen en financiële verplichtingen. Elk van deze verplichtingen brengt kosten met zich mee. Inhoudelijke verplichtingen zijn gerelateerd aan het voldoen aan maatschappelijke normen. Ze hebben betrekking op het al dan wel of niet doen van bepaalde handelingen of gedragingen. Informatieverplichtingen daarentegen zijn verplichtingen om informatie te geven over bepaalde handelingen en gedragingen en vloeien voort uit de wet- en regelgeving. Deze worden ook wel administratieve lasten genoemd (Ministerie van Economische Zaken, 2008:5-6; Nijsen, 2003:46-47). De financiële verplichtingen zijn verplichtingen om betalingen aan de overheid te doen, zoals directe belastingen, leges en retributies. Financiële verplichtingen hebben een ander karakter dan inhoudelijke verplichtingen of informatieverplichtingen. Bij financiële verplichtingen gaat er geld van de bedrijven naar de overheid. Financiële verplichtingen zijn dan ook inkomsten voor de overheid (Nijsen, 2009a:31-32). Als elke verplichting uitgedrukt wordt in kosten, ontstaat de volgende figuur:

Figuur 1 Effecten van regulering voor bedrijven uitgedrukt in kosten (Nijsen, 2009a:31) Directe

nalevingskosten

Indirecte nalevingskosten

Financiële kosten Inhoudelijke

nalevingskosten

Administratieve lasten

(18)

18

Definiëring van regeldruk

De bespreking van de effecten van regulering brengt het concept regeldruk dichterbij. Toch is het concept regeldruk niet makkelijk te duiden. In de internationale literatuur wordt regeldruk volgens Van Gestel en Hertogh (2006:104) gebruikt als een toverbal. Er zijn verschillende internationale begrippen die elk een eigen accent leggen op het verminderen regeldruk. Bijvoorbeeld “regulatory reform” waar vooral het liberaliseren van markten centraal staat, “better regulation” waar het vooral gaat om het verbeteren van de wetgevingskwaliteit, en deregulering, waar het vooral gaat om minder, maar duidelijkere regels (Van Gestel en Hertogh, 2006:28,64,104,109-110).

Zoals in hoofdstuk 1 al werd aangegeven, ontbreekt ook een conceptuele duiding van het begrip regeldruk. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk welke vormen van regeldruk bestaan en hoe deze vormen een samenhang vertonen. De meeste aandacht gaat uit naar het oplossen van regeldruk met als gevolg dat de oorzaken van regeldruk onderbelicht blijven (Van Gestel en Hertogh, 2006:108-109). Hoewel regeldruk een analytisch problematisch begrip (Van Gestel en Hertogh, 2006:119) is en een eigen onderzoeksagenda op het gebied van regeldruk ontbreekt, vonden Van Gestel en Hertogh een aantal contextuele betekenissen van regeldruk, zoals de relatie tot bureaucratie, handhaving en nalevingskosten. Deze zijn weergegeven in tabel 1.

Tabel 1 Regeldruk in verschillende contexten (Van Gestel en Hertogh in Bokhorst en Van Ommeren, 2007:674)

Daarnaast lijkt (vermindering van) regeldruk verband te houden met deregulering. Toch hebben beide termen een ander uitgangspunt. Waar deregulering vooral betrekking heeft op de activiteit van de overheid om het aantal regels te verminderen, heeft regeldruk vooral betrekking op de gevolgen van de regels voor degenen op wie de regels van toepassing zijn. Op basis van verschillende studies komen Bokhorst en Van Ommeren (2007:674) daarom tot de volgende definitie van regeldruk:

 Regeldruk als de verhouding tussen overheid en maatschappij  Regeldruk in relatie tot bureaucratie

 Regeldruk in relatie tot de nationale overheid  Regeldruk in relatie tot decentrale overheden  Regeldruk in relatie tot Europese wetgeving  Regeldruk in relatie tot handhaving

(19)

19 Regeldruk is de investering en inspanning die burgers, bedrijven en organisaties

moeten doen en de vrijheidsbeperking die ze ondergaan om zich aan de regels te houden

In dit onderzoek wordt deze definitie van regeldruk als leidraad aangehouden. Na deze definiëring kan het begrip regeldruk ook geoperationaliseerd worden. Ook hier zijn verschillende manieren mogelijk. Zo kan regeldruk geoperationaliseerd worden vanuit een kwantitatieve benadering, vanuit een feitelijke benadering of vanuit een gepercipieerde benadering (Stoter en Huls, 2006:11).

Als regeldruk vanuit een kwantitatieve benadering omschreven wordt, wordt gekeken naar de hoeveelheid regels. Het gaat dan om het aantal wetten, algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) en ministeriële regelingen. Het uitgangspunt in deze benadering is dat de toename in het aantal regels tot meer regeldruk leidt. Regeldruk ontstaat omdat: a. het moeilijk is om alle regels te kennen b. meer regels vaker leiden tot wijzigingen c. door de hoeveelheid regels coördinatieproblemen ontstaan en d. door de hoeveelheid regels versnippering optreedt. Een nadeel van deze benadering van regeldruk is de moeizame relatie tussen het aantal regels en regeldruk. Een eenduidige, goed meetbare relatie tussen regels en regeldruk ontbreekt. Zo zal niet elke regel evenveel regeldruk veroorzaken. Een specifieke regel kan bijvoorbeeld meer regeldruk veroorzaken dan een algemene regel (Stoter en Huls, 2006:11-12).

Als uitgegaan wordt van de feitelijke regeldruk wordt regeldruk gezien als de optelsom van inhoudelijke nalevingskosten, informatienalevingskosten en uitvoeringslasten. Met dit laatste worden de lasten voor de overheid bedoeld bij het uitvoeren van wet- en regelgeving. Gedacht kan worden aan de administratieve kosten of de inspectiekosten die de overheid maakt bij uitvoeren van wet- en regelgeving. Als uitgegaan wordt van een feitelijke definitie van regeldruk, wordt voor een relatief objectieve en meetbare benadering gekozen (Ministerie van Economische Zaken, 2008:5-6; Nijsen, 2003:46-49; Nijsen et al, 2009a:30-33; Stoter en Huls, 2006:12).

(20)

20 onderzoekers hebben gebruikt bij het berekenen van de regeldruk van de Aanbestedingswet. Beide onderzoeken hebben de nalevingskosten niet meegenomen, omdat ten tijde van het eerste onderzoek door SIRA Consulting en Significant de omvang van de nalevingskosten niet objectief en integraal was vast te stellen. Specifiek wordt bij de beoogde regeldrukvermindering de definitie en opbouw aangehouden die onderzoeksbureau SIRA hanteerde bij de berekening van de potentiële regeldrukvermindering (SIRA Consulting en Significant, 2009:45). Omdat de gerealiseerde regeldrukvermindering anders berekend is, wordt bij de gerealiseerde regeldrukvermindering de opbouw van Ecorys aangehouden (zie bijlage I). In figuur 2 zijn de componenten van de feitelijke regeldruk weergegeven.

Figuur 2 Feitelijke regeldruk in componenten

Problematische regeldruk

Een belangrijk aandachtspunt is de mate waarin regeldruk problematisch is. Het is inherent aan regels dat zij regeldruk tot gevolg hebben. Elke regel veroorzaakt regeldruk, omdat, wil men zich aan de regels houden, inspanning geleverd moet worden om de regel na te leven. Daarnaast hoeft regeldruk niet alleen door de overheid veroorzaakt te worden. In maatschappelijke verbanden stellen burgers zelf vaak ook regels op om samenwerken te vergemakkelijken en bijvoorbeeld rechtvaardigheid en een bepaalde mate van gelijkheid te creëren. Ook bedrijven vragen soms om regelgeving en hebben belang bij kwalitatieve, toegankelijke en veilige voorzieningen (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:676-677). Niet altijd staat regeldruk ter discussie. Sommige regeldruk is politiek aanvaard, andere regeldruk is onaanvaardbaar of te vermijden (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:674). Het zijn vooral de politiek-maatschappelijke verhoudingen die bepalen of sprake is van problematische regeldruk. Daarbij zal onder andere meegewogen worden hoe groot de groep is die te maken heeft met de regel en met de daaruit voortkomende regeldruk (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:674; Veerman, 2009:238-239).

Dit betekent echter niet dat regeldruk nooit problematisch kan zijn. Integendeel, regeldruk neemt problematische vormen aan als de kosten van regelgeving niet meer in verhouding staan tot de baten of als sprake is van onbedoelde neveneffecten. Er is dan bijvoorbeeld te weinig ruimte voor

Inhoudelijke nalevingskosten bedrijven

Administratieve lasten bedrijven Feitelijke regeldruk

(21)

21 gedragsalternatieven of veel onduidelijkheid over de regels. Ook is van problematische regeldruk sprake als bedrijven, en met name de middelgrote- en kleinere bedrijven, belemmerd worden om zich in Nederland te vestigen. Het gevolg van problematische regeldruk is irritatie of onvrede over het optreden van de overheid. Het functioneren van de overheid kan hierdoor ter discussie staan. Ook kunnen bedrijven besluiten de regelgeving niet meer of slechts deels na te leven. Regelgeving verliest dan zijn effect: het probleem waarvoor de regel was ingesteld, wordt niet meer op effectieve wijze opgelost (Bokhorst en Van Ommeren, 2007:674, 676; Nijsen, 2003:56-57).

2.4. Een evolutionair beleidsproces

Regeldruk kan door verandering van beleid en wetgeving veranderen. Daarbij zij opgemerkt dat beleidsverandering niet vanzelf tot stand komt: er gaat een beleidsproces aan vooraf. Gezien de centrale rol van het beleidsproces in dit onderzoek, is het nodig wat dieper in te gaan op beleid en beleidsverandering. Onder beleid kunnen vele definities schuil gaan. Daarom is het noodzakelijk het begrip af te bakenen. Beleid wordt in dit onderzoek gedefinieerd als:

a set of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors concerning the selection of goals and the means of achieving them within a specified situation where those decisions should, in principle, be within the power of those actors to achieve (Jenkins, 1978 in Howlett et al, 2009:6).

Uit deze definitie wordt duidelijk dat beleid betrekking heeft op de te kiezen beleidsdoelen en beleidsmiddelen. Er worden meerdere beslissingen genomen door politici en ambtenaren om het beleidsdoel te realiseren. Het opstellen van beleid beslaat daarom vaak een langere periode. Beleid kan verder ingedeeld worden in verschillende processen: het proces van agendasetting, beleidsformulering, besluitvorming, beleidsimplementatie en beleidsevaluatie (Howlett et al, 2009). In het beleidsproces zijn verschillende actoren betrokken die elk op een verschillende manier invloed uitoefenen. Te denken valt aan politieke partijen, wetgeving, overheid (zowel centraal als lokaal), belangengroepen, wetenschappers, consultants en media (Kingdon, 2011:21-67). Deze veelvoud aan activiteiten en actoren maakt het beleidsproces tot een complex geheel (John, 2003:483).

(22)

22 driestromenmodel van Kingdon, het punctuated equilibriummodel van Baumgartner en Jones en het policy advocacy coalition framework van Jenkins-Smith en Sabatier.

Volgens Kingdon bestaat de totstandkoming van beleid uit vier aspecten: het opstellen van de beleidsagenda (agenda setting), keuzemogelijkheden uit verschillende alternatieven, de te maken keuze door een bevoegde autoriteit en de implementatie van het besluit. Er is sprake van incrementele besluitvorming, waarin het bestaande beleid met kleine stapjes wordt aangepast. Op de lange termijn leiden deze incrementele aanpassingen tot een graduele verandering van het beleid (Kingdon, 2011:77-83). Verder geeft Kingdon aan dat ideeën voor beleid overal vandaan kunnen komen. Slechts enkele ideeën krijgen beleidsaandacht en komen op de beleidsagenda terecht. De beleidsagenda is volgens Kingdon een lijst met een beperkt aantal problemen waaraan ambtenaren en direct betrokkenen serieuze aandacht schenken. Om de beleidsproblemen op te lossen worden een aantal beleidsoplossingen of alternatieven bestudeerd en overwogen. Ook hier krijgen slechts enkele beleidsoplossingen serieuze beleidsaandacht (Kingdon, 2011:2-4,196-197). Hierin hebben drie processen een belangrijke rol: een problemenstroom, een beleidsstroom en een politieke stroom. De stromen kennen een onafhankelijk verloop en proberen elk zaken hoger of juist lager op de beleidsagenda te krijgen. In elk van deze stromen zijn verschillende actoren actief, zoals lobbyisten, politici, ambtenaren, burgers, journalisten en wetenschappers. Vaak is een focusing event, zoals een ramp, crisis of een invloedrijk symbool nodig om een probleem als probleem te (h)erkennen en hoog op de beleidsagenda te krijgen. In deze beleidsstroom is min of meer een biologisch selectieproces gaande. In een ‘oersoep’ drijven verschillende beleidsoplossingen rond die met elkaar botsen en (opnieuw) combineren totdat ze geschikt zijn om als serieuze beleidsoplossing te dienen. In dit selectieproces of softening up-proces zullen slechts enkele beleidsoplossingen voldoen aan de selectiecriteria en ‘overleven’. Dit zijn vooral opnieuw gecombineerde elementen van beleidsoplossingen (Kingdon, 2011:197-201). Hoewel de drie stromen onafhankelijk van elkaar verlopen, komt er een moment dat ze elkaar raken: een beleidsraam opent zich. Tijdens deze momenten is sprake van een (herkend) probleem, is een geschikte oplossing aanwezig, heerst een politiek gunstig klimaat om het beleid te veranderen en zorgt een beleidsentrepreneur ervoor dat de drie stromen gekoppeld worden. Beleidsramen zijn echter schaars en in de beperkte tijd dat het beleidsraam openstaat, moet de beleidsentrepreneur ervoor zorgen dat de drie stromen met elkaar verbonden worden. Beleidsverandering is daarom sterk afhankelijk van het juiste moment en de juiste beleidsentrepreneur(Kingdon, 2011:201-205).

(23)

23 Ook is bij het tot stand komen van beleid sprake van een continu veranderende omgeving. Verder vindt een selectieproces van beleidsideeën plaats wat resulteert in een nieuw, gerecombineerd beleidsidee. Hoewel Kingdon in zijn beleidsmodel verschillende evolutionaire beleidsaspecten benoemt, is zijn model nog geen volledig evolutionair model: er is sprake van een combinatie van randomness en meer uitgekristalliseerde beleidsstromen. Daarnaast verklaart Kingdon in zijn model nog niet hoe de beleidsvoorstellen precies geselecteerd worden (Kingdon, 2011:116-117; John, 2003:487-488). Daarvoor is het nodig om naar een ander beleidsmodel te gaan.

Een beleidsmodel wat wel dichter bij een evolutionaire beleidstheorie komt, is het punctuated equilibrium-model van Baumgartner en Jones (2012). Volgens dit model vindt beleidsverandering plaats door lange periodes van stabiliteit die onderbroken worden door abrupte beleidsschokken. In stabiele beleidsperiodes vinden incrementele beleidsveranderingen plaats. In tegenstelling tot de korte abrupte beleidsperiodes, vindt in deze periode nauwelijks beleidsverandering plaats. Iets preciezer geven Baumgartner en Jones aan dat zij beleid als een voortdurende strijd tussen negatieve en positieve feedbackprocessen zien. De negatieve feedbackprocessen, die gericht zijn op een equilibrium of een beleidsbalans, overheersen de destabiliserende positieve feedbackprocessen. Hoewel grote beleidsveranderingen maar af en toe plaatsvinden, leidt de destabilisatie er toe dat een stapelingseffect optreedt: de ene beleidsverandering lokt de andere uit. Hierdoor vindt een grote beleidsschok of –verandering plaats (John, 2003:488; Jones en Baumgartner, 2012:3).

Het punctuated equilibrium-model heeft veel raakvlakken met een evolutionaire beleidstheorie als het benadrukt dat ideeën een eigen leven leiden en om aandacht vechten. Een klein aantal (al dan wel of niet gemuteerde) ideeën is geschikt voor het beleid en krijgt serieuze aandacht. Daarnaast kunnen gebeurtenissen in de externe omgeving, zoals crises, of verkiezingen voor grote veranderingen in het politieke systeem zorgen. Hierdoor is ook sprake van een plotselinge beleidsverandering. Toch maakt het punctuated equilibrium-model niet duidelijk welk type beleid ontstaat als gevolg van een beleidsverandering. Het model lijkt vooral de hoeveel beleid te benadrukken (John, 2003:488-489). Daarom is het nodig om nog een ander beleidsmodel te behandelen.

(24)

24 niveau van overtuiging – Jenkins-Smith en Sabatier onderscheiden deep core beliefs (basisovertuigingen die nauwelijks te veranderen zijn), policy core beliefs (causale opvattingen over het subsysteem of beleid en oplossingen en makkelijker te veranderen vanwege de combinatie van normen en praktische aspecten) en secundaire beleidsaspecten (specifieke, praktische beleidszaken, zoals budgettaire beslissingen, die relatief vaak veranderen door bijvoorbeeld nieuwe informatie of ervaringen) – vindt verandering van beleid plaats. Daarbij geven Jenkins-Smith en Sabatier aan dat beleidsverandering een langere periode in beslag neemt en dat niet alleen naar overheidsorganisaties, wetgevingsinstanties en belangengroepen, maar naar het bredere subsysteem gekeken moet worden. Ook actoren op andere niveaus, zoals journalisten en onderzoekers, zijn daarbij belangrijk. Het subsysteem bestaat verschillende organisatie die zich organiseren in belangencoalities (advocacy coalitions). Deze advocacy coalitions treden vaak gezamenlijk op, omdat ze bij een specifiek beleidsonderwerp dezelfde belangen hebben. Elke advocacy coalition probeert de overheidsorganisatie dusdanig te veranderen zodat de overheidsorganisatie handelt overeenkomstig de beleidsdoelen van de advocacy coalition. Verschillende advocacy coalitions kunnen echter leiden tot conflicten. Daarom vindt bemiddeling plaats door policy brokers. Deze policy brokers proberen een compromis te vinden, wat voor beide advocacy coalitions acceptabel is. Uiteindelijk leidt dit tot de implementatie van nieuw beleid. Overigens betekent dit niet altijd dat beleidsimplementatie het beleidsprobleem oplost. Er zijn verschillende zaken die de beleidsuitkomsten kunnen beïnvloeden. Ook kan het beleid neveneffecten met zich mee brengen. De advocacy coalition kan hierop besluiten om de strategie aan te passen (Jenkins-Smith en Sabatier, 1994:180-183). (Jenkins-Smith en Sabatier, 1994:176-180; Sabatier, 1988:131-132, 134).

(25)

25 overtuigende argumentatie komen (fitness for purpose) (John, 2003:490-491).

De bovenstaande theorieën brengen elk op hun eigen manier een (deel van) een evolutionaire beleidstheorie in zicht. Deze theorie vormt het kader van dit onderzoek, waarin de theorieën van Kingdon, Baumgartner en Jones en Jenkins-Smith en Sabatier impliciet zijn opgenomen. In een evolutionaire beleidstheorie verandert beleid door een (causaal) proces van selectie en mutatie. Beleidsgenen muteren willekeurig en alleen de beste beleidsideeën ‘overleven’. Door de beleidsomgeving vindt een selectie van beleidsideeën plaats. Dit zijn de externe omstandigheden die bepalen of een beleidsidee het ‘overleeft’. Mutaties van beleidsgenen worden veroorzaakt door actoren. Deze actoren hebben belang bij het ‘overleven’ van een beleidsidee en proberen het beleidsidee zodanig aan te passen dat de eigen voorkeuren in het beleidsidee weerspiegeld zijn. Door het tot uitdrukking brengen van het beleidsidee geven de actoren het beleidsidee een ‘eigen leven’. De ontwikkeling van het beleidsidee vindt plaats door zowel grote als kleine variaties of veranderingen van beleidsideeën. Iets preciezer houdt dit in dat beleidsideeën bestaan uit verschillende elementen (‘genen’) die door willekeurige processen kunnen veranderen. Er vindt in feite een proces van trial-and-error plaats: beleidsideeën kunnen sneuvelen, maar ‘genen’ van beleidsideeën kunnen ook opnieuw combineren of een nieuw beleidsidee vormen (speciatie). Hoewel elke actor bewust bezig is om zijn of haar beleidsidee te laten ‘overleven’, levert het beeld van alle actoren samen een proces op waarin vooral sprake is van toeval. Tot slot wordt het beleidsidee dat geselecteerd is, vertaald naar de praktijk en geïnstitutionaliseerd (John, 2003:491-494).

2.5. Regeldrukdimensies in het beleidsproces

Om de nieuw ontstane regeldruk in de Aanbestedingswet 2012 goed te kunnen verklaren, is het niet voldoende om alleen het beleidsproces te analyseren. Daarvoor is het nodig om na te gaan hoe de regeldruk precies ontstaan is. Vanuit de literatuur zijn verschillende factoren bekend die voor (nieuwe) regeldruk zorgen. Van een aantal specifieke factoren wordt verwacht dat deze in het beleidsproces van de Aanbestedingswet een rol hebben gespeeld. Deze factoren kunnen grofweg in drie dimensies ingedeeld worden: een doeldimensie, een beperkte rationaliteitsdimensie en een wetstechnische dimensie.

(26)

26 het gelijkheidsbeginsel genoemd worden. Letterlijk houdt dit beginsel in dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. In algemenere zin gaat vooral om de vraag in hoeverre speciale maatregelen mogen worden getroffen om achtergestelde groepen een gelijke startpositie te geven, zodat sprake is van een level playing field. Het gelijkheidsbeginsel kan als doel gesteld zijn en zodoende leiden tot gedetailleerde wetgeving en een toename van de regeldruk (Appelman et al, 2003:20-22; Veerman, 2009:236-237; Ministerie van Justitie, 2006; Bokhorst en Van Gestel, 2007:677; Witteveen, 2000:179-181). Daarnaast blijkt dat doelen een continu proces van verandering ondergaan en vaag of complex kunnen zijn. Ook kunnen gaandeweg nieuwe beleidsdoelen ontdekt worden die interfereren met bestaand beleid, oude beleidsdoelen vervangen of leiden tot een toename, verstrengeling of stapeling van het beleid. Hoe langer het proces duurt, hoe groter de kans is dat verschillende interpretaties ontstaan en het beleidsdoel verandert. Daarnaast is ook de veelvoud aan (internationale) actoren van belang: hoe meer betrokken partijen, hoe groter de kans op verschillende beleidsinterpretaties of tegenstrijdige eisen. Veel politieke strijd maakt het lastig om tot een gezamenlijke beleidsafstemming te komen. Tegelijk heeft geen van de actoren de macht om het beleid te bepalen. Politieke conflicten maken onderhandeling en compromisvorming noodzakelijk. Dit zal leiden tot een vertraagde besluitvorming en tot meer of meer gedetailleerde regels. Bovendien wordt de kans op falen van het beleidsdoel groter. Ook tijdens de implementatie van het beleid kunnen problemen ontstaan en kunnen overheden en organisaties langs elkaar heen werken of bureaucratiseren. Specialisatie en verkokering zorgen er dan ook voor dat de regeldruk toeneemt. Wanneer partijen de regels niet ondersteunen, is de kans groot dat de regels niet worden nageleefd. Hierdoor neemt de regeldruk toe (Bovens en ’t Hart, 1998:23-24,41-42,110-113; Bovens et al, 2007:19-37,181-182,281,312; Korsten, 2013:7; Ministerie van Justitie, 2006:12,19-20; Van Dijk, 2004:185-187; Veerman, 2009:243). Tot slot moet in de doeldimensie aandacht besteed worden aan de macht van ambtenaren en politici. Wie publieke autoriteit heeft, bepaalt hoe anderen zich in de samenleving moeten gedragen. Informatie-asymmetrie zorgt er bijvoorbeeld voor dat politici niet van alle ambtelijke informatie op de hoogte zijn. Dit geeft ambtenaren de mogelijkheid om andere doelen na te streven dan politici of politici tegen elkaar uit te spelen. Het is dan ook lastig voor politici om ambtelijke organisaties te controleren. Hoe meer de belangen tussen politici verschillen, hoe sterker ambtenaren onafhankelijk beslissingen kunnen nemen (Hammond, 1996:140; Moe, 1990). Dit kan leiden tot bureaucratisering en meer gedetailleerde regels en regeldruk.

(27)
(28)

28 geleid.

(29)

29

Hoofdstuk 3 Methodologie

In dit hoofdstuk wordt de methodologie van het onderzoek uiteengezet. In de volgende paragraaf worden de gebruikte analysemethoden uiteen gezet. De tweede paragraaf behandelt de onderzoekstrategie waarin onder meer wordt ingegaan op het type onderzoek en de tijdsperiode. In de derde paragraaf wordt ingegaan op de dataverzamelingsmethoden. De laatste paragraaf rondt af met een bespreking over de kwaliteit van het onderzoek.

3.1. Intensieve procesanalyse en process-tracing

In dit onderzoek wordt een reconstructie gegeven van het beleidsproces van de Aanbestedingswet 2012, waarbij de focus ligt op de verklaring van de ontstane regeldruk. Daarbij wordt grotendeels gebruik gemaakt van de intensieve procesanalyse. Deze methode gaat in op de (politieke) machts- en invloedsverhoudingen tussen actoren die uiteindelijk terug te vinden zijn in het definitieve beleidsbesluit. Van invloed is sprake als meer tegemoetgekomen is aan het belang van de actor dan wanneer de actor afwezig geweest zou zijn, terwijl bij macht sprake is tegemoetkoming aan de door de actor gestelde doelen. Macht en invloed zijn afhankelijk van middelen als fysieke middelen, prestige, vaardigheden, kennis en rechten (Kuypers, 1973:92-99 in Huberts, 1994:39). In een procesanalyse wordt duidelijk gemaakt wat de belangen, de gestelde eisen en idealen en de ondernomen activiteiten in het beleidsproces van de actoren zijn geweest. Hoe nauwkeuriger de reconstructie van het beleidsproces, hoe beter de aanwijzing van invloed van actoren kan plaatsvinden. Verder is invloed afhankelijk van de nagestreefde doelen en gestelde eisen, het tijdstip van de invloedspoging, de afstand tot de politiek-ambtelijke gezagsdrager (veel of weinig, direct of indirect contact), en de intensiteit van de ingezette strategie en middelen. Ook moet rekening gehouden met non-decisies, gezamenlijk optredende actoren (die dezelfde doelen hebben) en met het feit dat politiek-ambtelijke gezagsdragers rekening kunnen houden met bepaalde actoren, terwijl de actor niet in het besluitvormingsproces is vertegenwoordigd (Huberts, 1994:38-56).

Tussen actoren onderling en tussen actoren in het beleidsproces en het uiteindelijke resultaat bestaan verschillende oorzaak-gevolg relaties. Tegelijkertijd is de causaliteit tussen oorzaak en gevolg lastig vast te stellen in een beleidsproces vanwege onzekerheid en complexiteit. Allerlei factoren in het beleidsproces kunnen van invloed zijn op de gerealiseerde regeldruk. Door middel van process-tracing kan de causale keten van de beoogde tot de gerealiseerde regeldrukvermindering achterhaald worden, zodat valide inferenties binnen de case gemaakt kunnen worden. Dit betekent dat gegeneraliseerd kan worden naar de bredere theorie (waarover meer in paragraaf 3.4) (Huberts, 1994:39; Beach en Pedersen, 2015:1-2; Yin, 2009:38).

(30)

30 de outcome. Wanneer process-tracing een theorietoetsende vorm aanneemt, wordt verondersteld dat een bepaald causaal mechanisme aanwezig is in de populatie en in de geselecteerde casus. Er wordt geëvalueerd of het causale mechanisme tussen de onafhankelijke variabele(n) (X) en de afhankelijke variabele (Y) aanwezig is en of dit mechanisme op dezelfde manier voorkomt in de casus als van tevoren verwacht. Bij theorievormende process-tracing is vooraf niet bekend hoe het causale mechanisme functioneert tussen X en Y. In het onderzoek wordt daarom nagegaan wat het causale mechanisme tussen X en Y is. Wanneer een verklaring gezocht wordt voor een bepaalde outcome, speelt een theoretisch mechanisme geen rol, maar staat vooral de vraag centraal hoe een goede verklaring gegeven kan worden voor een bepaalde outcome. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van process-tracing in theorietoetsende vorm. Om te kunnen spreken van process-tracing in theorietoetsende vorm moet nagegaan worden of sprake is van een causaal mechanisme tussen X en Y. Het causale mechanisme is gebaseerd op bestaande theorie, maar moet expliciet gemaakt worden door de context van de case. De theorietoetsende vorm van process-tracing heeft dan ook enkele inductieve elementen in zich. Dit betekent dat de theorie concreet gemaakt moet worden in de case door middel van specifieke, operationele voorspellingen. Zo kan gemeten worden of de factoren in het beleidsproces van de Aanbestedingswet aanwezig zijn (Beach en Pedersen, 2013:11-16).

Uit het vorige hoofdstuk bleek dat de evolutionaire beleidstheorie het kader vormt voor het onderzoek. In paragraaf 2.5. is de theorie expliciet gemaakt door de drie dimensies (doeldimensie, beperkte rationaliteitsdimensie, wetstechnische dimensie). Bij elke dimensie zijn een aantal factoren opgesteld die deels gebaseerd zijn op literatuur over regeldruk en beleidsprocessen, maar vervolgens specifiek gemaakt zijn door de context van de Aanbestedingswet. Wel moet opgemerkt worden dat bij theorietoetsende process-tracing niet nagegaan kan worden welk mechanisme dominant is als de mechanismen conflicteren: er is slechts sprake van één casus. Hoewel theorietoetsende process-tracing het mogelijk maakt om inferenties te maken en nagaat of het causale mechanisme in de casus functioneerde zoals van tevoren verwacht werd, kan niet nagegaan worden of de mechanismen noodzakelijkerwijs op elkaar volgen (Beach en Pedersen, 2013:15-16).

3.2. Onderzoeksstrategie Casestudy

(31)

31 zijn verschillende vormen binnen single casestudies mogelijk. Zo kan een critical case een vooraf duidelijk geformuleerde theorie toetsen. Als in de case alle theoretische condities getoetst kunnen worden, kan bepaald worden of de theorie juist was of dat deze aangepast moet worden. Een andere vorm van een single casestudy is de extreme case, waarin een fenomeen bestudeerd wordt wat zelden voorkomt. In de typical case worden de gewone omstandigheden van een alledaagse situatie bestudeerd, terwijl in een longitudinal case een fenomeen op meerdere tijdsmomenten bestudeerd wordt. Een laatste vorm van casestudyonderzoek is de relevatory case waarin wetenschappers de mogelijkheid krijgen om een fenomeen te bestuderen wat eerder niet mogelijk was om wetenschappelijk te onderzoeken (Yin, 2009:46-50). In dit onderzoek is sprake van een critical case. Vanuit verschillende beleidstheorieën is een min of meer evolutionaire beleidstheorie vastgesteld. In samenhang met de context van de Aanbestedingswet zijn operationele verwachtingen opgesteld. Hierdoor kan de gehele theorie in het beleidsproces van de Aanbestedingswet getoetst worden.

Daarnaast maakt Yin (2009:50-52) onderscheid tussen holististic and embedded cases. Het verschil tussen deze typen casussen wordt bepaald door het aantal units of analysis. De unit of analysis is datgene wat in de case bestudeerd, zoals mensen, organisaties of sociale interacties. In de te onderzoeken casus wordt het beleidsproces van de Aanbestedingswet geanalyseerd. Daarin staat het regeldruktoename centraal. Daarbij zij opgemerkt dat Europese wetgeving en beleid voor Europese opdrachten geen invloed heeft op de berekende regeldruk. Verder gaat het specifiek om het EMVI-criterium en de motiveringsplicht, hoewel andere relevante factoren in het beleidsproces (die gerelateerd zijn aan het regeldrukverminderingsdoel) ook onderzocht worden. Het gaat zodoende om meerdere units of analysis en daarom is sprake van een embedded casestudy. In een holistische casestudy zou de Aanbestedingswet meer globaal bestudeerd worden wordt. Het voordeel van een embedded casestudy is de gedetailleerdheid van specifieke fenomenen. Een ander, niet onbelangrijk voordeel is de focus die in een embedded casestudy gelegd wordt. Zo wordt voorkomen dat de benadering van het onderzoek tijdens het onderzoeksproces verandert. Toch is er ook een nadeel aan embedded casestudies verbonden. Het gevaar bestaat dat te veel de nadruk gelegd wordt op de bestudering van de subunits of analysis in plaats van op de unit of analysis (Babbie, 2010:98-103; Yin, 2009:50-52).

Casusselectie

(32)

32 bestaande praktijk veel regeldruk met zich mee bracht4. Niet altijd is de regeldrukvermindering gekwantificeerd. Dit was wel een criterium voor het selecteren van de casus. Daarnaast moet ook duidelijk zijn wat de gerealiseerde regeldrukvermindering is. Dit betekent dat de wet in werking is getreden en geëvalueerd moet zijn. De meeste wetten worden elke vier jaar geëvalueerd. De Aanbestedingswet is echter al na twee jaar geëvalueerd.5 Zodoende is een vrij recente wet als casus geselecteerd. Tot slot moet ook de gerealiseerde regeldrukvermindering gekwantificeerd zijn, zodat naast een vergelijking tussen de beoogde en gerealiseerde regeldrukvermindering, inzichtelijk wordt wat de toegenomen regeldruk is in de tussenliggende periode.

Tijdsperiode

De tijdsperiode in het onderzoek is de periode 2008-2015. Op 8 juli 2015 wordt de eerste Aanbestedingswet door de Eerste Kamer verworpen (Eerste Kamer, 2008a). Dit vormt het begin voor het ontwerpen van een nieuwe Aanbestedingswet. Hoewel het wetsvoorstel van de Aanbestedingswet pas vanaf halverwege 2010 naar de Tweede Kamer is gestuurd waarna een relatief lange politieke behandeling van de wet van start gaat, is het niet correct om dit moment als startpunt voor de wet te nemen. De wet heeft op dat moment al een redelijk definitieve vorm en verschillende belangrijke eerdere stadia in het beleidsproces worden dan genegeerd, zoals de consultatieronde van 43 organisaties en het advies van de Raad van State. Het begin van de tweede Aanbestedingswet is daarom direct na de verwerping van de eerste Aanbestedingswet. Op dat moment wordt op het ministerie van Economische Zaken (EZ) door ambtenaren een nieuwe Aanbestedingswet voorbereid en opgesteld. Het einde van de onderzoeksperiode is medio juli 2015. Op dat moment wordt de evaluatie van de wet inclusief de gerealiseerde regeldrukvermindering bekendgemaakt, dat wil zeggen naar de Tweede Kamer verstuurd6. Hoewel na de evaluatie het wetsproces verder vervolgd wordt vanwege Europese aanbestedingsregelgeving, moet gezegd worden dat ontwikkelingen na de evaluatie niet relevant zijn voor de toename van regeldruk in de periode van inwerkingtreding tot evaluatie. De onderzoeksperiode eindigt daarom op 8 juli 2015. 3.3. Dataverzameling: triangulatie van documentanalyse en interviews

Allereerst wordt data verzamelt door middel van een documentenanalyse. Er wordt gebruik gemaakt van onderzoeksrapporten waarin een regeldrukberekening tot stand komt. Verder worden beleidsstukken en vooral Kamerstukken, zoals wetsvoorstellen, amendementen, verslagen van vergaderingen of debatten, bestudeerd. Met name de Kamerstukken vormen een belangrijke bron voor de reconstructie van het beleidsproces. Ook wordt relevante berichtgeving van de media

4

Kamerstukken II 2002/03 28244, nrs. 5 en 6.

5

Kamerbrief DGETM-MC / 15064881, 8 juli 2015.

6

Figure

Updating...

References

  1. https://paulcairney.wordpress.com/2013/10/30/policy-concepts-in-1000-words-the-advocacy-coalition-framework/
  2. http://www.arnokorsten.nl/PDF/Onderzoek/ABC%20van%20beleidsevaluatie.pdf
  3. https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20080424/concept_besluit_aanbestedingen_met/document3/f=/w30501econceptbesluitaanbestedingtoeliching.pdf
  4. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/06/29/reactie-ipo
  5. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2008/06/16/meten-is-weten-ii
  6. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnotas/2009/04/29/memorie-van-toelichting-bij-wetsvoorstel-aanbestedingswet
  7. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnotas/2009/04/29/consultatiedocument-wetsvoorstel-aanbestedingswet
  8. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/06/29/reacties-consultatie-wetsvoorstel-aanbestedingswet
  9. http://www.mkb-infra.nl/downloads/2011/Manifest%20nieuwe%20Aanbestedingswet%202011.pdf
  10. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/06/29/reactie-nevi
  11. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/07/22/reactie-unie-van-waterschappen
  12. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/07/01/reactie-uwv
  13. https://vng.nl/files/vng/brieven/2015/29151123_brief-parlement_voorstel-tot-wijziging-aanbestedingswet-2012.pdf
  14. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/06/29/reactie-vno-ncw-en-mkb-nl
  15. http://www.vno-ncw.nl/sites/default/files/downloadables_vno/brief11-11488.pdf
  16. http://www.actal.nl/over-actal/missie/(b
  17. http://www.actal.nl/nieuws/(bez
  18. http://verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl/2013/wenr/bedrijfsvoering/inkopen-onder-50000-euro-moeilijk-te-rijmen-met-bedoeling-van-de
  19. http://verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl/2014/wenr/bedrijfsvoering/inkopen-onder-50000-euro-moeilijk-te-rijmen-met-bedoeling-van-de
  20. http://www.binnenlandsbestuur.nl/ict-branche-ontevreden-met-nieuwe.198717.lynkx
  21. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/documenten/brieven/2009/06/29/reactie-bouwend-nederland
  22. http://www.cobouw.nl/artikel/875316-ministerraad-neemt-aanbestedingswet-aan
  23. https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20080708/eerste_kamer_verwerpt
  24. https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32440_aanbestedingswet_20
  25. https://www.eerstekamer.nl/begrip/voorhangprocedure
  26. https://www.europadecentraal.nl/onderwerpen/aanbestedingen/aanbestedingsrichtlijnen/
  27. http://www.roelintveld.nl/art/1086_Regelzucht%20en%20regeldruk.pdf
  28. http://www.rechten.vu.nl/nl/Images/PPT_Aanbestedingsrecht_tcm247-320802.pdf
  29. https://www.justis.nl/Nieuws/2014/jongeren-schatten-kans-op-vog-te-laag-in.aspx?cp=123&cs=56671
  30. http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedingen/europese_aanbesteding/drempelbedragen
Related subjects :