В декабре 2013 г. в России отмечается 20-летие со дня принятии Конституции Российской Федерации. Как и в каждой стране, юбилейные даты в консти-туционном развитии являются заметным событием в политико-правовой жизни. Это особый день для юристов, политиков, законодателей, которые спо-собствовали созданию нынешнего текста Конститу-ции Российской ФедераКонститу-ции, отстаивали на протяже-нии всего времени ее действия основные принципы российского конституционализма, сдерживали на-пор академических обоснований о необходимости изменения Конституции страны, объясняли несво-евременность внесения предлагаемых точечных по-правок и аргументировали ненужность дискуссии о пересмотре Конституции.
В России были опубликованы научные труды, по-священные как указанным, так и тесно связанным с ними проблемам [1]. Конституции, ее функциям [2] и современному российскому конституционализму [3] посвящены специальные работы, а также по этой теме защищались диссертации [4]. Двадцать лет дей-ствия Конституции Российской Федерации – это уже достаточный срок, когда профессионалам видны все
УДК 342.92
Старилов Юрий Николаевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой админи-стративного и муни-ципального права Воронежского государственного университета
ВЛИЯНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО:
ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ
Критически оценивается процесс «реализации» Конституции страны. Особое внима
-ние уделяется проблеме формирования современного российского административного и административного процессуального права на основе конституционно-правовых принципов и норм, определяющих основы для формирования эффективного, правомер
-ного, надлежащего, полезного для страны и населения публичного управления.
ее преимущества и достижения, когда можно заметить и противоречивость отдельных положений, и сложность самой реализации, и возможные труд-ности установления конституционно-правовых прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц. Бо-лее очевидными становятся и заблуж-дения относительно возможности стремительной реализации консти-туционного потенциала. Ученые-кон-ституционалисты, оценивая влияние Конституции на развитие страны и ее правовой системы в течение послед-них 15 лет, отмечают «высокую сте-пень эффективности обновленных теории и практики российского кон-ституционализма» [5].
Специальные исследования, про-водимые с целью создания концеп-ции развития конституционного зако-нодательства, приводили ее авторов к выводам о том, что в вопросе раз-вития Конституции России «приори-тет должен быть отдан не изменению текста, а развитию ее содержания в рамках заложенных в ней самой форм толкования при осуществлении кон-ституционного правосудия, конкре-тизации норм в процессе законотвор-чества» [6]. По мнению авторов этой концепции, «только таким образом можно обеспечить стабильность кон-ституционного правопорядка, реали-зацию ценностей, заложенных в ос-новах конституционного строя» [6].
Теоретические дискуссии о назна-чении и роли российской Конститу-ции создали, с нашей точки зрения, примиряющую основу для вдумчи-вого и неспешного разговора как о постепенном и поэтапном процессе
реализации «нереализованного» до настоящего времени потенциала кон-ституции, так и о перспективах и ра- зумности возможного пересмотре ее текста. С. Авакьян говорит о том, что «в целом мы сталкиваемся с пробле-мой реализации Конституции Рос-сийской Федерации в соотношении с текущим федеральным нормотворче-ством и законодательнормотворче-ством субъектов Российской Федерации» [7], что «не-ясность некоторых позиций Консти-туции вызывает и стремление «под-править» Конституцию текущими актами» [7], что «Конституция очень мало содействует формированию об-щественного спокойствия и обще-ственной дисциплины» [7, с. 535] и, наконец, «возникает ощущение, что авторы Конституции даже и не пред-ставляли, что создают фундамент со-всем другого общества, которого они и сами вряд ли желали», а «Конститу-ция и жизнь пока сильно расходятся» [7]. Таким образом, С. Авакьян ста-вит вопрос: «Не следует ли говорить о новой Конституции как о средстве политического очищения системы?» [7, с. 357].
реальный стандарт политико-эконо-мического развития, благополучия человека, так как она необходима для реальной правовой жизни страны [8]. А. Казанник призывает «самым ре-шительным образом отказаться от «корректировки» ныне действующей Конституции РФ, пусть даже автори-тарной. … Если мы не научимся жить по действующей Конституции РФ, то нам не поможет никакая конститу-ция, в том числе и самая совершен-ная» [9].
Н. Бондарь, анализируя различные точки зрения по данному вопросу, кон-статирует, что «вряд ли есть основа-ния считать нашу Конституцию мни-мой, фиктивной». С его точки зрения следует больше говорить о реализа-ции Конституреализа-ции, о характеристиках и развитии конституционализма [10]. Анализируя наиважнейшие вопросы о значимости и верности установ-ленного Конституцией страны стра-тегического развертывания ее потен-циала относительно всех элементов
российского конституционализма,
В. Невинский делает упор в развитии Конституции через «преобразование конституции как существенное из-менение смысла отдельных положе-ний (буквы) конституции в позитив-ном или негативпозитив-ном направлении без внесения изменений в текст самой писаной конституции посредством развивающего ее законодательства и судебной практики» [11, с. 218].
Заканчивая краткий обзор мне-ний относительно совершенство-вания российского конституцио-нализма, можно привести мнение Е. Аничкина о «молодости» (по историческим меркам) российской
Конституции и слабой реализации ее потенциала; следовательно, «во главу угла следует поставить не идею реви-зии Основного закона, а идею всевоз-можного раскрытия его позитивных начал и сглаживания негативных про-явлений» [12, с. 282].
В нашей стране, в которой консти-туционализм являлся практикой уста-новления принципов и параметров государственного и общественного развития на протяжении многих де-сятилетий (сюда включаем и период конституционно-правовой регламен-тации отношений в советское время), современная Конституция – это Основной закон с соответствующим, невероятно трепетным и чувствен-ным к нему отношением со стороны общества.
законотворческого процесса (на уровне Федерации и в ее субъектах); коренное изменение экономических отношений в стране; создание основ частного и публичного права.
Всех реформ уже и не перечис-лишь. Но главное в том, что Кон-ституция России революционным способом изменила российское за-конодательство и правовую систему страны; законодательство страны создавалось фактически заново, учи-тывая традиции предыдущих этапов государственного и общественного строительства, основываясь на новых «заказах» по коренному изменению «юридического ландшафта» страны. Конституция России заложила и по-тенциал не только для дальнейшего уточнения норм российского законо-дательства, но и для продолжения на-чатых реформ. Проводимая в стране модернизация, несомненно, является также продуктом конституционного развития. По мнению политиков, уче-ных, законодателей, целью модер-низации является создание эффек-тивного государства [13, с. 14, 37]. С другой стороны, «реальный консти-туционализм» будет гарантировать «полноценную, полномасштабную модернизацию только в том случае, если Конституция будет соблюдаться не в эвфемизмах, а действительно бу-дут защищены права человека, и сис- тема публичной власти будет функ-ционировать в конституционном ре-жиме» [14, c. 41].
Если, например, посмотреть на реальное состояние административ-ного законодательства страны в на-чале 90-х гг. прошлого столетия, то специалисты смогут констатировать
Формирование административного законодательства происходило в пол-ном соответствии с общими тенден-циями развития правовой системы страны и государственного строи-тельства, основанных на главных принципах и институтах конституци-онализма. Конституция России соз-давала новые системы – правовую, судебную, административную, изби-рательную, нормотворческую, феде-ративную и систему государственных гарантий. Этот список можно продол-жать и далее. Новые государственно-правовые системы в свою очередь формировали и новые институты, и новые сообщества [15], а также но-вое представление об их роли в госу-дарственно-правовом строительстве и обеспечении защиты общества, че-ловека, гражданина.
Конечно, принципиальный ана-лиз результатов конституционно-пра-вовой реализации позволит сформу-лировать и некоторые критические суждения относительно эффектив-ности государственно-правового развития страны и обеспечения бла-гополучия человека и гражданина. Но проблемы такого развития и соот-ветствующих реалий существования государства, общества, человека – важный повод для дальнейшего ос-мысления качества Конституции страны и для выработки новых стра-тегий в ее реализации.
Теперь несколько слов о реализа-ции Конституреализа-ции.
Каждый современный человек в течение дня не раз включает свой персональный компьютер. Запуска-ется операционная система, разво-рачиваются программы, появляются
многочисленные папки, файлы, тек-сты… Но одновременно для безопас-ной работы компьютера действует мощная защита в виде антивирусных программ Касперского, Dr. Web или включается другая система защиты. Конституция Российской Федерации, как говорят ученые-конституциона-листы, также в течение всего времени своего действия реализуется на прак-тике (термин реализация Конститу
-ции прочно вошел в правовой
лекси-кон правоведов и политиков). Однако пока не создана «антивирусная» про-грамма в реализации конституции, как нет и прочных барьеров на пути безапелляционного изменения тек-ста конституции, нет мощных засло-нов для произвольного толкования и внесения поправок в ее текст. К сожа-лению, практически невозможно га-рантировать развитие текущего зако-нодательства в полном соответствии с принципами, нормами конститу-ции, их смыслом и главным содер- жанием.
не «чувству законности» [16], о кото-ром писал Г. Шершеневич). На прак-тике весьма убедительно сформи-ровалась видимость эффективности осуществления государственной де-ятельности и полноценного, полно-масштабного обеспечения благополу-чия человека, соблюдения его права и законных интересов.
Но на деле не всегда всё соответ-ствует поставленным целям. Прак-тика изобилует колоссальным бумаго- творчеством, тормозящим управлен-ческий труд государственных служа-щих; сверхдетализация нормативных претензий к государственной службе, к самим служащим приводит к об-ратному эффекту: эффективность их труда падает; формируется идеоло-гия «работы на видимые результаты»; как и во все времена, главным стано-вится сам процесс деятельности, а не его результат. На деле – практика, ли-шенная законности, понятности, эф-фективности и создающая плохой настрой и унылую управленческую этику; так создаются основы для от-сутствия правильных целей постро-ения будущего и установлпостро-ения пер-спектив развития государственного управления.
Если следовать учению Г. Шер-шеневича о «чувстве законности» и пытаться сравнить с чрезмерным формализмом государственной дея-тельности сегодняшнего дня, то выво-дом может стать констатация о пода-влении политико-административной риторикой преимуществ надлежа-щего государственного управления и эффективных административных процедур. В настоящее время отста-ивается необходимость дальнейшего
проведения реформ (судебной, ад-министративной, бюджетной, нало-говой и других), соблюдение закон-ности (правомерзакон-ности управления), важность укрепления государства, развития правовой государственно-сти, борьба с неправомерным инди-видуализмом и коррупцией. В ста-рые времена эти понятия наделялись «чувственными» характеристиками и им придавалось более весомое зна-чение по сравнению с самими обсуж-даемыми явлениями. «Чувство сове-сти», «чувство законносове-сти», «чувство государственности» определяли по-ведение и действия политиков, го-сударственных деятелей и ученых; они побеждали «чувство индивидуа-лизма» [17, c. 488]. В те времена до-минантой в системе правовых цен-ностей являлся приоритет идеи Порядка, Государственности, Спра-ведливости, Правомерности.
функционирования правовой си-стемы становятся лишь второсте- пенной задачей.
К счастью, и в настоящее время ученые-юристы публикуют статьи, в которых анализируются современ-ные правовые нормы с позиций, на-пример, «закона скромности» или «чувства нравственной меры» [18]. Фактически на защиту идеалов Конституции страны направлена и статья известного российского уче-ного-юриста В. Лунеева, давшего весьма структурированный анализ высказываний известных в стране по-литических и государственных дея-телей, посвященных значимым для общества процессам организации публичной власти и участия в ней на-рода, соблюдения равенства и рав-ноправия [19]. Напомним, что речь шла о словах главы Сбербанка Рос-сии, усомнившегося в необходимо-сти коннеобходимо-ституционно установленного принципа народовластия: «Вы гово-рите страшные вещи: вы предлагаете фактически передать власть в руки населения… Если каждый человек сможет участвовать в управлении – что же мы науправляем?!» [20]. Дума-ется, такие высказывания создают ту общественную атмосферу, благопри-ятствующую разрушению идеологии современных конституций, определя-ющих приоритеты правовой государ-ственности. Вот именно поэтому и важно созидание и последующая за-щита «антивирусных программ» для отстаивания идеалов и принципов Конституции России.
Простые (и конечно, правильные и важные) слова о необходимости соблюдения Конституции,
необхо-димости развертывания ее потенци-ала, защите идеалов конституцион-ного развития ничего не привнесут в практику формирования нового го-сударства и реального государствен-ного гарантирования благополучия, равенства, ответственности государ-ства перед обществом и гражданами. Сегодня, как и ранее, высказыва-ются правильные суждения о необ-ходимости «самозащиты» общества и граждан от бюрократизированного государства и произвольно действу-ющих политиков и государственных деятелей. Например, В. Лапаева пи-шет: «...для того чтобы буква и дух Конституции РФ воплотились в ре-альность, необходимы большие уси-лия со стороны самих граждан в борьбе за свои права» [21, c. 14]. Ос-новным ее предложением является освобождение российской юриспру-денции «от системоцентристских стереотипов, присущих тому лигист-скому правопониманию советского образца, которое все еще лежит в ос-нове доктрины и догмы современ-ного российского права» [21].
важность данного судебного органа. Проверка Судом на соответствие Конституции норм законодательства, формирование правовых позиций ставляют законодателей изменять за-конотворческую практику, вносить изменения в законы; создается та ат-мосфера в системе государственной деятельности, которая способствует формированию правильных и ясных представлений о назначении законо- творческого процесса и значимости его результатов для страны.
Конституционный суд России, восполняя пробелы конституционно-правового регулирования, использует возможности системного толкова-ния конституционного текста, «опи-раясь на правовой смысл тех консти-туционных положений, регулятивное действие которых распространяется на пробельную ситуацию» [21, c. 17]. По мнению Н. Бондаря, Конституци-онный суд России «как орган консти-туционного правосудия обеспечивает
последовательную гармонизацию
буквы и духа Конституции, приведе-ние ее формально-юридического нор-мативного содержания, независимо от времени и политических условий ее принятия, в соответствие с реаль-ными отношениями политического властвования, социальной и экономи-ческой организацией, нравственно-этическими ценностями общества и государства» [22, c. 33].
В реализации Конституции Рос-сии были и очевидные проблемы: медлительность; ошибки в принима-емых мерах и нормах; нежелание от-крыть управление и прочно закрепить для общества возможности участия в управлении; нежелание учитывать
конституционные правовые стан-дарты равенства и равноправия [23] в обществе и в системе государствен-ной деятельности; отсутствие ясных целей в осуществлении правовой по-литики; противоречивость действий по реализации Конституции; отсут-ствие консолидации исследователь-ских сил по отстаиванию общих цен-ностей; ведомственный подход в отстаивании интересов реализации конституционно-правовых норм (на-пример, противоположные подходы представителей высших судебных инстанций страны к идее осущест-вления административного судопро-изводства).
Конституция всегда и в каждой стране (как в прошлом, так и в на-стоящее время) устанавливает соот-ветствующую модель и стандарты
конституционного регулирования,
создавая при этом основу для слож-ного и порой длительслож-ного периода реализации конституционных идей, принципов, систем и структур го-сударственного строительства и об-щественного развития. В известном смысле речь идет об объектах кон-ституционного регулирования, функ-циях и значении конституции, о кон-ституционных гарантиях в процессе становления полноценного, отвеча-ющего требованиям правовой госу-дарственности, законодательства, ре-гламентирующего многочисленные сферы общественных отношений. Не отрицая научного взгляда об особом объекте конституционного правового регулирования [24, c. 67–75], целесо-образно отметить наличие цельной
системы конституционно-правовых
многочисленных отраслевых право-вых институтов, развитие которых направлено на создание юридиче-ского потенциала и на само «консти-туирование» главнейших отраслей современного права, сфер националь-ного законодательства, правовой сис- темы вообще.
Как общие, так и специальные функции конституции обеспечивают формирование соответствующей от-расли права в тех пределах, которые отчетливо и понятно установлены конституционными правовыми нор-мами. В конституции заложены как основы для конструирования отрас-левых правовых моделей, так и при-оритеты государственной политики с целью обеспечения реализации са-мой конституции в зависимости от достижения нового качества государ-ства и общегосудар-ства, от концептуальных целей регулярно возникающей в раз-витии государства и общества идео-логии модернизации. Таким образом, конституция обязывает вначале соз-дать «необходимый минимум» пра-вового регулирования соответствую-щих общественных отношений (как частноправового, так и публично-правового характера). По истечении какого-то времени и (или) в связи с очевидной необходимостью (по-требностью) соответствовать уста-новленным стандартам, смыслу и принципам конституционного регу-лирования конституция активирует потенциал своих норм, идей, прин-ципов с целью проведения многочис-ленных реформ государственной и общественной жизни.
Для сферы административно-пра-вового регулирования конституцией
определены задачи, основы, масштаб и пределы первоначальной законо-дательной регламентации управлен-ческих отношений. Сюда, например, относятся: формирование системы и структуры государственного управ-ления; образование органов исполни-тельной власти; создание системы го-сударственной службы; установление для судов нормоконтролирующих полномочий с целью защиты прав и свобод человека и гражданина; уч-реждение в системе правосудия ад-министративного судопроизводства; построение институтов, гарантиру-ющих законность публичного адми-нистрирования; закрепление положе-ния о законотворческой деятельности в области административного и адми-нистративно-процессуального зако-нодательства как на уровне Россий-ской Федерации, так и ее субъектов.
если судить о пробелах в системе ад-министративно-правового регули-рования, о противоречиях процесса новеллирования законодательства и, наконец, об отставании в развитии российской административно-право-вой теории от сложившихся в евро-пейских странах подходов, стандар-тов и приоритестандар-тов исследовательской деятельности в области юридизации публичного управления.
Конституция Российской Федера-ции содержит потенциал для обеспе-чения улучшения административного законодательства и для достижения целей модернизации государствен-ного управления. Модернизация (как идея, как практика правоприменения и как политика) в любом обществе и государстве на всех этапах их разви-тия будет востребована, ибо модерни-зация – это способ их развития и при-способления к новым реальностям правовой системы, всех юридиче-ских понятий, правовых институтов, видов государственной деятельности, публичной власти, законодательства, законотворчества и административ-ного нормотворчества.
Успехи в решении задач модерни-зации государственного управления и совершенствования механизма ад-министративно-правового регулиро-вания невозможно представить без использования в этом процессе кон-ституционных гарантий. Эти гаран-тии, по мнению ученых-конститу-ционалистов, представляют собой способы и средства, направленные на исключение из правотворческой правоприменительной практики «ре-шений и действий государственных органов и должностных лиц
(госу-дарства, власти), которые являются антиконституционными по существу или не соответствуют конституции по форме» [25, c. 500]. С другой сто-роны, очевидно, можно рассуждать о конституционных гарантиях как о юридических средствах, способных обеспечивать достижение в рамках созидательно-творческой правовой деятельности провозглашенных це-лей государственно-правового стро-ительства и итогового формирова-ния общей правовой системы страны. То же можно сказать и о решении за-дач, реализации идей и принципов правовой государственности. Модер-низация права и законодательства не может не учитывать основополагаю-щих конституционно-правовых по-ложений, касающихся укрепления государственности, демократизации общественной и государственной де-ятельности, обеспечения экономиче-ского развития, соблюдения публич-ной властью прав и свобод человека и гражданина, правовых интересов участников правоотношений.
Проверка законности государ-ственной деятельности, результатов
административного
нормотворче-ства, установление правового каче-ства используемых форм публич-ного управления, несомненно, могут рассматриваться как важнейшие кон-ституционные гарантии. В опреде-ленном смысле судебный консти-туционный контроль и судебный административный контроль – виды судопроизводства, взаимодействуя и, дополняя друг друга, они формируют полноценный механизм защиты госу-дарства и общества от противоправ-ных юридических актов, решений и действий органов публичной влас- ти, должностных лиц, государствен-ных и муниципальгосударствен-ных служащих.
Конституционными гарантиями считаются «средства и способы ох-раны и защиты конституции от вся-ких посягательств на нее, от кого бы такие посягательства не исходили» [25]. Проверка конституционности нормативных правовых актов – одна из важнейших конституционных га-рантий, которая обусловливает уч-реждение в стране специального ор-гана судебного конституционного контроля, осуществляющего в рам-ках установленных процессуальных судебных процедур конституционное правосудие с целью защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России.
Таким образом, главнейшей функ-цией Конституционного Суда РФ яв-ляется судебная функция, т.е. «функ-ция, заключающаяся в разрешении
конституционных споров и преодоле-нии конфликтов в рамках существу-ющей Конституции и сложившегося правопорядка» [25, c. 510]; это преоб-ладающая для данного государствен-ного судебгосударствен-ного органа функция, по-зволяющая далее конкретизировать ее содержание и выделять «право-творческую, политическую, интегра-ционную, координационную и иные функции конституционного правосу-дия» [25, c. 510].
С точки зрения Н. Бондаря, «со-ответствующие характеристики Кон-ституционного Суда как органа, ко-торый по своим политико-правовым характеристикам «больше, чем суд», позволяют ему выполнять функ-цию не только хранителя, но и пре-образователя российского конститу-ционализма, генератора институтов современного «живого» конституцио-нализма» [27]. В другой своей работе Н. Бондарь пишет о том, что «консти-туционно-судебный нормоконтроль преображает конституционализм, пе-реводит его на качественно новый уровень нравственно-этических ха-рактеристик и на этой основе – прак-тической реализации» [22, c. 33].
законных интересов организаций и юридических лиц; реализация кон-ституционно-правовой нормы об ад-министративном судопроизводстве; развитие административного и ад-министративного процессуального законодательства в соответствии с принципом совместного ведения Рос-сийской Федерации и ее субъектов в области административного и адми-нистративного процессуального за-конодательства; кодификация адми-нистративного и адмиадми-нистративного процессуального законодательства.
Возникает вопрос: что считать объявленной в России модерниза-цией и в той или иной степени обо-снованной модернизационной (или модернизирующей) политикой – это модные и красивые термины или по-лезные для развития страны, государ-ства и общегосудар-ства преобразования и реформы, назревшую модель рефор-мирования главных сфер жизнедея-тельности? В условиях, когда слово
модернизация уважается и, наверное, признается лишь авторами данной концепции, а у большей части обра-зованных людей вызывает неперспек-тивные эмоции и критику, полагаем, что необходимо всемерно доказывать своевременность появления такой по-литики и целесообразность реализа-ции многих реформаторских идей.
Термин модернизация означает
осовременивание, т.е. необходимость формирования нового государства, создание современной правовой сис- темы страны, «нового» администра-тивного права и государственного управления, основываясь на исполь-зовании самых передовых методоло-гий, правовых средств, форм и
ме-тодов управленческой деятельности. «Модернизировать» означает исклю-чить из практики публичного адми-нистрирования устаревшие формы и методы управленческой деятельно-сти; исключить из административ-ного законодательства, очевидно, не-нужные и тормозящие позитивное развитие институты; «обновить» ад-министративно-правовые институты на основе новейших рекомендаций с целью улучшения их юридического качества. Ученые отмечают, что мо-дернизация российского законода-тельства не должна ограничиваться его текущим совершенствованием [28, c. 34]; «модернизация законода-тельства выступает не только идео-логической основой для работы по пересмотру, совершенствованию, ка-чественному обновлению и количе-ственной оптимизации действующих российских законов, но и важной со-ставляющей современного этапа государственно-правового развития страны» [28, c. 34].
Модернизация – это не столько способ, а и одновременно форма по-иска правильной «дороги», ведущей к обновлению всех сфер правового регулирования; это строительство та-кой «дороги» при соблюдении всех современных «технологических и инфраструктурных» требований, по-зволяющих реально улучшить каче-ство государственной деятельности, процедуры законотворчества, создать новую «атмосферу» публичного ад-министрирования, обеспечить верхо-венство судебных правовых актов, ав-торитет судебной власти.
право-вой культуры общества, которое ста-нет «признавать» государство и до-верять лицам, находящимся на всех государственных должностях. П. Нов-городцев в конце XIX в. писал: «Зам-кнувшись в круге практических за-дач, юриспруденция не находила в себе достаточно сил, чтобы выйти на новую дорогу. Потому ли, что тради-ционная метода не воспитывала хо-роших ученых, или потому, что луч-шие силы уходили в другие области, но выдающихся юристов наука права за это время не выставила. Предста-вители юриспруденции не были в си-лах разобраться в сложном матери-але римского права. Судьи терялись в массе разнородных определений Юстиниановой компиляции и в хаосе позднейших интерпретаций. Затруд-нения еще увеличивались тем, что на-ряду с римским правом приходилось иногда сообразовываться с герман-ским и каноничегерман-ским. Понятно, по-чему в течение XVII и XVIII столетий не прекращаются жалобы на неопре-деленность права, на отсутствие пра-вильной юстиции и произвол судей» [29, c. 28]. Как описанная ситуация похожа на современность, когда мы и сегодня анализируем такие понятия и процессы, как: «сложный материал права и законодательства», «компи-ляции», «хаос интерпретаций», «не-определенность права», «отсутствие правильной юстиции», «администра-тивный и судебный произвол».
Ученые всерьез ставят вопрос: способствует ли ныне проводимая модернизация российского (в том числе и административного) законо-дательства и многих правовых инсти-тутов вообще повышению его
эффек-тивности [30, c. 6]? При этом звучат ответственные суждения о необхо-димости «прервать законотворчес- кую деятельность минимум на один год… и с помощью ученых подве-сти итоги модернизации правовой си-стемы за последние два десятка лет» [30, c. 17].
Модернизацию административ-ного права и административадминистратив-ного за-конодательства трудно представить без учета единой основы и общих принципов модернизации россий-ского законодательства и правовой системы страны. Очевидно, что в на-стоящее время невозможно созда-вать новые административно-пра-вовые институты и конструкции, не анализируя опыта европеизации ад-министративного права [31]. Полез-ными в модернизирующем процессе системы административно-правового регулирования могут стать новейшие современные институты, сформиро-вавшиеся в странах с быстро развива-ющимися государственно-правовыми институтами и общей правовой си-стемой [32].
законодательства и его большей со-гласованности; развитие законода-тельства должно происходить на основе использования программно-целевого метода правотворчества [28, c. 31–32, 34].
В структуру новейшего законода-тельства предполагается включить и административно-правовые ин-ституты и нормы, устанавливающие эффективные механизмы для: сни-жения административных барьеров в экономике; противодействия кор-рупции в стране; устранения избы- точного государственного регулиро-вания экономическими отношени-ями; перехода преимущественно к косвенным методам регулирования процессов в экономике; сокращения государственного участия в управле-нии собственностью «в конкурент-ных отраслях экономики путем при-менения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, ос-нованных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти» [28, c. 28]; установления правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления [28, c. 28– 30]. В структуре предполагаемой (и отчасти уже проводимой) в стране
модернизации совершенствование
государственного управления, оче-видно, находится в центре как соот-ветствующей правовой политики, так и административно-правового регу-лирования управленческих отноше-ний. С одной стороны, модернизация нужна на уровне принципов публич-ного управления и на уровне создания новых моделей публичного
управле-ния. С другой стороны, модерниза-ция будет осуществляться на уровне административно-правовых инсти-тутов, следовательно, будут прила-гаться усилия по совершенствованию самых важных административно-пра-вовых институтов.
Модернизация государства и за-конодательства (в том числе адми-нистративного и адмиадми-нистративного процессуального) начинается с вы-яснения исходных теоретических по-ложений о сущности сформировав-шегося государства, достижениях в административно-правовом регули-ровании, сложившейся администра-тивной практике, противоречиях и недостатках административного пра-воприменения, характере и качестве совершенных в сфере исполнитель-ной власти административных ошиб-ках, проблемах служебного права и практического поведения государ-ственных и муниципальных слу-жащих. Модернизация нынешнего государства во многом должна ос-новываться на модернизации госу-дарственного управления как важ-нейшего института, необходимого элемента, атрибута самого государ-ства. В рамках модернизации госу-дарства создается система «отмы-вания» государства от множества отрицательных, ненужных и небла-гополучных признаков и проявлений государственной деятельности, от не-гативных явлений, действий государ-ства, от плохих последствий в госу-дарственном строительстве.
Важнейшим аспектом современ-ного этапа совершенствования адми-нистративного и адмиадми-нистративного процессуального законодательства становится необходимость установ-ления полноценного и эффектив-ного общественэффектив-ного контроля – как за процессом стремительного изме-нения самого законодательства, так и за результатами административ-ного нормотворчества. Здесь весьма
актуальны слова Г. Шершеневича о том, что «недостатки законодатель-ства вместо того, чтобы обнаружи-ваться явно на отдельных случаях, обращая на себя внимание общества, прессы, администрации, и вызвать соответствующие времени измене-ния в законодательстве, продолжают существовать и в тиши причинять не-справедливые страдания. Вредное влияние указанной практики сказы-вается далее в том, что теряется в об-ществе всякая уверенность, какое же право действует, то ли которое напи-сано в законодательстве, или же то, которое применяют суды. При такой тенденции никто не может знать дей-ствующего права» [16, c. 152–153].
Как уже неоднократно отмеча-лось, в настоящее время российский законодатель инициирует создание всё новейших правовых норм, юри-дических конструкций, которые вряд ли востребованы административной практикой и которые не основаны на общих принципах административ-ных процедур. Данный факт, кстати, неопровержимо доказывает неэффек-тивность осуществляемой правовой политики в области развития админи-стративного права. Здесь важно мне-ние тех ученых, которые утверждают, что эффективность законодательства во многом зависит «от обоснованно-сти, всесторонности и своевременно-сти проведения правовой политики в современном Российском государ-стве» [34, c. 98].
бы достаточный уровень благополу-чия людей и режим законности в осу-ществлении публичного управления, защиту прав, свобод и законных ин-тересов всех субъектов права. Как ответить на вопрос: реализованы ли конституционно-правовые нормы, положенные в основу современного российского административного про-цессуального права, а также обеспе-чивающие порядок надлежащего государственного управления? Поло-жительный ответ на данный вопрос был бы реален, если бы каждодневно публичной администрацией (и ее многочисленными представителями) в стране не нарушались формальные управленческие процедуры, процес-суальные нормы, принципы, права и свободы человека и гражданина, пуб- личные или частные интересы. Полу-чается, что, несмотря на витиеватый характер административных регла-ментов исполнения государственных функций и предоставления государ-ственных услуг, наблюдается и пре-небрежение должностных лиц и го-сударственных служащих к праву, закону, законности. Полагаем, мало что изменилось после 20-летней реа-лизации Конституции.
Как видим, государство и обще-ство живут в различных правовых реалиях: одни там, где господствуют буква и дух закона, в то время как дру-гие стараются аргументировать свое бездействие или даже нарушения за-конодательства противоречивостью законодательства или отсутствием «прописанности» порядка осущест-вления административной деятельно-сти в подзаконных нормативных пра-вовых актах. Именно в этом и кроется
разрушительная сила пренебрежения к праву. В случае если население и общество констатируют недостатки правовой системы, действующего за-конодательства и несправедливость правоприменительной практики, то тогда рождаются сомнения, как писал Г. Шершеневич, в «целесообразности вообще законов»: «...критическое от-ношение к данным законам состав-ляет неизбежное явление в современ-ных обществах, которые соединяют в себе такое разнообразие интересов, образования, развития, традиций. Не-редко один и тот же закон окажется отсталым по отношению к понятиям передовой части общества и в то же время чрезмерно прогрессивным по отношению к понятиям наиболее от-сталой его части» [16, c. 145].
подтверждает это положение лучше всяких теоретических соображений» [16, c. 145–146]. Следовательно, пло-хие административные порядки и сложившиеся традиции в сфере го-сударственного управления – это не самое главное несчастье граждан-ского общества. Намного хуже, когда отсутствуют порядок осуществле-ния прав и свобод человека и гражда-нина, порядок осуществления адми-нистрацией властных полномочий и управления вообще и, конечно, поря-док осуществления судебного конт- роля деятельности публичной адми-нистрации.
Конституция Российской Феде-рации (как и конституция любой со-временной страны) устанавливает стандарт организации и функциони-рования государства, осуществления государственной деятельности, вза-имодействия государства и его раз-личных органов с обществом, ор-ганизациями, гражданами страны, физическими и юридическими ли-цами, а также формы и средства обе-спечения прав, свобод, законных ин-тересов человека и гражданина. Чтобы модернизировать систему ад-министративного правового регули-рования, нужно поставить вопросы: в полной ли мере сегодня реализо-вана действующая Конституция Рос-сии применительно к организации и функционированию исполнитель-ной власти и публичного управле-ния? Является ли современное госу-дарство эффективным гарантом прав и свобод граждан?
Модернизация административ-ного законодательства и администра-тивного права с целью достижения
полноценной реализации конститу-ционно-правовых норм, осуществля-емая на их основе, очевидно, должна касаться в первую очередь главней-ших и самых востребованных в совре-менных условиях правовых институ-тов, действие которых направлено на обеспечение эффективной правовой защиты всех субъектов права, форми-рование демократичного (законного, понятного, прозрачного) порядка го-сударственного управления. Если об-ратить внимание на исследование ученых, которые разрабатывают кон-цепции развития административного [6, c. 163–192] и административного процессуального законодательства [35], то авторы связывают трансфор-мацию административного права и административного законодательства с происходящими изменениями в си-стеме организации и функциониро-вания самого государства, с повыше-нием значимости государственных органов и, следовательно, органов исполнительной власти в жизнедея-тельности общества.
Среди важнейших целей концеп-ции развития административного законодательства специалисты на-зывают следующие: кодификацию
административно-правовых норм
