Editoriaal 'first responders'

1

Handboek bij het beheer van evenementen en noodsituaties in Nederland en België Editoriaal

Elke Devroe, Alain Duchatelet, Marleen Easton, Lodewijk Gunther Moor, Paul Ponsaers & Luuk Wondergem

In Nederland en in België is de maatschappelijke en politieke belangstelling voor de veiligheid bij grootschalige evenementen en noodsituaties sterk toegenomen. Het wettelijk en reglementair kader voor nood- en interventieplannen en beheer van noodsituaties werd dan ook geactualiseerd. Overheden op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau werden verplicht om nood- en interventieplannen op te stellen en deze op elkaar af te stemmen. Bovendien werd hierbij meer dan voorheen het belang onderstreept van de multidisciplinaire samenwerking van “First Responders”. Alles wordt best samen voorbereid, samen beslist en samen uitgevoerd en tenslotte ook samen geëvalueerd.

Tot op heden werd er in de literatuur en in de verstrekte opleidingen vooral aandacht besteed aan het opstellen van de interventieplannen en de organisatie van de hierbij voorziene oefeningen. De nood- en interventieplannen worden echter vooral monodisciplinair uitgewerkt om dan samengebracht te worden tot multidisciplinaire nood- en interventieplannen. Er worden nu regelmatig multidisciplinaire rampenoefeningen georganiseerd maar blijkbaar ligt het organiseren van uit de hand lopende georganiseerde evenementen moeilijker mede omdat de organisatoren van dergelijke evenementen liever niet de aandacht trekken op die mogelijke ontsporingen. Zeker het daadwerkelijk beheer van grootschalige evenementen en noodsituaties bleef nog sterk onderbelicht. Voor de organisatie van evenementen worden er zowel in Nederland als in België vooral door de politiediensten, sinds het foutlopen van een aantal georganiseerde evenementen, in sneltempo draaiboeken opgesteld en opleidingen georganiseerd. We moeten echter ook op dit vlak vaststellen dat de initiële aanpak van planning, beheer en crisisbeheer monodisciplinair blijft. Ook bij de organisatie van soms risicovolle maar kleinschalige evenementen wordt zelden en zeker niet systematisch een opschaling naar crisisbeheer ingebouwd. Het beheer van evenementen wordt teveel als een essentiële politieaangelegenheid beschouwd met een bijkomende rol voor de hulpdiensten. Rampen worden dan weer als een zaak voor de hulpverleningsdiensten beschouwd met een bijkomende rol voor de politie. Men pleit in het algemeen wel voor integrale veiligheid en geïntegreerde aanpak maar een geïntegreerde wetgeving en een multidisciplinaire aanpak inzake beheer van evenementen is nog onbestaande.

Dit handboek vult een zowel academische als praktisch-educatieve leemte op en gaat juist op die gaat juist op die multidisciplinaire aanpak in. Dit werk kan dan ook als een naslagwerk inzake ‘first responders’ worden beschouwd voor beide landen. Zowel practici als academici, uit België en Nederland, leverden een bijdrage.Het werk biedt zowel theoretische inzichten als concrete praktische tools die benut kunnen worden in de opleidingen rond het beheer van risicovolle evenementen en noodsituaties. Tevens biedt het handvaten voor hen die dagdagelijks met het beheer ervan werkzaam zijn.

De editoren hebben het naslagwerk in twee grote delen ingedeeld, waarbij steeds evenwichtig aandacht is voor beide landen. Zowel theoretische overkoepelende informatieve bijdragen als praktische best practices vinden een plaats. Een eerste deel besteedt aandacht aan het wettelijk en struktureel kader, een tweede deel deelt de bijdragen in volgens de beleidscyclus, en meer in de detail de verschillende fasen van de ketenbenadering.

2

horen ook de definities thuis, die voor beide landen door praktijkexperten werden geschreven. Samenwerkingsstructuren vinden –zowel voor België als voor Nederland- tevens een plaats in dit eerste deel dat afgesloten wordt met bijdragen voor beide landen over bestuurlijke handhaving.

Een tweede deel volgt de fasen van de beleidscyclus, meer bepaald pro-actie, preventie, besluitvorming, beleidsimplementatie waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen zowel respons als nazorg, en tenslotte beleidsevaluatie.

Hieronder volgt een verdere detaillering en beschrijving van elk van de bijdrage, in een overzichtelijke inhoudsopgave.

DEEL I : Wettelijk en structureel kader IA.VERGELIJKING NEDERLAND-BELGIË

1. Integraal veiligheidsbeleid in België en Nederland - Eenzelfde beleidsconcept voor een totaal andere realiteit (Arjen Schmidt, Ruth Prins, Elke Devroe)

In de jaren negentig ontwikkelde het beleidsconcept “Integrale Veiligheid” (IV) zich in Nederland. In België keek men er op dat moment wat lauwtjes naar, als naar nieuwlichterij. Vanaf ongeveer 2005, werd het begrip in België door beleidsmakers voorzichtig aan het hart gedrukt. Intussen schrijven we 2015 en is het IV-concept richtinggevend geworden in de uitbouw van het Belgische veiligheidsbeleid, terwijl IV in Nederland mettertijd fors verankerd raakte in de Nederlandse wetgeving en de bijhorende institutionele kaders. In deze bijdrage wordt het wettelijk kader en de concrete uitwerking van IV in beide landen vergeleken. De auteurs gaan na welke inhoud wordt gegeven aan het integraal veiligheidsbeleid en met welke definities wordt gewerkt in België en Nederland. In essentie gaat het erom dat in beide landen het volle besef is gegroeid dat één veiligheidsdienst niet langer een veilige samenleving kan garanderen. Slechts door middel van samenwerking met andere (publieke en private) partners kan vooruitgang geboekt worden. Netwerken met andere partners zou, zo redeneerde men, efficiënter en effectiever zijn. Gegeven de context van dit boek wordt hierbij voornamelijk gekeken naar samenwerking met zogenaamde “First Responders”, met andere woorden politie, brandweerdiensten en medische noodhulp. Hetgeen uit deze bijdrage kan afgeleid worden is duidelijk. Het Nederlandse beleid is erin geslaagd om de ‘safety’-problematiek te verankeren in wetgeving en institutioneel, en dat dispositief te verbinden met de ‘security’-actoren dankzij de instelling van de Wvr. Dat betekent niet meteen dat daarmee alle afstemmingsproblemen inzake schaalgrootte van de diverse actoren van de baan zijn, maar er is op zijn minst een kader geschapen waarbinnen gestructureerd kan samengewerkt worden. Een dergelijke evolutie is niet merkbaar in België, ook niet als we de recente ontwikkelingen van naderbij bekijken. ‘Security’ blijft de boventoon voeren in de beleidsvoering en ‘safety’ krijgt ondermaatse aandacht. Dat laat zich gevoelen doorheen de gefragmenteerde schalen waarop de diverse ‘safety’-actoren werkzaam zijn, maar eveneens in het gebrek aan afstemming van de diverse beleidsplannen.

IB.DEFINITIES

2. Evenementen en noodsituaties in België (Alain Duchatelet)

3

regelgeving kent op dit vlak twee systemen die door elkaar vloeien en best zouden geharmoniseerd worden.

3. Evenementen en noodsituaties in Nederland (Luuk Wondergem)

In deze bijdrage wordt vanuit het Nederlandse perspectief het huidige juridische kader beschreven waarin de hedendaagse rampenbestrijding is georganiseerd en geborgd. Daarnaast wordt beschreven welke de hedendaagse rampenbestrijdingsprocessen zijn. De door de politie gebruikte monodisciplinaire opschalingsstructuur wordt benoemd en deze wordt geplaatst in het breder kader van de multidisciplinaire opschalingmethodiek. Ook wordt er aandacht besteed aan de ramp of calamiteit die noodzaakt tot de inzet van landelijke actoren. Tenslotte wordt in het laatste onderdeel de aanpak van evenementen beschreven vanuit een regionaal Rotterdams perspectief. Vanuit het vergunningverleningtraject en de preparatie eindigt de bijdrage uiteindelijk met een beschrijving van de crisisorganisatie bij evenementen.

IC.SAMENWERKINGSSTRUCTUREN

4. Samenwerkingsstructuren bij het beheer van evenementen en noodsituaties in België (Tinneke Dereymaeker)

Noodplanning en crisisbeheer worden in België georganiseerd door middel van een multidisciplinaire aanpak. Deze benadering dient echter ruimer gezien te worden dan de klassieke interventiediensten. Het veranderende institutionele landschap genereert niet alleen bijkomende risico’s, maar ook nieuwe partners die een rol kunnen spelen inzake noodplanning en crisisbeheer. De uitdaging bestaat erin om een goede balans te vinden tussen de betrokkenheid van alle benodigde en bevoegde partijen, zonder de organisatiestructuren op een dergelijke wijze te belasten dat een efficiënt crisisbeheer onmogelijk wordt. Hoewel de huidige structuren reeds hun meerwaarde hebben bewezen tijdens diverse oefeningen, noodsituaties en evenementen, lijkt een meer globale benadering zich op te dringen. Noodplanning en crisisbeheer dienen verder te worden uitgewerkt, rekening houdend met drie belangrijke aandachtspunten : de nood aan een vergadercultuur, de recente tendens naar poolvorming en de noodzaak aan één globale regelgeving voor België.

5. Samenwerkingsstructuren bij het beheer van rampen in Nederland (Astrid Scholtens)

In deze bijdrage wordt de wijze beschreven waarop de samenwerking van bij de rampenbestrijding betrokken partijen, waaronder de politie, in Nederland is vormgegeven. Deze samenwerking wordt beleidsmatig en door practioners als belangrijkste voorwaarde gezien voor een succesvolle rampenbestrijding. Om de samenwerking te garanderen, is een drielagenstructuur bedacht die inmiddels de basis vormt voor de rampenbestrijdingsorganisatie van de afgelopen dertig jaar. In de praktijk blijkt de samenwerking beperkt maar de vraag is of dat a) te voorkomen is en b) de effectiviteit van de rampenbestrijding negatief beïnvloedt.

ID.BESTUURLIJKE HANDHAVING

6. First responders: een eerste blik op behoeften ondersteuning in België (Arne Dormaels, Marleen Easton, Matthijs Dedier, Reinhardt Vandenbussche)

4

inzichten verzamelen over de ondersteuning die wordt aangeboden door het Crisiscentrum van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken, het Federaal Kenniscentrum voor de Civiele Veiligheid en de federale diensten noodplanning bij de gouverneurs. Binnen het kader van dit explorerend en beschrijvend onderzoek werd een kwantitatieve bevraging georganiseerd bij medewerkers van de 5 disciplines, burgemeesters, gouverneurs en onder de ambtenaren noodplanning. Aanvullend werden diepte-interviews georganiseerd over hun tevredenheid, verwachtingen en percepties met betrekking tot de ondersteuning van federale diensten.

7. Evenementen en politie in Nederland: Leren van crises (Erwin Muller)

In Nederland worden wekelijks vele evenementen georganiseerd, zeker in het zomerseizoen. De wijze waarop de politie in Nederland hier mee omgaat op dit moment is voor een deel bepaald door enkele crises in het verleden. In dit artikel wordt een van deze crises nader behandeld, namelijk de strandrellen bij een dancefestival in Hoek van Holland in 2009. Deze rellen noodzaakten de politie tot het meerdere malen schieten met het dienstwapen waarbij een dode en zes gewonden zijn gevallen. Het is voor de Nederlandse politie een van de meest traumatische collectieve ervaringen met geweld tegen en door de politie. Het heeft het denken over de wijze waarop de politie in Nederland met evenementen moet omgaan vergaand beïnvloed. Vervolgens wordt ingegaan op een recent breed onderzoek van de Nederlandse Politie Academie naar de wijze waarop tegenwoordig de politie in Nederland omgaat met evenementen. Het artikel wordt afgesloten met een staalkaart van maatregelen die politie en anderen kunnen nemen voor, tijdens en na evenementen.

8. Risicoanalyse, de basis voor een veilig evenement (Syan Schaap)

Ieder evenement gaat gepaard met zekere veiligheidsrisico’s. Deze risico’s zijn deels vergelijkbaar aan de risico’s die mensen lopen als zij een winkelcentrum bezoeken of op een mooie dag naar het strand gaan: grote drukte en onverwachte incidenten kunnen overal ontstaan. Risico’s op evenementen hebben meer specifieke kenmerken. Hiermee wordt bedoeld dat de risico’s op evenementen een directe relatie hebben met de bezoekers, de activiteiten en de tijdelijke inrichting van het evenement zelf. Ze zijn daarmee ook behoorlijk complex. De politie heeft op verschillende manieren te maken met risico’s bij evenementen. Ze heeft een adviserende taak op het gebied van veiligheid, richting gemeenten. Ze moet zich voorbereiden op risicovolle situaties die tijdens een evenement kunnen optreden. En ze moet adequaat kunnen reageren op ontwikkelingen en incidenten op het evenement. Voor de politie is het dan ook cruciaal dat zij de risico’s van een evenement scherp in beeld heeft en op basis daarvan haar handelen bepaalt. In dit hoofdstuk wordt de manier besproken waarop de politie omgaat met risico’s op evenementen, welke modellen en methodes zij daarbij gebruikt en welke behoefte er ligt ten aanzien van een effectieve en omvattende vorm van risicoanalyse.

DEEL II : Fasen in de ketenaanpak IIA.PROACTIE

9. Van aanvraag tot evenement: stappen en fasering om tot een onderbouwde

evenementenvergunning te komen in België (Lee Vanrobays)

5

10. Communicatie naar de bevolking bij evenementen in België (Tine Hollevoet)

Nog niet alle politiediensten zijn vertrouwd met het gebruik van sociale media tijdens evenementen. Het is best niet het resultaat van improvisatie maar moet grondig worden voorbereid. Met de nodige tips om dit te doen, zal de meerwaarde tijdens de meeste evenementen al snel duidelijk worden. Maar een professionele aanpak is noodzakelijk. Wat krijg je er dan voor in de plaats? Het verkleint de afstand tussen politie en burger, goed geïnformeerde doelgroepen, controle over je berichten en een modern imago van onze politieorganisatie. Communicatie is een cruciaal onderdeel van de organisatie en het beheer van een evenement. Daar mag niet de minste twijfel over bestaan. Van bij de start van de voorbereiding van het evenement moet er nagedacht worden over hoe er gaat gecommuniceerd worden: intern onder medewerkers en extern met onder andere organisatoren, partners, stakeholders en de bezoekers van het evenement. Eigenlijk valt of staat het succes van het evenement mede met een betrouwbare en professionele communicatie. Communicatie is echter niet zomaar het resultaat van improvisatie. Communicatie wordt opgebouwd, uitgewerkt en voortdurend verbeterd. Het is de bedoeling dat communicatie steeds professioneler wordt aangepakt. Om zeker te zijn dat niets vergeten wordt, wordt er best een communicatieplan opgesteld.

IIC.BESLUITVORMING

11. Besluitvorming en politieke verantwoordelijkheid - Over wetgeving, plannen en daadkracht (Willy Bruggeman)

We leven in een steeds kwetsbaardere wereld, waarin mondiale trends zoals klimaatverandering, urbanisatie, bevolkingsgroei en aantasting van het milieu ervoor zorgen dat de frequentie en intensiteit van rampen de afgelopen decennia steeds verder is toegenomen. Veelvuldig zijn er incidenten te betreuren. Nog nooit was de risicobeheersing zo urgent. Plannen helpen maar volstaan niet altijd. De meeste problemen ontstaan bij zogenaamde “fast-burning” situaties. Er moet dus een onderscheid gemaakt worden tussen voorziene en niet voorziene, voorbereide en niet voorbereide, alsook geplande en niet geplande gebeurtenissen. Al deze situaties zijn zeer moeilijk te beheersen omwille van de enorme tijdsdruk, complexiteit en onzekerheid. De bestuurders en leidinggevenden hebben dan nood aan zo goed mogelijke informatie en degelijke coördinatiestructuren om snel te kunnen beslissen en te leiden. Op veel plaatsen is veel bereikt, maar het beheer van evenementen en noodsituaties staat, zoals blijkt uit andere bijdragen in deze publicatie, geregeld ter discussie en dit meestal naar aanleiding van incidenten of bij herstructurering en/of reorganisatie van het overheidsapparaat. In deze bijdrage worden, uitgaande van de wettelijke initiatieven, de beleidsstructuren en de plannen, een aantal factoren onderzocht die bij het nemen van beleidsbeslissingen en de bijhorende verantwoordelijkheden essentieel zijn. Deze analyse leidt dan tot een aantal besluiten en aanbevelingen voor de toekomst.

12. Mono- en multidisciplinaire opschaling in Nederland (Peter Bos)

Opschaling impliceert slagvaardigheid op maat. De term ‘opschaling’ wordt gebruikt voor verschillende vormen en soorten van slagvaardigheid. In dit hoofdstuk wordt de opschaling bij branden, rampen en crises vanuit verschillende invalshoeken bekeken. Allereerst wordt de mono-opschaling besproken. Als voorbeeld nemen wij de brandweer, maar alle hulpdiensten kennen systemen voor mono-opschaling. Daarna wordt het verschil tussen mono- en multi-opschaling belicht, door te verduidelijken waar het bij de transitie van mono naar multi om gaat, welke afwegingen belangrijk zijn: wel of geen Gecoördineerde Regionale Incident BestrijdingsProcedure (GRIP), that’s the question. Vervolgens wordt het GRIP-systeem nader beschouwd, waarbij de recente veranderingen aan het GRIP-systeem, en het waarom ervan, worden doorgenomen. Voorts wordt het belang van de analytische opschaling benadrukt. Wat is bij crisismanagement de betekenisvraag in operationeel, tactisch en strategisch perspectief? Ten slotte wordt verduidelijkt wat het vraagt om het Nederlandse systeem van opschaling goed te kunnen laten werken: een ‘open mind’ en kennis van zaken.

6

Deze tekst tracht het beheren van een noodsituatie zo goed mogelijk te analyseren en te beschrijven met als doel het nastreven van een goed en efficiënt beheer van een noodsituatie. Met het wettelijke en reglementaire kader als basis, zijn kennis, ervaring en persoonlijkheid minimum vereisten om te voldoen aan het geschikte profiel om een noodsituatie in de hoedanigheid van een verantwoordelijke te kunnen beheren. Tal van randvoorwaarden of soms ook kritieke succesfactoren staan garant voor een succesverhaal. In dit licht komen in deze bijdrage aan bod: communicatie, organisatie van het coördinatiecomité en de commandopost operaties, vergaderdiscipline, monodisciplinaire beheerstructuren, persoonlijkheid van een burgemeester, gouverneur of Directeur van de commandopost operaties, opleidingen, oefeningen, risico-analyse, het bijhouden van een logboek, uniek kaartmateriaal.

14. Het Werkproces Crisiscommunicatie, Naar een verdere professionalisering van Discipline 5 in België (Hugo Marynissen, Stijn Pieters, Peter Mertens, Benoît Ramacker, Bert Brugghemans)

Dit artikel zet een duidelijke visie neer omtrent het werkproces dat gehanteerd dient te worden om tijdens crisissituaties snel en adequaat te communiceren. Het is een blauwprint die zowel binnen de communicatiediscipline (D5) dient te worden toegepast, zoals voorzien in het KB op de Nood- en Interventieplanning van 2006, als ook door communicatoren bij andere (overheids)bedrijven en organisaties. Het werkproces crisiscommunicatie (WPCC) is enerzijds ontstaan vanuit jarenlange observaties tijdens en evaluatie van reële en gesimuleerde crisisinterventies. Anderzijds is het onderbouwd met tal van wetenschappelijke inzichten die recent empirisch onderzoek ons aanreiken. Dit artikel schetst eerst het landschap waarin crisiscommunicatie zich beweegt (Vooraf) en formuleert enkele uitdagingen waar het anno 2014 mee geconfronteerd wordt (Uitdagingen voor communicatie en Maatschappelijke context). Vervolgens doen we het WPCC (Werkproces crisis-communicatie) uit de doeken en beschrijven we de werkmethode en de verschillende taken die bij dit werkproces komen kijken (Teamwork, rol- en taakverdeling). Tevens zoomen we even in op de link tussen het beleidsteam en het crisiscommunicatieteam (Link met beleidsteam).

IIE.BELEIDSIMPLEMENTATIE, NAZORG

15. Psychosociale interventies voor first responders bij calamiteiten en rampen (Erik De Soir)

Dit hoofdstuk verschaft meer inzicht in de reacties van getroffenen van ingrijpende gebeurtenissen en hun hulpverleners, de first responders, als vertrekpunt voor de uitwerking van een adequate psychosociale hulpverlening. De specifieke beleving van een collectieve noodsituatie bij first responders is sterk afhankelijk van hun rol en functie in het gebeuren. De standaardinstelling van een first responder is er een van zelfredzaamheid en weerbaarheid, maar in wat volgt wordt duidelijk in welke situaties en in welke fasen van de hulpverlening deze ingesteldheid onder druk komt te staan. De doorwerking van een collectieve noodsituatie kan gezien worden als het aaneenleggen van een duizend-stukken-puzzel die het vertrekpunt vormt voor een proces van helen en herstellen in gemeenschapsverband. Het proces van acute en uitgestelde hulpverlening wordt beschreven als een geheel van maatregelen, gespreid in de tijd en uitgedrukt in termen van primaire, secundaire en tertiaire preventie van psychosociale restletsels.

IIF.BELEIDSEVALUATIE

16. Esterne experts in de crisisrespons: centrale processen in de samenwerking met de reguliere crisisbeheersingsorganisatie in Nederland (Wout Broekema, Carola van Eijk, René Torenvlied)

7

externe experts betrokken zijn in de crisisbesluitvorming en welke centrale processen bijdragen aan een effectieve inzet van experts. Het onderzoek is uitgevoerd via een meta-analyse van evaluatierapporten van 60 crises die zich in Nederland hebben voorgedaan in de periode 2000-2013.

17. De magere opbrengst van dertig jaar continue professionalisering in de rampenbestrijding in Nederland (Ira Helsloot)

Sinds de Wet rampenplannen uit 1982 wordt in Nederland continu ingezet op professionalisering van de rampenbestrijding: intensievere samenwerking van hulpdiensten en andere overheidsorganen door meer coördinerende functionarissen, betere plannen, opleidingsverplichtingen en meer oefening. Tot enig aantoonbare verbetering van de output van de rampenbestrijding heeft dit vrijwel niet geleid. In tegendeel: in enkele recente incidenten lijkt het er zelfs op dat de frontlijnhulpverleners zo ‘geremd’ worden door deze woekerende professionalisering dat ze niet eens meer ‘gewoon’ hun werk doen. Twee tegengestelde bewegingen zijn nu zichtbaar. Enerzijds wordt in het nationaal beleid de oplossing gezocht in nog verdergaande professionalisering en centralere aansturing van de rampenbestrijding. Anderzijds zijn er initiatieven om de rampenbestrijding sterk te vereenvoudigen en meer te vertrouwen op de zelfredzaamheid van burgers.