Протягом останніх років теорія адміністративних послуг в Україні зазнала суттєво розвитку. За цей час вона пройшла шлях від перших спроб теоретичного осмислення проблематики [1] до відображення в Ака-демічному підручнику з адміністративного права [2, c. 300–309.]. З 2006 року, коли Кабінетом Міністрів України було затверджено Концепцію розвитку сис-теми надання адміністративних послуг органами ви-конавчої влади [3], це питання стало одним із пріо-ритетних у державній політиці. Особливо помітною стала активність влади з 2009 року, коли почали ре-гулярно прийматися урядові рішення з проблематики адміністративних послуг, і зрештою у вересні 2012 року було ухвалено Закон України «Про адміністра-тивні послуги».
Наразі є потреба оцінити пройдений шлях і ви-значити актуальні проблеми теорії, законодавства та практики, а також подальші перспективи в цій сфері.
Відомо, що сама ідея адміністративних послуг прийшла в Україну з досвіду західних країн, де ще з 80-х років набула розквіту доктрина «нового публіч-ного менеджменту» та орієнтація держави / влади на громадянина як клієнта. 1998 року ідею адміністра-тивних (управлінських) послуг уперше було зафік-Тимощук Віктор
Павлович,
кандидат юридичних наук, науковий співробітник Інсти-туту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, заступ-ник голови правління Центру політико-пра-вових реформ
АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ,
ЗАКОНОДАВСТВА І ПРАКТИКИ В УКРАЇНІ
УДК 342.922
Статтю присвячено проблематиці адміністративних послуг, оцінюванню розвитку відповідної теорії, державної політики та еволюції законодавства. Особливу увагу приділено питанням базових адміністративних послуг, децентралізації відповідних повноважень і створення інтегрованих офісів – центрів надання адміністративних послуг. Детально також аналізуються відносини щодо оплати адміністративних по
-слуг та інші актуальної проблеми у сфері адміністративних по-слуг.
совано в Концепції адміністратив-ної реформи в Україні [4]. Безумовно, акцент на «служіння», «надання по-слуг» є надзвичайно корисним для будь-якої сучасної держави. Владі слід завжди пам’ятати, що вона іс-нує саме для обслуговування суспіль-ства загалом і кожного громадянина зокрема. Тобто орієнтація на потреби та інтереси клієнта (особи) з боку ор-ганів публічної адміністрації є без-заперечним позитивом теорії публіч-них послуг і адміністративпубліч-них послуг як виду публічних послуг. У захід-них країнах основне завдання цієї ідеї полягало в тому, щоб перебуду-вати застарілу бюрократичну машину на більш гнучку організацію, що ви-користовує кращі методи та підходи приватного сектору до обслугову-вання клієнтів.
Основними напрямками актив-ності з проблематики «публічних по-слуг» у розвинених країнах були і за-лишаються:
1) створення найзручніших і най-доступніших умов для отримання по-слуг споживачами (зокрема розви-ток ідеї інтегрованих офісів – англ. one-stop-shop, нім. – Burgerburo; Burgeramt);
2) пошук оптимального суб’єкта надання послуг (створення «виконав-чих агенцій», «роздержавлення» по-слуг / приватизація, використання ме-тодів приватного сектору в публічних інституціях тощо);
3) упровадження інформаційних технологій для надання послуг. Це стосується як електронізації окремих послуг, так і створення веб-порталів, присвячених публічним послугам (на-приклад, портали www.service-public.
fr (Франція), www.servicecanada.gc.ca (Канада)).
В Україні слід було вирішувати і низку інших завдань, зокрема «по-дрібнення» адміністративних послуг, тобто штучний поділ однієї адміні-стративної послуги на декілька окре-мих «платних послуг». У цьому сенсі теорія адміністративних послуг спря-мовує владу на результативність, на надання цілісного продукту / послуги. Загалом пройшовши навіть деяку термінологічну еволюцію (від кон-струкції управлінські послуги до ка-тегорії «адміністративні послуги», які проте в обох випадках ґрунту-ються на характеристиці суб’єкта, що надає ці послуги, – на адміністрації), сьогодні можна стверджувати, що в Україні доволі розвинена теорія ад-міністративних послуг. Це стосується і широкого категорійного апарату («адміністративні послуги», «пуб- лічні послуги», «державні послуги», «муніципальні послуги» тощо), і до-волі чітких класифікаційних ознак власне адміністративних послуг.
Слід вкотре відзначити, що ґрун-товний розвиток теорії адміністра-тивних послуг зумовлений тим, що біля її джерел в Україні стояли прав-ники-адміністративісти (насамперед В. Авер’янов, І. Коліушко).
Сьогодні можна стверджувати, що українська доктрина адміністра-тивних послуг є по суті вітчизняним надбанням. Адже в такій «строгій» юридичній формі проблематика адмі-ністративних послуг у західних краї-нах не розглядається.
вживається в найширшому і гнуч-кому значенні. Фактично йдеться про «публічні послуги», «послуги адмі-ністрації», «послуги для громадян», «послуги для бізнесу» тощо. Акцент робиться не на юридичній складовій, а на тому, що всі продукти (рішення, дії тощо) публічної адміністрації у відносинах з приватними особами є послугами. Західні засновники тео-рії публічних послуг не надають від-повідним категоріям жорсткого юри-дичного значення, і нам невідомі приклади ухвалення в цих країнах спеціальних законів з цієї проблема-тики, за винятком урегулювання пи-тань плати за послуги.
Українське прагнення до чіткої термінологічної визначеності при-звело до того, що маємо як позитиви в розвитку доктрини адміністратив-них послуг, так і деякі ризики. По-няття адміністративних послуг поряд з орієнтацією на цілісність послуги, поряд із чіткими класифікаційними ознаками не завжди дозволяє дати конкретну відповідь на питання, пов’язані з віднесенням або невідне-сенням до адміністративних послуг «довідок»; звітів, декларацій і пові-домлень; прохань, пропозицій і ре-комендацій тощо. Нині цілком оче-видно, що теорія адміністративних послуг мусить мати і певний рівень гнучкості для врахування раціональ-них потреб практики.
Варто нагадати ключові державні рішення з проблематики адміністра-тивних послуг. Уперше повноцінно про неї згадано на державному рівні в Концепції розвитку системи на-дання адміністративних послуг ор-ганами виконавчої влади (2006 р.).
Але лише з 2008 р. почало реалізову-ватися кілька ініціатив (певним під-сумком яких можна вважати Поста-нову Уряду № 737 від 2009 року [5]), що зводилися насамперед до завдань ліквідувати підприємства, установи, організації, які надають «державні та адміністративні послуги», або по-збавити їх відповідних повноважень. У Тимчасовому порядку надання ад-міністративних послуг, затвердже-ному вищезазначеною Постановою, також було визначено деякі межі щодо оплати адміністративних по-слуг; порядок спрямування коштів до бюджету, отриманих за адміні-стративні послуги; вимоги щодо роз-міщення інформації про адміністра-тивні послуги та деякі інші вимоги до суб’єктів, що надають адміністра-тивні послуги.
окремі послуги. Проблеми, які турбу-ють споживачів послуг, також є про-блемами і для держави, адже впли-вають на реалізацію прав громадян, інвестиційний клімат, рівень коруп-ції тощо.
Важливо також відзначити, що сфера адміністративних послуг чи не єдина, що залишається серед пріори-тетів усіх урядів, починаючи з 2008 року. Уже тоді в урядових структурах усе активніше просувалася ідея окре-мого Закону про адміністративні по-слуги. Наукове бачення доцільності такого Закону було неоднозначним. Основним аргументом проти нього була відсутність чіткого, об’єктивно визначеного предмета регулювання. За винятком можливих рекомендацій-них норм щодо утворення інтегрова-них офісів, інші питання – про реєстр послуг, про веб-портал послуг тощо – можуть вирішуватися актами Уряду; або ж інші питання – про оплату, про-цедури – належать до предметів регу-лювання інших законодавчих актів.
6 вересня 2012 р. парламент ухва-лив Закон України «Про адміні-стративні послуги» (далі – Закон). Основними його позитивами можна вважати:
– обов’язок органів місцевого са-моврядування та районних держав-них адміністрацій щодо утворення центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП);
– законодавчу заборону вимагання документів та інформації, якою вже володіють суб’єкти надання адміні-стративних послуг або яку вони мо-жуть отримати самостійно;
– упорядкування внутрішніх про-цедур надання адміністративної
по-слуги (через запровадження техно-логічних карток послуг) і надання зручної інформації для спожива-чів послуг (через установлений обов’язок широкого інформування та запровадження інформаційних кар-ток адміністративних послуг);
– уведення уніфікованого поняття «адміністративний збір» як єдиної плати за платні адміністративні по-слуги;
– гарантування мінімальної кіль-кості годин прийому суб’єктів звер-нень.
На жаль, у Законі збереглися де-які проблемні моменти та ризики, зокрема:
– обмеження кола суб’єктів на-дання адміністративних послуг. За-мість урегулювання, на яких заса-дах це можуть робити підприємства та установи, останні було вилучено з переліку суб’єктів надання адміні-стративних послуг. Цим закладено проблему впорядкування наявної но-менклатури таких послуг, а також за-фіксовано можливість надання ад-міністративних послуг лише через публічних службовців. Такий підхід не відповідає тенденціям розвине-них країн і може призвести до над-мірної бюрократизації та загального здороження для платників податків вартості окремих адміністративних послуг;
регулювання, його актуальність і ста-більність, на наш погляд, неможливо; – замість критерію «собівартості (фактичних витрат) надання адміні-стративної послуги» як максималь-ного розміру плати за послугу (ад-міністративного збору) закладено незрозумілий критерій «соціаль-ного та економіч«соціаль-ного значення», тобто верхньої межі для встанов-лення плати за адміністративні по-слуги немає.
Важливо вкотре нагадати, що без ухвалення Закону (Кодексу) про адмі-ністративну процедуру та законодав-ства про плату за адміністративні по-слуги (адміністративний збір) сфера правового регулювання адміністра-тивних послуг зберігатиме багато прогалин. При цьому щодо питання законодавчого врегулювання проце-дури надання адміністративних по-слуг у цій частині слід імплементу-вати стандарти Ради Європи і досвід європейських країн щодо порядку прийняття адміністративних актів. Необхідно нарешті ухвалити Адміні-стративно-процедурний кодекс, пект якого вже давно розроблено ро-бочою групою Міністерства юстиції. Саме цей законодавчий акт має за-твердити й загальну процедуру на-дання адміністративних послуг че-рез урегулювання порядку вирішення справ за заявами фізичних та юри-дичних осіб.
Зрештою вже дворічна реаліза-ція Закону «Про адміністративні по-слуги» засвідчила, що низка прогно-зованих ризиків підтвердилася. Про проблеми в питанні створення цент- рів надання адміністративних послуг буде йтися далі детально. Оцінка
ви-конання інших приписів Закону теж залишає бажати кращого. Досі не впорядковано Реєстр адміністратив-них послуг; не створено Єдиного дер-жавного порталу адміністративних послуг; зберігаються підприємства, які фактично надають адміністра-тивні послуги (наприклад, державне підприємство «Документ» у сфері управління Державної міграційної служби) і т.ін. Причини такого ста-новища різні: це і брак інституційної спроможності відповідальних мініс-терств (насамперед Мінекономроз-витку), і брак фінансування Закону, і брак політичної волі до боротьби з корупцією.
Наразі важливо оглянути загальні перспективи розвитку системи на-дання адміністративних послуг, що зосереджені навколо питань: 1) де-регуляції та адміністративного спро-щення; 2) упорядкування оплати ад-міністративних послуг; 3) створення інтегрованих офісів – центрів на-дання адміністративних послуг; 4) децентралізації, тобто передачі / де-легування повноважень з надання ад-міністративних послуг органам міс-цевого самоврядування.
проблеми – повне скасування всіх «переліків платних послуг».
Складніше питання – про доціль-ність ухвалення окремого Закону «Про перелік адміністративних по-слуг». Остання версія, підготовлена Мінекономрозвитку, як уже зазнача-лося, містить понад 1500 адміністра-тивних послуг. Частково цей список «роздутий» за рахунок «вторинних» послуг – виготовлення дублікатів, на-дання копій, анулювання ліцензій / дозволів за заявою особи. Але в будь-якому разі слід кардинально скоро-тити загальну кількість адміністра-тивних послуг.
Необхідно впорядкувати ситуа-цію з оплатою адміністративних по-слуг. Основними проблемами спо-живачів адміністративних послуг у частині їх оплати є часто необґрун-товані розміри плати, насамперед че-рез «подрібнення» однієї послуги на кілька окремих «платних послуг», а також непрозорість системи оплати таких послуг.
Для держави проблемою є не-контрольованість збирання та вико-ристання коштів за адміністративні послуги, що фактично має два на-слідки. З одного боку, держава недо-отримує кошти, які збираються різ-ними неправомірріз-ними суб’єктами, що де-факто надають адміністра-тивні послуги (зокрема деякими дер-жавними підприємствами). З іншого боку, багато адміністративних послуг мають такі мізерні розміри (напри-клад, за деякі послуги РАГС і за ре-єстрацію місця проживання платежі складають по 85 копійок), що це не виправдовує навіть витрат на адміні-стрування таких платежів.
Для органів місцевого самовряду-вання проблемою є брак ресурсів на забезпечення організації надання ад-міністративних послуг, включаючи такі елементарні потреби, як папір, картриджі, витрати на поштові від-правлення тощо, оскільки абсолютна більшість адміністративних послуг місцевого самоврядування визначені законами як безоплатні для суб’єктів звернення.
Серед основних причин виник-нення цих проблем можна виділити кілька. По-перше, це хаотичність роз-витку законодавства з питань оплати адміністративних послуг. В одних ви-падках плата за адміністративні по-слуги визначається в законах або ак-тах аналогічного рівня (наприклад, Декрет Кабінету Міністрів України «Про державне мито» визначає роз-міри плати за видання паспортних документів та деякі інші адміністра-тивні послуги тощо). Таких законів налічується більше сотні, і вони по-різному називають платежі, які мають характер плати за адміністративні по-слуги («державне мито», «реєстра-ційний збір», «ліцензійний збір», «плата» тощо), а також по-різному визначають і самі розміри плати (у неоподатковуваних мінімумах; у мінімальних заробітних платах; в абсолютних одиницях; у відсотко-вому вимірі тощо).
затвердження вже згаданих «перелі-ків платних послуг» (див., наприклад, Постанову Кабінету Міністрів Укра-їни від 26 жовтня 2011 р. № 1098 «Де-які питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби плат-них послуг»). Наразі таких «переліків платних послуг» близько 40, і ними затверджено понад 600 «платних по-слуг». Більше того, фактично додат-кові платежі за дії, які нав’язуються при наданні адміністративних по-слуг, закріплені в актах централь-них органів виконавчої влади та на-віть окремих державних підприємств (наприклад, послуги Державного під-приємства «Документ» у сфері управ-ління Державної міграційної служби визначені наказом цього підприєм-ства № 54/1 від 18 липня 2012 р.). Та-ким чином, через невпорядкованість законодавства – закріплення норм щодо оплати послуг у нормативно-правових актах різного рівня – зі спо-живачів кошти можуть стягуватися без належних підстав і в необґрунто-ваних розмірах.
Ухвалений 2012 року Закон «Про адміністративні послуги» визна-чив деякі параметри державної по-літики у цій сфері у ст. 11. Найваж-ливішими з них є кілька. Визначено, що при наданні адміністративних по-слуг у випадках, передбачених зако-ном, справляється плата (адміністра-тивний збір). Розмір плати за надання адміністративної послуги (адміні-стративного збору) і порядок її справ-ляння визначаються законом. Плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) вноситься суб’єктом звернення одноразово за
весь комплекс дій та рішень суб’єкта надання адміністративних послуг, не-обхідних для отримання адміністра-тивної послуги (включаючи вартість бланків, експертиз, здійснюваних суб’єктом надання адміністратив-ної послуги, отримання витягів з ре-єстрів тощо).
Проте є проблеми і з виконанням цього Закону, і з нечіткістю деяких його положень. Адже в Законі від-сутні критерії платності та безоплат-ності адміністративних послуг, крім соціальних. І найголовніше – не ви-значено, яким чином визначається розмір плати (адміністративного збору) за платні адмінпослуги.
для суб’єктів звернення. Натомість законна офіційна платність адміні-стративних послуг, навпаки, може бути кориснішою для суспільства, оскільки зменшує корупційну моти-вацію в суб’єктів звернення.
І нарешті третя причина проблем у сфері оплати адміністративних по-слуг – це бюджетне недофінансу-вання органів влади, фактична виму-шеність до заробляння коштів. Тягар витрат покладається на нелегальні або напівлегальні пособи зі спожива-чів адміністративних послуг.
Проблема оплати адміністратив-них послуг також значною мірою за-лежить від порядку формування та наповнення Державного бюджету, що складається із загального та спеціаль-ного фондів. Останніми роками біль-шість коштів за адміністративні по-слуги спрямовувалася до загального фонду Державного бюджету, де вони фактично «розчинялися». Відтак у суб’єктів надання адміністратив-них послуг не вистачає ресурсів на належне надання послуг. Це вважа-ється однією з причин, чому органи влади зацікавлені в наданні додатко-вих «платних послуг», кошти за які більшою мірою виконують компенса-ційну функцію. Наприклад, сьогодні у структурі оплати паспорта громадя-нина України для виїзду за кордон – 170 грн. – це державне мито, що спря-мовується до загального фонду Дер-жавного бюджету. А для компенса-ції витрат за бланк паспорта та за «оформлення і видачу паспорта…» із громадян стягуються додаткові ко-шти (це окремо 120 грн. і 87,15 грн.) на підставі Постанови Кабінету Мі-ністрів України від 26 жовтня 2011 р.
№ 1098. До речі, такий підхід подвій-ної оплати адміністративподвій-ної послуги вже визнано неправомірним за рі-шенням Верховного Суду України від 3 грудня 2013 р., яке проте досі не виконується. Проте переважна біль-шість платних послуг не захищені в Державному бюджеті від викорис-тання отриманих коштів на інші цілі. Для розв’язання проблем з опла-тою адміністративних послуг є доціль-ними розробка і впровадження нового систематизованого законодавства. Та-кий акт можна назвати Законом «Про адміністративний збір» (далі – Закон). У ньому має бути максимально повно врегульовано порядок оплати та роз-міри адміністративних зборів.
У Законі треба дати чітке зако-нодавче визначення поняття, ви-дів та функцій адміністративного збору. При цьому адміністративний збір можна визначити як різновид обов’язкового платежу, що сплачу-ється суб’єктом звернення за надання йому адміністративної послуги, у зв’язку з отриманням ним спеці-альної індивідуспеці-альної вигоди – ство-ренням умов для реалізації (набуття) права, зміни чи припинення права, виконання обов’язку. Адміністратив-ний збір не є податком.
Адміністративний збір має вста-новлюватися насамперед з метою повного або часткового відшкоду-вання державі та/або громаді витрат на надання адміністративної послуги. У виняткових випадках адміністра-тивний збір може встановлюватися також з метою отримання додаткових публічних доходів.
пов’язані з розглядом і вирішенням справи про надання адміністративної послуги.
Адміністративний збір в ідеалі має встановлюватися у фіксованому розмірі та визначатися в національній грошовій одиниці України – гривні. Хоча, враховуючи нестабільність еко-номіки України, особливо у кризовий 2014 рік, прийнятним є варіант уста-новлення розмірів адміністративного збору у «прив’язці» до мінімальної заробітної плати.
При запровадженні нових плат-них адміністративплат-них послуг і перед установленням нового розміру адмі-ністративного збору суб’єкт, відпо-відальний за надання цього виду ад-міністративних послуг, має складати прогнозований перелік витрат. При цьому складним є питання, чи вклю-чати до складу витрат непрямі ви-трати – оплату праці технічного пер-соналу, комунальних послуг, оренди приміщення, зносу основних засо-бів та нематеріальних активів (амор-тизації). Як здається, саме інвестиція в базову інфраструктуру (приміщення тощо) мала би бути внеском влади, і ці витрати не мають вимагатися для покриття від отримувачів адміністра-тивних послуг. Розмір адміністратив-ного збору за надання державної ад-міністративної послуги певного виду має бути однаковим незалежно від фактичної собівартості в конкретній адміністративно-територіальній оди-ниці. Тобто розміри адміністративних зборів мають базуватися на середніх витратах, необхідних для надання ад-міністративних послуг.
Підвищений розмір адміністра-тивного збору може встановлюватись
у разі пришвидшеного (термінового) надання адміністративної послуги.
Адміністративний збір за виготов-лення та видання дублікатів докумен-тів, на яких оформляються результати надання адміністративних послуг, ви-тягів і виписок і тому подібні «вто-ринні» послуги мають ґрунтуватися на вартості бланків відповідних до-кументів і витрат часу персоналу, що надає такі послуги. Для зручності такі розміри можуть бути встановлені універсально – наприклад, у відсо-тковому вираженні до «основної» ад-міністративної послуги чи взагалі як єдиний платіж для всіх типів дубліка-тів і копій докумендубліка-тів.
Законодавство мусить надати мож-ливість справляти з суб’єкта звер-нення кошти на витрати, зумовлені індивідуальними запитами суб’єкта звернення, – наприклад, витрати на поштові пересилання чи кур’єрську доставку документів. Також витрати на поштові пересилання можуть включатися до загального розрахунку адміністративного збору.
Розміри адміністративних зборів мають періодично переглядатися.
Закон «Про адміністративний збір» має містити в додатку перелік розмірів адміністративного збору за конкретні адміністративні послуги, що користуються найбільшим попи-том серед громадян, тобто так звані «базові» адмінпослуги.
Адміні-стративний збір може сплачуватися двома платежами, якщо розмір плати за надання адміністративної послуги є значним, а повноваження суб’єкта надання адміністративних послуг щодо надання адміністративної по-слуги має дискреційний характер. Тоді збір може сплачуватися таким чином: спочатку сплата авансового платежу, який має покривати витрати на адміністративне провадження; по-тім сплата решти збору після вирі-шення адміністративної справи в разі прийняття позитивного для суб’єкта звернення рішення.
Важливо врегулювати питання ці-льового використання коштів, що над-ходять від сплати адміністративного збору. Розподіл адміністративного збору має передбачати забезпечення належної фінансової спроможності суб’єктів надання адміністративних послуг – безпосередніх суб’єктів на-дання послуг за рахунок коштів, отриманих як адміністративний збір. Саме тому адміністративний збір має зараховуватися до спеціального фонду Державного бюджету і відпо-відно «прив’язуватися» до суб’єкта надання адміністративної послуги.
Суб’єкти надання адміністра-тивної послуги зобов’язані готувати та оприлюднювати фінансові звіти, де має бути вказана інформація про зібрані у вигляді адміністративного збору кошти і про їх використання.
Інший напрямок державної полі-тики у сфері адміністративних послуг має полягати в подальшій підтримці створення центрів надання адміні-стративних послуг (далі – ЦНАП), тобто інтегрованих офісів. Тут над-звичайно важливо враховувати
поло-ження ст. 12 Закону України «Про ад-міністративні послуги» і коректно їх виконувати.
Утворення ЦНАП при міських радах міст обласного значення, ра-йонних є обов’язковим. Рішення про утворення ЦНАП при міських радах міст районного підпорядкування та селищних рад приймається на розсуд відповідних місцевих рад.
Частина 4 статті 12 Закону перед-бачає, що з метою забезпечення на-лежної територіальної доступності адміністративних послуг можуть утворюватися територіальні підроз-діли центру надання адміністратив-них послуг.
Основним інструментом інтегра-ції цих послуг у ЦНАП є норми аб-зацу першого ч. 7 ст. 12 Закону, за яким до переліку адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП, мають бути включені послуги орга-нів виконавчої влади, які мають на-даватися в ЦНАП за переліком, за-твердженим Кабінетом Міністрів України. Такий перелік було затвер-джено лише 16 травня 2014 р. [6]. Але для його реалізації ще потрібні зміни у спеціальних (тематичних) за-конах, які б уможливили надання ад-міністративних послуг (насамперед «швидких») адміністраторами та/або залучення «представників» суб’єктів надання адміністративних послуг до роботи у ЦНАП, принаймні на пере-хідний період.
Особливу увагу слід звернути на ч. 8 ст. 12 Закону «Про адміністра-тивні послуги», за якою суб’єктам на-дання адміністративних послуг забо-роняється здійснювати прийом заяв суб’єктів звернень щодо надання ад-міністративних послуг, видавати суб’єктам звернень оформлені ре-зультати надання адміністративних послуг, якщо такі послуги за законом надаються через центри надання ад-міністративних послуг. Досвід міст, у яких ЦНАП функціонували ще до ухвалення Закону, однозначно під-тверджує раціональність цієї норми. Адже в разі збереження «паралель-ного прийому» і через ЦНАП, і без-посередньо в суб’єкта надання ад-міністративної послуги суб’єкти звернення часто зверталися не до ЦНАП, а до посадової особи, яка ви-рішує справу. Така ситуація унемож-ливлювала ефективну роботу ЦНАП,
адже паралельна реєстрація вхідних документів з однієї категорії справ унеможливлює контроль за одно-порядковим вирішенням цих справ. У суб’єкта надання адміністративних послуг зберігається потреба утриму-вати персонал, що здійснював прийом відвідувачів, і відповідно облаштову-вати приміщення, тобто державі по-трібно фінансувати подвійну інфра-структуру.
У абзаці першому ч. 11 ст. 12 За-кону визначено вимоги щодо часу прийому суб’єктів звернень у ЦНАП. Важливо наголосити, що час прийому є загальним (єдиним) для всіх адміні-стративних послуг, які надаються че-рез ЦНАП. Отже, існування окремих (диференційованих) годин прийому щодо окремих категорій адміністра-тивних послуг – чи в розрізі окремих суб’єктів надання адміністративних послуг, чи з розподілом на години для консультацій та години для прийому документів – є неприйнятним.
принципом відкритості розміщення робочих місць. Це дуже важлива норма регламенту, адже вона спря-мовує до використання для роботи з відвідувачами так званий «відкри-тий простір», а не кабінетну систему. Станом на середину 2014 року дворічна реалізація Закону показала, що є низка типових проблем у пи-танні створення і функціонування центрів надання адміністративних послуг. Зокрема ініціатива створення ЦНАП втілюється доволі успішно на рівні міст – обласних центрів. Це дій-сно офіси, орієнтовані на громадян, які пропонують чималий спектр по-слуг у зручний спосіб, адже це нека-бінетна система обслуговування, що додає і прозорості в роботі чинов-ників; орієнтований на громадян ре-жим роботи; електронне регулювання черги; рецепція; умови для осіб з об-меженими фізичними можливостями; супутні послуги (ксерокопіювання, банківські послуги). Міста-лідери за-проваджують електронні консульта-ції, можливість попереднього запису на прийом через телефон та інтернет, SMS-інформування про вирішення справи; відкривають територіальні філії ЦНАП у різних районах міста тощо.
Але в більшості міст ще далеко не повністю використали потен-ціал ЦНАП для якісного обслугову-вання споживачів. Наразі на перший план виходить така проблема в роботі ЦНАП, як брак популярних (базових) адміністративних послуг у ЦНАП. Головною причиною браку базових адмінпослуг у компетенції ЦНАП є те, що Кабінет Міністрів півтора роки не приймав відповідного переліку
по-слуг органів виконавчої влади, які на-даються через ЦНАП. Але навіть після його ухвалення (16 травня 2014 р.) з виконанням цього урядового рі-шення більшість центральних органів виконавчої влади всіляко зволікають. Крім цього переліку для повноцін-ного надання базових адміністратив-них послуг через ЦНАП потрібні до-даткові зміни в законодавство.
була б ідеальною. Але виправданим є підхід і часткової універсалізації, тобто спеціалізації кожного адміні-стратора (груп адміністраторів) на певній групі адміністративних по-слуг.
Протилежною є модель ро-боти ЦНАП через «представників суб’єктів надання адміністративних послуг», що має низку очевидних не-доліків і ризиків. Найгірше, що по-треба забезпечити постійні робочі місця для представників усіх (різних) суб’єктів надання адміністративних послуг вимагає великої кількості пер-соналу, великих площ приміщень та інших матеріальних ресурсів. Проте необхідно враховувати, що на пере-хідний період, доки наразі ЦНАП лише формуються і розширюють но-менклатуру послуг, залучення «пред-ставників» є цілком виправданим. Без цього і без зміни законодавства про-грес неможливий.
Нині найбільш актуальними захо-дами для подальшого реформування сфери адміністративних послуг і роз-витку ЦНАП можна назвати:
– пріоритетне завершення ство-рення ЦНАП у великих містах (об-ласних центрах і містах з кількістю мешканців понад 50–100 тис.). Як по-казує практика, позитивний досвід успішної діяльності наявний в інших містах та районах, навколо належ-ного ЦНАП;
– ухвалення законодавства, яке дозволить на перехідному етапі (1– 1,5 роки) надавати у ЦНАП адмі-ністративні послуги із залученням «представників» територіальних під-розділів центральних органів винавчої влади. Лише так можна в
ко-роткостроковій перспективі зробити ЦНАП дійсно інтегрованими офісами з необхідним набором адміністратив-них послуг;
– прийняття законів, які б упо-вноважили адміністраторів ЦНАП самостійно надавати «швидкі» ад-міністративні послуги (наприклад, здійснювати реєстрацію місця про-живання, видання витягів з різних державних реєстрів);
– забезпечити узгодження дозвіль-ного законодавства із Законом «Про адміністративні послуги»;
– і найважливіше – здійснити зако-нодавчу децентралізацію базових ад-міністративних послуг.
З оцінки даних Реєстру адміні-стративних послуг [7] можна заува-жити, що центральні органи вико-навчої влади (далі – ЦОВВ) включно з їх територіальними органами на-дають понад 1200 адміністратив-них послуг. Тобто у наданні адміні-стративних послуг в Україні домінує центральна виконавча влада та її те-риторіальні органи.
Ураховуючи значний обсяг адмі-ністративних послуг, проблематику децентралізації слід розглянути з ак-центом на ключові послуги, яких по-требують громадяни. До базових адміністративних послуг можна від-нести послуги, з отриманням яких протягом життя стикається абсо-лютна більшість громадян. Це, як уже зазначалося, реєстрація актів цивіль-ного стану (далі – РАЦС); реєстрація місця проживання, видання паспор-тів («внутрішнього» та «для виїзду за кордон»); реєстрація колісних тран-спортних засобів, видання посвідчень водія; реєстрація прав власності на нерухоме майно, зокрема на землю; надання дозволів у сфері будівництва та перепланування (зокрема щодо ін-дивідуальних будинків і переплану-вання квартир); реєстрація суб’єктів господарювання; соціальні адміні-стративні послуги (призначення різ-них видів соціальної допомоги та субсидій). До соціальних мали б на-лежати й адміністративні послуги щодо виділення соціального житла; призначення та перерахунку пенсій; послуги у сфері зайнятості (насампе-ред реєстрація безробітних і призна-чення відповідної допомоги).
Нині ці послуги майже повністю надаються органами виконавчої
влади для сільського населення, за винятком окремих послуг у сфері РАГС. При цьому мешканці сіл і се-лищ мусять звертатися на районний рівень – до районної державної ад-міністрації або територіальних орга-нів / підрозділів ЦОВВ на районному рівні. На рівні міст адміністративні послуги також надаються терито-ріальними органами / підрозділами ЦОВВ, серед яких можна виділити Державну реєстраційну службу (Укр- держреєстр), ДАІ / МВС, Державну міграційну службу.
Головною проблемою базових ад-міністративних послуг є їх віддале-ність (територіальна недоступвіддале-ність) для мешканців більшості сіл і селищ. Адже за їх отриманням необхідно їхати до районного чи навіть облас-ного центру (як-от за послугами Дер-жавної архітектурно-будівельної ін-спекції). На практиці це призводить до значних труднощів в отриманні та-ких послуг.
Надання більшості базових адмі-ністративних послуг органами вико-навчої влади також означає, що ор-гани місцевого самоврядування не мають належних важелів для забезпе-чення якості цих послуг.
За положеннями Концепції розви-тку системи надання адміністратив-них послуг, основними стандартами базових адміністративних послуг мо-жуть бути:
територіальної реформи, можна про-гнозувати, що в більшості громад до адміністративного центру відстань складатиме в середньому 10 км. Ці показники можуть братися за міні-мальний стандарт фізичної доступ-ності на першому етапі. Тобто від-стань до офісу, у якому надаються адміністративні послуги (це пере-важно ЦНАП), не має перевищувати 10 км. для 95% мешканців громади. У майбутньому слід буде прагнути до скорочення відстані до офісу / ЦНАП принаймні до 3–5 км (як у ФРН, Ка-наді), насамперед через створення те-риторіальних філій ЦНАП;
2) зручність – базові адміністра-тивні послуги мають за можливості надаватися в одному офісі (ЦНАП). Для малих громад це означає доціль-ність зосередження всіх виконавчих органів та підрозділів в одному при-міщенні. Для громад з чисельністю понад 100 тис. мешканців або з особ- ливою географією додатково мають утворюватися філії ЦНАП – додат-кові пункти обслуговування мешкан-ців. Серед іншого цей стандарт до-датково має включати: максимальний вибір особою способу звернення за послугою (особисто, поштою, у пер-спективі – електронною поштою); відповідний обсяг «прийомних го-дин»; можливість отримання супут-ніх послуг, зокрема оплати.
Для ефективної децентралізації конкретних груп адміністративних послуг необхідним є спрощення де-яких процедур. Зокрема функцію ре-єстрації місця проживання, видання паспортів (внутрішнього / у перспек-тиві – посвідчення особи – та пас-порта для виїзду за кордон) має бути
передано органам місцевого самовря-дування (виконавчим органами рад громад) у порядку виконання деле-гованих повноважень. Централізова-ному обліку має підлягати лише ви-дання та відповідне виготовлення паспортів. Тобто замовлення такого паспорта має здійснюватися громадя-нином через виконавчий орган місце-вого самоврядування, який надсилає відповідний запит до ЦОВВ чи його підприємства – виробника паспорта.
Щодо реєстрації місця прожи-вання, то тут взагалі держава і гро-мади лише виграють від децентра-лізації. Адже вести місцевий реєстр мешканців громади значно легше, ніж далі намагатися створити централізо-вану базу даних. І перевести в елек-трону форму наявні нині паперові ре-єстри також значно реальніше. При цьому має бути забезпечено умови для взаємодії між органами реєстра-ції. В ідеалі децентралізацію повно-важень з реєстрації місця проживання було б добре поєднати зі зміною ха-рактеру такої реєстрації – переходом з «дозвільного» на «повідомний» по-рядок.
виконав-чої влади. Відповідно потрібно по-вернути модель реєстрації суб’єктів господарювання, яка функціонувала до липня 2013 року.
Функції реєстрації колісних тран-спортних засобів, видання посвід-чень водія також має бути передано від ДАІ МВС до компетенції органів місцевого самоврядування. Звичайно, реєстрація транспортних засобів та інформація про видані посвідчення водія має вноситися до відповідних баз даних (реєстрів), що ведуться уповноваженим ЦОВВ. Але при цьому у процедурі видання посвід-чення водія потрібно відмовитися від чинного нині подвійного здавання іс-питів: спочатку в закладі з підготовки водіїв, а потім – повторно у МРЕВ. Держава має відповідально ставитися до акредитації закладів з підготовки водіїв, контролювати якість роботи цих закладів. При реєстрації тран-спортних засобів достатньо відмови-тися від експертного огляду номерів двигуна та кузова. За таких змін гро-мадяни зможуть отримувати відпо-відні адміністративні послуги лише на основі подання документів до ви-конавчих органів місцевого самовря-дування / ЦНАП. Більше того, при такій моделі буде впорядковано і ді-яльність самої ДАІ, адже цей орган зможе зосередитися лише на інспек-ційній функції.
Загальна модель взаємодії ЦОВВ та органів місцевого самоврядування (ОМС) щодо надання цих «делего-ваних» повноважень може полягати в такому: ОМС здійснює безпосе-реднє надання послуг, тобто спіл-кується з громадянами. За ЦОВВ зберігається функція ведення
загаль-нодержавних реєстрів. ЦОВВ мо-жуть здійснювати функцію допуску до роботи в реєстрах (в окремих сфе-рах) через інструмент сертифікації чи допуску службовців до виконання відповідних функцій. Також ЦОВВ може виконувати роль органу, що розглядає в адміністративному по-рядку скарги на вчинення тих чи ін-ших реєстраційних дій. Звичайно, за національним рівнем залишається функція вироблення правил (полі-тики, законодавства), яку здійснює відповідне міністерство, у сфері спрямування і координації якого пе-ребуває ЦОВВ, відповідальний за реалізацію політики.
Необхідно ще раз наголосити, що перевагами політики децентралізації є такі: підвищення впливу громади на якість послуг; ефективна організа-ція надання послуг (належні повнова-ження в керівника, відповідальність); ефективне використання публічних ресурсів (персоналу, приміщень, тех-ніки тощо).
законодавчого регулювання проце-дури надання певної послуги та її оплати; 3) належного державного контролю за законністю та якістю по-слуг.
Звичайно, у контексті реформи системи надання адміністративних послуг особливу увагу треба приді-ляти впровадженню електронного урядування. У цьому контексті має йтися і про створення національного веб-ресурсу (сторінки на урядовому веб-порталі), присвяченого всім ад-міністративним послугам, і про елек-тронізацію конкретних послуг.
Підводячи підсумки відзначимо, що тема адміністративних послуг од-нозначно є однією з найактуальні-ших для України. Активність влади має зосереджуватися навколо питань якості послуг і максимального спро-щення та дерегуляції. Також слід за-ручитися підтримкою органів місце-вого самоврядування та суспільства в цій реформі, для чого потрібно про-демонструвати волю до децентралі-зації повноважень з надання адміні-стративних послуг.
Список використаних джерел: 1. Коліушко І. Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права /
Коліушко І., Тимощук В. // Право Укра-їни. – 2001. – №5. – С. 30-34.
2. Адміністративне право України. Академ. курс : підруч.: [у 2 т.]: T. 2. Особл. частина. Розділ VI. Діяльність з надання адміністративних послуг / ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова) та ін. – K.: Юрид. думка, 2005. – 624 с.; гл. 17 «Hадання ад-міністративних послуг» Розділу VII / там само: Т. 1. Заг. частина, 2007. – 592 с.
3. Концепція розвитку системи на-дання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затверджена Розпоря-дженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р.
4. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 // Офіцій-ний вісник України. – 1999. – № 21. – Ст. 32.
5. Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністратив-них послуг : Постанова Кабінету Міні-стрів України від 17 липня 2010 р. № 737. 6. Деякі питання надання адміні-стративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністра-тивних послуг: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 р. № 523-р.
7. Реєстр адміністративних послуг [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.me.gov.ua/Documents/Mixed�i st?tag=ReiestrAdministrativnikhPoslug.
Тимощук В. П. Административные услуги: проблемы теории, законодательства и практики в Украине.
Статья посвящена вопросу развития теории административных услуг в Украине, оценке государственной политики и эволюции законодательства в этой сфере. Анализируется проблематика базовых административных услуг, вопросы де-централизации соответствующих полномочий и создания интегрированных офи
-сов – центров предоставления административных услуг. Также особое внимание уделяется проблематике оплаты административных услуг.
