• No results found

Vraag het de kiezer eens: Over de legitimiteit van de eerste overheid in de ogen van de kiezer

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2020

Share "Vraag het de kiezer eens: Over de legitimiteit van de eerste overheid in de ogen van de kiezer"

Copied!
38
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

VRAAG HET DE KIEZER EENS

Aantal woorden: 9.668

Jesse de Jong S1266438 Jesse.dejong@outlook.com

11 juni 2018

(2)

Inhoudsopgave

1. Inleiding 1

Aanleiding 1

Relevantie 4

2. Theoretisch kader 5

Historisch Institutionalisme 5

Legitimiteit 7

3. Methoden van onderzoek 9

Periode 9

Methode van dataverzameling 10

Casusselectie 12

4. Critical junctures 13

Wet Dualisering Gemeentebestuur (2002) 13

Decentralisatie Wmo (2007) 14

Decentralisaties zorg, jeugd en werk (2015) 15

5. Legitimiteit van de lokale politiek 16

Aanvaarding 16

Vertrouwen 20

Tevredenheid 23

6. Conclusie 26

Legitimiteit van de lokale politiek 26

Critical junctures 28

7. Discussie 31

Referenties 32

(3)

1

1. Inleiding

Aanleiding

Als men de literatuur over lokale politiek moet geloven, lijkt de eerste overheidslaag ten dode opgeschreven. Er zou sprake zijn van een crisis en bestuurskundige Van Ostaaijen

(2018: 7) schreef licht cynisch dat het volgens anderen ‘twee voor twaalf’ zou zijn. Toch

zijn dit geluiden die 25 jaar geleden ook al te horen waren. In de jaren ’90 werden al

zorgen geuit over de lagere opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen (Tops, 1994: 9-10). In de tussentijd zijn er wel degelijk pogingen gedaan om de positie of legitimiteit van de lokale politiek te verbeteren. Zo werd in 2002 de wet Dualisering Gemeentebestuur ingevoerd en zijn er in 2007 en 2015 vergaande decentralisaties uitgevoerd, in de hoop dat kiezers weer zouden gaan stemmen, meer interesse zouden krijgen in lokale politieke onderwerpen en meer zouden participeren in hun gemeente. Desondanks blijft er bezorgdheid over de legitimiteit van de lokale politiek (Schaap, 2015; Van Ostaaijen, 2018). In dit onderzoek wordt daarom ingegaan op de ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek in de ogen van de kiezer en het effect dat ingrepen van bovenaf hierop al dan niet hebben gehad.

In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 21 maart 2018 werd in de media gerept over de ‘inmenging’ van landelijke politici in de lokale campagne. Tweede Kamerleden – die in geen van de 3351 gemeenten verkiesbaar waren op 21 maart gingen

bijvoorbeeld op 9 februari met elkaar in debat over de Amsterdamse verkiezingen. Het is niet nieuw dat landelijke politieke kopstukken aanwezig zijn in lokale

verkiezingscampagnes. In de jaren ’90 werd al geconstateerd dat ongeveer 40 procent van

de kiezers zijn of haar partijkeuze baseerde op de landelijke politiek (Derksen, 1996: 26). Dit percentage is hoger wanneer vlak na de gemeenteraadsverkiezingen Tweede Kamerverkiezingen worden georganiseerd (zoals in 1986), maar ook zonder die landelijke verkiezingen laat meer dan 30 procent zijn of haar stemkeuze bepalen door landelijke overwegingen (Schaap, 2015: 36). Hoewel achter een door landelijke overwegingen ingegeven stem verschillende (geldige) politieke motieven schuil kunnen gaan, wordt deze nationalisering (waarvan het tevens de vraag is of deze toeneemt) van

1 Op 21 maart 2018 werden in 335 gemeenten gemeenteraadsverkiezingen gehouden, andere van de 380

(4)

2 lokale verkiezingen door de meeste auteurs als negatief bestempeld (zie Schaap, 2015: 188). Zo zou ‘voortreffelijk lokaal opereren’ niet vanzelfsprekend tot electorale beloning

leiden of kan “jarenlang knoeiwerk in de gemeentepolitiek toch met zetelwinst wordt

beloond, omdat men meelift met het succes van de landelijke partij” (Tops, 1994: 49).

De legitimiteit van de lokale politiek, waarmee in dit onderzoek de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders worden bedoeld, wordt gebreken toegeschreven en de hierboven beschreven nationalisering van de lokale verkiezingen is er slechts één van. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen ligt bijvoorbeeld aanzienlijk lager dan de opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen (Thomassen, Van Ham & Andeweg, 2014: 41). De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 was 55 procent (Kiesraad, z.j.), terwijl bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen van 2017 81,9 procent van de kiesgerechtigden stemde (Kiesraad, 2017). Dit gegeven is echter geen goede (volledige) indicator voor de legitimiteit van de lokale politiek, omdat gemeenteraadsverkiezingen worden bestempeld als ‘second-order elections’ (Peters et al., 2014: 26). Tweede orde-verkiezingen – waar ook de provinciale en Europese verkiezingen toe worden gerekend – worden door kiezers minder belangrijk gevonden dan landelijke verkiezingen, met een lagere opkomst tot gevolg. Wanneer men echter kijkt naar de trends in de opkomst bij landelijke en lokale verkiezingen, dan blijkt dat het lokale

opkomstcijfer een sterke daling doormaakt sinds de jaren ’80 (zie figuur 1). Deze trend loopt niet parallel aan de opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen (Peters et al., 2014: 24; Thomassen et al., 2014: 41). Daardoor lijkt de lokale opkomst een op zichzelf staande ontwikkeling door te maken.

Figuur 1: Opkomstpercentage gemeenteraadsverkiezingen Nederland

(5)

3 Een ander gebrek dat het lokale bestuur wordt toegeschreven is de grote rol die politieke partijen spelen in het selecteren van kandidaten en het bepalen van lokale standpunten, terwijl deze partijen als organisatie minder groot zijn dan voorheen (Schaap, 2015: 188). Politieke partijen vervullen in het Nederlandse politieke systeem een belangrijke functie, maar het percentage Nederlanders dat lid is van één van deze partijen is sterk afgenomen. In 2017 waren 289.456 Nederlanders lid van een in de Tweede Kamer vertegenwoordigde partij. Dat is slechts 2,3 procent van de kiesgerechtigden (DNPP, 2017; Van Ostaaijen, 2018: 49). Mogelijk herkennen lokale kiezers zich daardoor minder in hun lokale vertegenwoordigers. 70 procent van de kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 is bijvoorbeeld man, terwijl de verdeling man-vrouw in de samenleving ruwweg 50-50 is (NOS, 2018) Dit kan een reden zijn om – onder andere – de lokale politiek lager te waarderen of om niet meer te stemmen bij lokale verkiezingen. Bovendien gaf 40 procent van de partijafdelingen in 2014 aan enige of veel moeite te hebben met het vinden van voldoende kandidaten voor de lokale kieslijsten (Voerman & Boogers, 2014: 13-14).

Tot slot wordt de lokale politiek een gebrek aan autonomie toegedicht (Schaap, 2015: 19; Van Ostaaijen, 2018: 125). Met autonomie wordt bedoeld dat lokale politici ten opzichte van de landelijke overheid de vrijheid hebben om eigen afwegingen te maken over het te voeren lokale beleid en hun eigen huishouding kunnen regelen (Schaap, 2018: 17). Deze territoriale autonomie is beperkt, doordat veel gemeentelijke taken slechts in opdracht van de landelijke overheid worden uitgevoerd en de gemeente geen of weinig invloed heeft op de keuzes van dit beleid (Van Ostaaijen, 2018: 137). Naast de autonomie ten opzichte van de landelijke overheid, wordt ook de positie die de gemeenteraad heeft ten opzichte van het college van B&W betwist (Van Ostaaijen, 2018: 64). De zelfstandige positie van de gemeenteraad ten opzichte van het college van B&W is geformaliseerd met de wet Dualisering Gemeentebestuur (Boogers, 2009), Eén van de aanleidingen voor de wet Dualisering Gemeentebestuur was de volksvertegenwoordigende taak van de gemeenteraad die onder druk zou staan. Meer eigen zeggenschap zou ervoor moeten

zorgen dat de gemeenteraad “zichzelf van een nieuwe, meer legitieme positie kan

(6)

4 Relevantie

Een sterke uitbreiding van het lokale takenpakket – zij het via medebewind – werd in 2015 gerealiseerd door de decentralisaties op het gebied van zorg, jeugd en werk (Schaap, 2015: 159; VNG, 2013). De lokale politiek is hierdoor belangrijker geworden. De vraag wordt echter opgeworpen of de lokale democratie deze grotere verantwoordelijkheid wel aan kan, zoals ook blijkt uit de hiervoor beschreven mogelijke gebreken van de lokale politiek (Peters & Van Stipdonk, 2016: 27). Enerzijds kan de lokale politiek meer dan voorheen als eerste overheid worden omschreven, die dichtbij de burgers staat en bovendien gaat over tastbare en wezenlijke voorzieningen (Boogers & Denters, 2013). Tegelijk tonen de hiervoor genoemde problemen van de lokale politiek bij monde van Linze Schaap (2015) dat er beperkingen zijn aan de legitimiteit van de lokale politiek. Dat is de reden dat dit onderzoek zich richt op de ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek in de ogen van kiezers.

Als beginpunt voor deze ontwikkeling wordt het verkiezingsjaar 1990 genomen, toen een schok door gemeenteland ging, nadat de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen op sommige plaatsen onder de magische 50-procentgrens kwam (Boogers & Schaap, 2008: 15). Daarnaast wordt gekeken of enkele grote bestuurlijke veranderingen (de invoering van de Wet Dualisering Gemeentebestuur in 2002 en de decentralisaties van de wet Maatschappelijke Ondersteuning uit 2007 en op het gebied van zorg, jeugd en werk ui 2015) een effect hebben gehad op deze legitimiteit van de eerste overheid. Deze drie ingrepen in het lokale bestuur zijn door de landelijke wetgever doorgevoerd, waardoor ze voor de relatie tussen de burger en het lokale bestuur als externe invloed gelden. Indien de opvattingen van kiezers direct na deze ingrepen veranderd zijn, kunnen de drie ingrepen allicht beschouwd worden als omslagpunten (ook wel critical junctures genoemd, zoals wordt uitgelegd in het volgende hoofdstuk). De onderzoeksvraag die centraal staat in dit onderzoek, luidt:

(7)

5

2. Theoretisch kader

Historisch Institutionalisme

Dit onderzoek naar de legitimiteit van de lokale politiek in Nederland gaat uit van de theorie van het historisch institutionalisme. Deze variant van het neo-institutionalisme, waarmee men probeert de politieke werkelijkheid te kunnen begrijpen, gaat uit van een centrale rol voor politieke instituties. In 1984 omschreven March en Olsen die centrale

rol als volgt: “Politieke democratie is niet slechts afhankelijk van economische en sociale omstandigheden, maar ook van de inrichting van politieke instituties” (March & Olsen,

1984: 738. Vertaling van JdJ). Het neo-institutionalisme kwam in de jaren ’80 op als reactie op de toegenomen aandacht voor menselijk gedrag in de decennia daarvoor (Hall & Taylor, 1996: 936). Aanhangers van deze stroming benadrukten het belang van structuren en institutionele inrichtingen. Een institutie is voor historisch

institutionalisten ‘een formele of informele procedure, routine, norm of conventie die is ingebed in de organisatorische structuur van een bestuursvorm of politieke economie’

(Hall & Taylor, 1996: 938. Vertaling van JdJ). De institutie die in dit onderzoek centraal staat is de lokale politiek, waarmee het geheel van gemeenteraad en college van B&W wordt bedoeld.

Het historisch institutionalisme probeert de positie en inrichting van instituties te verklaren door te kijken naar de ontwikkeling die zij hebben doorgemaakt. Het kernbegrip bij deze ontwikkeling is path dependency; instituties worden gekenmerkt door lange, relatief stabiele perioden, waarbij de ooit ingeslagen koers zichzelf in stand houdt (Capoccia & Kelemen, 2007: 341). Institutionalisten gaan uit van de leidende rol van regels en structuren, waaruit volgt dat de ingeslagen koers (of de vastgelegde structuur) het denken over de betreffende institutie min of meer vastlegt en een verandering hiervan niet snel voorkomt. Verandering in de institutionele inrichting kunnen geleidelijk en langzaam plaatsvinden, maar kunnen zich in een korte periode ‘plotseling’ voordoen

(Capoccia & Kelemen, 2007: 341). Een dergelijke omslag wordt een critical juncture genoemd. In plaats van te spreken van een verandering, wordt nadrukkelijk de term

(8)

6 dat er sprake is van een geleidelijke verandering, omdat de lokale structuur zorgt voor een stabiele (pad-afhankelijke) periode. Volgens Capoccia en Kelemen wordt met een dergelijke conclusie echter over het hoofd gezien dat sommige veranderingen zich plotseling kunnen voordoen. Zij pleiten ervoor om op zoek te gaan naar deze kritieke omslagpunten, in plaats van aan te nemen dat een verandering zich geleidelijk heeft voorgedaan (Capoccia & Kelemen, 2007: 369).

Na het bekijken van een globale ontwikkeling zal in dit onderzoek worden nagegaan of er kritieke omslagpunten zijn waar te nemen in de legitimiteit van de lokale politiek de afgelopen 28 jaar. Daarvoor wordt de definitie van Capoccia en Kelemen

(2007:348) gebruikt. Een kritiek omslagpunt is ‘een relatief korte periode waarin er een

(9)

7 Legitimiteit

Omdat dit onderzoek zich richt op de legitimiteit van een politieke institutie, wordt in deze paragraaf ingegaan op verschillende manieren waarop legitimiteit gedefinieerd kan worden. Max Weber definieerde legitimiteit als ‘geloof in legitimiteit’. Gezag werd door Weber bestempeld als legitiem, wanneer zowel de machthebbers zelf als de onderworpen bevolking geloven dat het gezag legitiem is (Beetham, 2013: 6). Beetham beschreef echter dat deze brede definitie tekortschiet, omdat een geloof in legitimiteit ook het gevolg kan zijn van een effectieve beïnvloeding door de machthebbers (Beetham, 2013: 9). Effectieve propaganda of public relations van een slecht regime kan ervoor zorgen dat dit regime als legitiem kan worden bestempeld, volgens de theorie van Weber. Als deze theorie wordt gevolgd, zo stelt Beetham (2013: 9), is het communistische regime in Oost-Europa in 1989 slechts gevallen, omdat zij hun pr niet goed op orde hadden, in plaats van dat er iets daadwerkelijk mis was met het regime zelf.

Beetham meent dat legitimiteit een multidimensionaal begrip is. Hij koppelt een juridische en een sociologische opvatting aan een praktische uiting van legitimiteit: een politieke institutie is legitiem, wanneer de institutie in lijn is met bestaande regelgeving, deze regelgeving gerechtvaardigd is door gedeelde opvattingen tussen machthebbers en bevolking en de bevolking haar instemming heeft uitgesproken over de politieke institutie (Beetham, 2013: 15-16). Wil men legitimiteit als universeel begrip kunnen toepassen, dan dient men volgens Beetham naar alle dimensies te kijken.

(10)

8 Naast de definitie van Beetham zijn er andere manieren om naar legitimiteit te kijken. Zo schrijft Pieter Tops in 1994 over de Nederlandse lokale politiek dat ‘de

legitimiteit van het gemeentebestuur kan worden aangetast doordat de lokale overheid de belangrijke maatschappelijke problemen onvoldoende, of tegen te hoge kosten zou aanpakken’ (Tops, 1994: 193). Door legitimiteit aan het effectief handelen van het lokale

bestuur te koppelen, sluit hij aan bij output legitimiteit, een term die door Fritz Scharpf (1999) naast input legitimiteit wordt geplaatst. Scharpf schreef over legitimiteit van de Europese Unie en onderscheidde enerzijds legitimiteit die bereikt wordt door het voeren van effectief beleid (output legitimiteit) en anderzijds legitimiteit die verkregen wordt door het betrekken van burgers bij het beleid (input legitimiteit) (Scharpf, 1999).

Van Ostaaijen hanteert in zijn boek uit 2018 een definitie van legitimiteit die ook

door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties wordt gehanteerd: “de

mate waarin burgers het optreden van de overheid, bijvoorbeeld als normsteller,

handhaver of ordenaar vrijwillig accepteren” (Van Ostaaijen, 2018: 24; Hendriks et al., 2011: 9). Legitimiteit wordt volgens deze definitie gemeten aan de hand van de aanvaarding van, het vertrouwen in en de tevredenheid met overheidshandelen. Met deze drie indicatoren kan van een overheidsorgaan of institutie nagegaan worden hoeveel legitimiteit deze hebben (Hendriks et al., 2011: 9).

Van Ostaaijen voegt nog één indicator toe aan zijn beschrijving van legitimiteit op lokaal niveau; de kennis over lokaal bestuur. Die kennis zou voorafgaan aan de vraag naar de houding ten opzichte van het lokale bestuur, maar hij licht niet toe waarom dit zo zou zijn (Van Ostaaijen, 2018: 24). Het niveau van kennis over het lokale bestuur zou mogelijk bewijzen dat burgers geen willekeurige antwoorden geven op de drie indicatoren. Dit zou overeenkomen met de notie van Beetham (2013: 267) dat mensen (vrijwillig) hun instemming over de machthebbers moeten uitspreken.

(11)

9

3. Methoden van onderzoek

Voor het onderzoeken van de relevantie van de lokale politiek wordt de ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek in de periode 1990 tot en met de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 geanalyseerd. Hiertoe wordt een secundaire analyse uitgevoerd van verschillende cross-sectionele onderzoeken uit deze periode, zodat uiteindelijk een mogelijke verandering door de tijd is waar te nemen. Daarnaast wordt op basis van een literatuurstudie beargumenteerd of de invoering van de wet Dualisering Gemeentebestuur, de decentralisatie van de wet Maatschappelijke Ondersteuning in 2007 en de drie decentralisaties in de zorg van 2015 als mogelijke kritieke omslagpunten kunnen worden beschouwd, waarna gekeken wordt of in de ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek een reactie op deze mogelijke kritieke momenten is waar te nemen. Hieronder worden de methodologische afwegingen die zijn gemaakt voor dit onderzoek onderbouwd.

Periode

Zoals in de introductie is beschreven, vormt 1990 een startpunt van het denken over bestuurlijke vernieuwing in de lokale politiek. Uiteraard is voor 1990 ook nagedacht over veranderingen in de lokale politieke inrichting, maar zoals in figuur 1 te zien is, kwam in 1990 de totale opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen voor het eerst onder de 65 procent. Tot 1970 gold in Nederland nog een opkomstplicht en tot dat jaar kon men uit het opkomstpercentage geen ontwikkeling waarnemen. Tussen 1970 en 1986 bleef het opkomstcijfer bij lokale verkiezingen redelijk gelijk (enkele schommelingen daar gelaten), maar vanaf 1990 is een vrijwel constante daling te zien.

Ook de wet Dualisering Gemeentebestuur vindt haar oorsprong in de gemeenteraadsverkiezingen van 1990. De Commissie-Elzinga die uiteindelijk aanzet gaf

tot deze wetswijziging werd in de jaren ’90 ingesteld en op basis van de literatuur kan

worden gesteld dat de verkiezingsopkomst in 1990 een directe aanleiding vormt voor het

(12)

10 Methode van dataverzameling

Op basis van de theorie van Beetham (2013) baseert dit onderzoek zich op resultaten van surveyonderzoeken, gehouden onder Nederlandse kiezers. Dergelijke onderzoeken geven een beeld van de expliciete uiting van instemming met de onderzochte institutie (Beetham, 2013: 266). Er wordt een secundaire analyse uitgevoerd op basis van resultaten van surveyonderzoek naar de opvattingen van burgers over lokale politiek. Deze gegevens worden zoveel mogelijk uit de originele datasets gehaald. Als dit niet mogelijk is, wordt de presentatie van de resultaten van eerder onderzoek gebruikt om de gegevens te achterhalen. In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van de gebruikte surveyonderzoeken.

De legitimiteit van de lokale politiek wordt gemeten aan de hand van indicatoren die ook door Van Ostaaijen (2018) zijn gebruikt, zoals in het vorige hoofdstuk werd beschreven: de aanvaarding van, het vertrouwen in en de tevredenheid met de lokale politiek. Van Ostaaijen voegde de kennis over de lokale politiek toe als controle-variabele, maar deze variabele dit in dit onderzoek niet meegenomen. Van Ostaaijen keek naar de lokale politieke kennis, omdat dat volgens hem aangaf dat de resultaten van de andere indicatoren weloverwogen en waardevol waren (Van Ostaaijen, 2018: 24). In dit onderzoek worden de verschillende indicatoren echter naast elkaar gepresenteerd, waardoor de losse variabele lokale politieke kennis geen inzicht biedt in de legitimiteit van de lokale politiek in de ogen van de kiezer. De toegepaste operationalisaties van de genoemde indicatoren voor de legitimiteit van de lokale politiek staan in tabel 1.

Tabel 1: Operationalisaties indicatoren legitimiteit van de lokale politiek De aanvaarding van lokale

politiek Opkomstpercentage bij gemeenteraadsverkiezingen, het gepercipieerde belang van beslissingen van de lokale politiek en de lokale politieke interesse

Het vertrouwen in lokale

politiek Vertrouwen in het lokale bestuur en in ‘de gemeente’ De tevredenheid met lokale

(13)

11 Omdat dit onderzoek afhankelijk is van bestaande onderzoeken, is het niet gegarandeerd dat alle indicatoren over de gehele periode dezelfde vraagstelling kennen. De beschikbaarheid van de data is leidend, zodat een zo compleet mogelijk beeld gegeven kan worden over de legitimiteit van de lokale politiek in de gehele periode.

Het Lokaal KiezersOnderzoek (LKO) uit 2016 is een uitgebreid onderzoek naar de legitimiteit van de lokale politiek (Van der Meer & Van der Kolk, 2016). Dit onderzoek dient als leidraad voor de indicatoren van legitimiteit, samen met het werk van Van Ostaaijen (2018). Een nadeel is dat het LKO in 2016 voor het eerst is uitgevoerd. De gegevens zijn dus niet direct te vergelijken met een identiek onderzoek dat eerder is uitgevoerd. Gelukkig is er wel verschillende keren onderzoek gedaan naar de waardering van de lokale politiek. Peter Castenmiller vergeleek in 2001 al enkele onderzoeken naar deze waardering. Naast onderzoeken die plaatselijk waren of slechts de 5 grootste gemeenten omvatten, maakte hij ook gebruik van de NIPO-weekpeilingen (Castenmiller, 2001: 146).

In de jaren ’90 gaf de VNG opdracht om in de aanloop van de

gemeenteraadsverkiezingen van 1994 en 1998 enkele vragen op te nemen in deze weekpeilingen. Daarvoor was de AVRO opdrachtgever van enkele vragen over lokale politiek in de weken voor de gemeenteraadsverkiezingen. Tot en met 2014 is in ieder verkiezingsjaar aandacht besteed aan enkele gelijke vragen, alleen de opdrachtgever en uitvoerend onderzoeksbureau zijn gewijzigd. Deze ‘NIPO-onderzoeken’ (zoals ze verder

in dit onderzoek genoemd zullen worden, ongeacht de opdrachtgever of het uitvoerend onderzoeksbureau) zijn op basis van het proefschrift van Castenmiller betrouwbaar, omdat de resultaten ervan gewogen werden aan de hand van enkele demografische gegevens (Castenmiller, 2001: 146). Het biedt daarom een basis voor de vergelijking van lokale politieke waardering door de jaren heen.

(14)

12 Casusselectie

Om de ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek te bestuderen, zijn drie momenten van bestuurlijke verandering geselecteerd. Deze drie mogelijke omslagpunten zijn redelijk verdeeld over de gehele periode (2002, 2007 en 2015). Het verkiezingsjaar 1990 zou ook als mogelijk omslagpunt kunnen worden aangeduid, omdat dit jaar aanleiding vormde voor hervormingen in de lokale politiek. Vanuit het historisch-institutionalisme is een omslagpunt echter een externe verandering voor de onderzochte populatie. In dit onderzoek wordt gekeken naar de opvattingen van kiezers. Daarom zijn alle mogelijke omslagpunten in dit onderzoek bestuurlijke wijzigingen. De verandering die in 1990 plaatsvond, vond voornamelijk plaats bij kiezers zelf – zij gingen namelijk minder stemmen. Er vond vlak voor 1990 geen bestuurlijke wijziging plaats op het lokale politieke niveau.

(15)

13

4. Critical junctures

In dit hoofdstuk worden drie bestuurlijke wijzigingen op lokaal niveau beschreven. Er wordt nagegaan wat het beoogde effect van deze wijzigingen was op de lokale politiek. In het volgende hoofdstuk wordt gekeken wat de ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek sinds 1990 is geweest, waarna kan worden geconcludeerd of er enig effect zichtbaar is in de periode direct na de wijziging.

Wet Dualisering Gemeentebestuur (2002)

Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2002 trad de wet Dualisering Gemeentebestuur in werking, waarmee het lokale bestuur van een monistisch in een dualistisch stelsel veranderde. De belangrijkste wijziging die met de wet werd ingevoerd, was dat wethouders voortaan niet meer gelijktijdig lid van de gemeenteraad zouden zijn. Zo zou er een sterker onderscheid zijn tussen de uitvoerende en de controlerende macht op lokaal niveau, waardoor er meer transparante verhoudingen en duidelijkere tegenstellingen in de lokale politiek zouden ontstaan (Boogers & Schaap, 2008: 18). Daarnaast werd de zelfstandige positie van de gemeenteraad versterkt, door onder andere het invoeren van de raadsgriffie en de lokale rekenkamer en door raadsleden het initiatiefrecht, het vraagrecht en het recht op amendering te geven (De Groot, 2009: 23). Eén van de aanleidingen van het invoeren van de wet was de volksvertegenwoordigende taak van gemeenteraadsleden, die volgens de Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie (de commissie-Elzinga) onder druk zou staan (Van Ostaaijen, 2018: 64). De legitimiteit van de lokale politiek zou bovendien voor 2002 mogelijk onder druk staan door de dalende opkomst bij lokale verkiezingen en de terugloop van de ledenaantallen van politieke partijen (De Groot, 2009: 18). Wanneer men de lijn van de commissie-Elzinga – uit wiens advies de wet voortvloeide – zou volgen, zou men verwachten dat de legitimiteit van de lokale politiek ná deze ingreep in de gemeentewet aanzienlijk zou toenemen.

(16)

14 september 2001 – een ongenoegen over de multiculturele samenleving politiek gemaakt. Bestaande politieke partijen konden hier allicht niet goed mee omgaan – getuige de verkiezingswinst van de LPF in 2002 (Andeweg & Irwin, 2009: 23).

Decentralisatie Wmo (2007)

Het overhevelen van bevoegdheden naar het gemeentelijke niveau door de landelijke overheid kan op twee manieren een effect hebben op de legitimiteit van het lagere niveau.

Enerzijds ‘gaat’ het gemeentelijk beleid over meer zaken die in het dagelijks leven van

burgers een rol spelen, waardoor zij de gemeentepolitiek mogelijk belangrijker gaan vinden en de kans groter is dat zij het niveau meer legitimiteit toedichten. Dit sluit aan bij

het idee dat de gemeente de ‘eerste overheid’ is in Nederland (Van Ostaaijen, 2018;

Gilsing, 2009: 37). Anderzijds kan het zo zijn dat gedecentraliseerde taken sterk ingekaderd zijn, waardoor gemeenten zelf weinig autonome beslissingen over de taken kunnen nemen. Dit leidt er juist toe dat kiezers de lokale politiek slechts als doorgeefluik of stropop van de landelijke politiek kunnen gaan zien, waardoor zij het lokale niveau juist minder legitiem kunnen vinden (Boogers, 2007: 14; Schaap, 2012 en Schaap, 2015).

Bovendien speelt een ander aspect ook een rol – in ieder geval in de afgelopen tien jaar – bij decentralisaties. Veel taken worden in samenwerking met andere gemeenten uitgevoerd, in zogenaamde samenwerkingsverbanden. Deze ‘nieuwe bestuurslagen’

worden gecontroleerd door de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten, maar door de hoge technische complexiteit van deze verbanden en doordat ze – letterlijk – op afstand van de raadsleden staan, blijven politieke discussies over deze taken achterwege (Peters & Van Stipdonk, 2016: 43). Dit gebrek aan daadkracht en politieke strijd kan door kiezers worden beoordeeld met een afname van de legitimiteit.

Het beoogde effect van de wetgever bij de decentralisatie van 2007 was om de lokale politiek meer als eerste overheid op te laten treden, die dichtbij de inwoners staat en belangrijker zou worden in het dagelijks leven van die inwoners. In het volgende hoofdstuk wordt gekeken of de lokale politiek inderdaad in de ogen van kiezers aan belang heeft gewonnen na de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De Wmo is niet de enige decentralisatie van het sociale beleid, maar zoals in de

wet zelf te lezen valt, beoogt de wetgever ook ‘sociale en bestuurlijke vernieuwing tot

stand te brengen’ (De Klerk et al., 2010: 23). Dit maakt deze decentralisatie tot een

(17)

15 verwachting ligt dat het – meer dan andere decentralisaties – een effect op de legitimiteit van de lokale politiek heeft gehad. Daarnaast is de verwachting dat de legitimiteit in de ogen van kiezers is toegenomen na 2007, aangezien de Wmo een kaderwet was en daarmee veel ruimte liet aan gemeenten om eigen instrumenten en regelgeving te introduceren (Van der Veer et al., 2011: 267).

Decentralisaties zorg, jeugd en werk (2015)

Sinds 2015 hebben gemeenten verantwoordelijkheid gekregen over zorg voor langdurig zieken en ouderen, voor jeugdzorg en werk en inkomen. De voornaamste reden hiervoor was dat gemeenten beter in staat zouden zijn om maatwerk te leveren op deze gebieden van het sociale domein (VNG, 2013: 3). De VNG herhaalt vervolgens in een reactie op de

voorgenomen decentralisaties de notie van gemeente als eerste overheid: “gemeenten onderschrijven de beweging om steeds meer taken van het sociaal domein onder te brengen bij één overheid; de eerste overheid, omdat die het dichtst bij de burger staat”

(VNG, 2013: 3). De slagkracht van gemeenten om deze taken van de landelijke overheid over te nemen, zou bevorderd worden dankzij de wens van het kabinet om uiteindelijk alleen maar gemeenten in Nederland te hebben met minstens 100.000 inwoners (Plasterk, 2013: 2). Dit plan heeft voorlopig geen navolging gekregen, maar alle gemeenten – hoe klein ook – hebben in 2015 extra taken gekregen. Een tweede manier om de gemeenten in staat te stellen de bevoegdheden uit te kunnen voeren was door middel van samenwerkingsverbanden, net zoals bij de decentralisaties van 2007 was voorgesteld (Plasterk, 2013: 3).

(18)

16

5. Legitimiteit van de lokale politiek

Legitimiteit kan worden bestudeerd aan de hand van drie indicatoren, zoals hiervoor beschreven: de aanvaarding van, het vertrouwen in en de tevredenheid met een politieke institutie (Hendriks et al., 2011: 9). De beknopte operationalisatie van deze indicatoren is gebaseerd op de vraagstelling die in verschillende opinieonderzoeken is gebruikt. Het vertrouwen dat men heeft in de lokale politiek en de tevredenheid met de bestuurslaag zijn beide meerdere keren op eenzelfde manier gevraagd, maar de ‘aanvaarding’ is niet in

één enquêtevraag te vatten. Daarom is gekeken welke vragen aansluiten bij de taxonomie

die Frank Hendriks en collega’s in hun legitimiteitsmonitor hebben opgenomen (Hendriks et al., 2011: 10). Zij spreken binnen het aspect aanvaarding over ‘omarming’ en ‘steun’ of ‘instemming’. De instemming kan worden gemeten door te kijken naar het percentage kiezers dat de gang naar de stembus voor de gemeenteraadsverkiezingen maakt. Met een stem spreken kiezers uit dat zij (tenminste) instemmen met de inrichting van de institutie. De omarming, daarnaast, is uitgesplitst in twee indicatoren: de gepercipieerde invloed die de beslissingen van gemeenten hebben op het dagelijks leven en de interesse die men heeft in de lokale politiek. Het tegenovergestelde van aanvaarding is verwerping en iemand die de lokale politiek geen belang toedicht, er geen interesse in heeft en ook niet stemt, verwerpt in zekere mate het politieke niveau.

Aanvaarding

In de inleiding is al gesteld dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen sinds 1980 een forse daling heeft doorgemaakt. In figuur 2 zijn de opkomstpercentages van de gemeenteraadsverkiezingen sinds 1990 nogmaals weergegeven, zodat een beeld ontstaat van de periode die in dit onderzoek relevant is. Het beeld is minder extreem dan uit figuur 1 bleek; de grootste daling vond plaats in 1990. Toch is er wel degelijk een dalende trend te zien in de opkomstpercentages sinds 1990. Deze daling is weergegeven met de stippellijn in figuur 2. 2014 vormde het dieptepunt, met een opkomstpercentage van 54,0, terwijl in 1994 nog 65,3 procent van de kiezer stemde.

(19)

17 verkiezingen, maar dook de opkomst juist weer omlaag. Het is mogelijk dat de campagne voorafgaand aan de landelijke verkiezingen een positief effect heeft op de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, maar dit zou dan slechts gelden wanneer er heel weinig tijd tussen de twee stembusgangen zit. Houdt men de gemeenteraadsverkiezingen van 1994 en 2006 buiten beschouwing, dan is de dalende trend nog duidelijker waar te nemen. Wel vlakt de daling af sinds 2010. In 2014 was de opkomst nagenoeg gelijk en in 2018 groeide de opkomst zelfs één procentpunt.

Er dient één kanttekening te worden geplaatst bij deze grafiek: het opkomstpercentage is berekend aan de hand van het gehele Nederlandse electoraat. In individuele gemeenten kan de opkomst schommelingen hebben gemaakt, die niet waar te nemen zijn in deze grafiek. Toch is het relevant om naar Nederland in het geheel te kijken, omdat alle losse schommelingen – zowel positieve als negatieve – mogelijk tegen elkaar weggestreept kunnen worden en een algemene trend waar te nemen is.

Figuur 2: Opkomst gemeenteraadsverkiezingen Nederland 1990-2018

Gegevens afkomstig van: verkiezingsuitslagen.nl

50% 55% 60% 65% 70% 75%

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018

Opkomst gemeenteraadsverkiezingen

(20)

18 In de TNS NIPO-weekpeilingen zijn voorafgaand aan gemeenteraadsverkiezingen enkele vragen gesteld over opvattingen over lokale politiek. Deze onderzoeken werden sinds 1982 uitgevoerd en zijn tot en met 2014 voortgezet, met verschillende opdrachtgevers. Enkele vragen zijn in de gehele periode herhaald, waardoor het mogelijk is een directe vergelijking te maken tussen 1990 en 2014. Eén van de vragen in deze onderzoeken was

“hebben beslissingen die het gemeentebestuur neemt over het algemeen veel, weinig of

helemaal geen invloed op uw dagelijks leven?” In 1990 is deze vraag niet gesteld, daarom zijn de gegevens vanaf 1994 gebruikt. De respectievelijke percentages van de drie antwoordcategorieën zijn weergegeven in figuur 3.

Figuur 3: Gepercipieerde invloed beslissingen gemeentebestuur op dagelijks leven

Gegevens afkomstig uit: NIPO-onderzoeken

Voor veruit de meeste mensen hebben beslissingen van het gemeentebestuur weinig invloed op hun dagelijks leven. Daarnaast is te zien dat tegenwoordig beduidend minder mensen helemaal geen invloed van het gemeentebestuur ervaren dan voorheen. In 1994 gaf iets meer dan één vijfde van de respondenten aan dat het gemeentebestuur helemaal geen invloed had op hun dagelijks leven, sinds 2002 schommelt dit aandeel rond de 10 procent. Tegelijkertijd is het aandeel mensen dat veel invloed ervaart op het dagelijks leven van het gemeentebestuur nagenoeg gelijk gebleven sinds 1994. Dit

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018

(21)

19 percentage ligt stabiel rond de 18 procent. De verandering in deze periode heeft plaatsgevonden tussen het aantal mensen dat helemaal geen en weinig invloed ervaart op het dagelijks leven. Omdat de onderzoeken niet door één panel zijn ingevuld in de verschillende jaren, is het echter niet mogelijk vast te stellen of de groep die voorheen helemaal geen invloed ervoer nu meer belang toedicht aan het gemeentebestuur.

Een indicator die in de periode 1990-2018 geen duidelijke ontwikkeling heeft doorgemaakt is de lokale politieke interesse. Deze vraag was ook opgenomen in de onderzoeken van TNS NIPO en werd bovendien ieder verkiezingsjaar gesteld. De antwoordcategorieën zijn in figuur 4 weergegeven als zeer of tamelijk veel interesse in de gemeentepolitiek en weinig of helemaal geen interesse in de gemeentepolitiek, zodat ook de afgeronde percentages uit 2006 meegenomen konden worden in de analyse (van dit jaar waren geen databestanden beschikbaar. Deze gegevens komen van TNS NIPO (2014)). De cijfers uit 2016 komen uit het Lokaal Kiezersonderzoek (Van der Meer & Van der Kolk, 2016: 25). Deze vraagstelling gebruikte dezelfde categorieën als die van TNS NIPO. Zij kenden echter maar één negatieve antwoordcategorie: Niet geïnteresseerd. De cijfers uit 2010 en 2014 zijn afkomstig van BMC Onderzoek, dat het onderzoek voorafgaand aan gemeenteraadsverkiezingen voortzette (Boogers & Salome, 2014).

Figuur 4: Interesse in lokale politiek

Gegevens afkomstig uit: NIPO-onderzoeken, TNS NIPO (2014) en het LKO

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018

(22)

20 TNS NIPO heeft in 2010 en 2014 ook de lokale politieke interesse onderzocht (TNS NIPO, 2014). Zij vonden een lagere interesse dan de onderzoeken van BMC Onderzoek uitwezen. In 2010 zou 46 procent geïnteresseerd zijn in gemeentelijke politiek en in februari 2014 35 procent. Aangezien dit laatste percentage sterk afwijkt van de trend die ook door het LKO is voortgezet, is gekozen om de lijn van BMC Onderzoek te volgen. Van deze onderzoeken waren namelijk ook de databestanden beschikbaar.

Afgezien van de piek in 1998, toen voor de enige keer een duidelijke meerderheid aangaf veel interesse te hebben in de lokale politiek (61,1 procent), is er geen duidelijke beweging te zien in de lokale politieke interesse sinds 1990. De trendlijn van zeer/tamelijk veel interesse die als stippellijn is toegevoegd laat dan ook een vrijwel horizontale lijn zien over een periode van 28 jaar. Wel is duidelijk dat men over het algemeen meer interesse heeft in de landelijke politiek dan in de lokale politiek (Boogers & Salome, 2014: 12). De cijfers van deze twee variabelen volgen echter niet eenzelfde ontwikkeling. Daarom zijn ze niet meegenomen in de grafiek.

Vertrouwen

De vraag in hoeverre men bepaalde (politieke) instituties vertrouwt, is redelijk constant aanwezig in opinieonderzoeken. De lijst met instituties bevatte in het Nationale Kiezersonderzoek uit 1998 onder andere het parlement, de politie, de rechtspraak en de Europese Unie. De gemeentelijke of lokale overheid ontbreekt echter lange tijd in de vraag welke instituties men al dan niet vertrouwt. Om toch iets te kunnen zeggen over de ontwikkeling van het vertrouwen dat men heeft in de Nederlandse lokale politiek, is daarom gekeken naar de laatste tien jaar (2008-2018). Door de Europese Commissie wordt namelijk sinds 2008 een vraag in de Eurobarometer opgenomen over het

vertrouwen in lokale autoriteiten: “Zegt u mij voor elk van de volgende instellingen of u er eerder wel vertrouwen of eerder geen vertrouwen in heeft: regionale of lokale overheidsinstellingen” (Eurobarometer, z.j.). De bijbehorende percentages van de Nederlandse respondenten zijn weergegeven in figuur 5. Het risico van deze gegevens is dat het gegeven antwoord ook over regionale autoriteiten kan gaan. De verwachting is echter dat Nederlandse respondenten ‘regio’ niet interpreteren als ‘provincie’, aangezien

(23)

21 Figuur 5: Vertrouwen in regionale en lokale overheid

Gegevens afkomstig uit: Eurobarometer (z.j.)

Sinds 2008 is er geen grote verandering opgetreden in het percentage mensen dat de lokale overheid eerder wel dan niet vertrouwt. De trend die het vertrouwen in de lokale overheid doormaakt is weergegeven met de stippellijn. De lineaire trendlijn stijgt licht, maar in de tien jaar is het vertrouwen hooguit 10 procentpunten toegenomen. Wel lijkt het sinds de tweede helft van 2015 goed te gaan. Er is een lichte, maar constante stijging te zien. Die ontwikkeling van de laatste vier jaar is ook door de VNG onderzocht in de burgerpeiling die zij sinds enkele jaren afneemt voor de website waarstaatjegemeente.nl. In deze jaarlijkse peiling is gevraagd hoeveel vertrouwen men heeft in het lokale bestuur (zie figuur 6) en hoeveel vertrouwen men heeft in de gemeente, uitgedrukt in een rapportcijfer tussen 1 en 10 (zie figuur 7).

De periode van vier jaar is kort en het is daarom lastig om op basis van deze grafieken iets te zeggen over het lokale politieke vertrouwen sinds 1990. Een voordeel van deze burgerpeiling is daarentegen dat het precies één lokale raadsperiode beslaat. Daardoor is het tijdelijke effect dat gemeenteraadsverkiezingen hebben op het vertrouwen enigszins uit te sluiten.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

(24)

22 Figuur 6: Vertrouwen in het lokale bestuur

Gegevens afkomstig van: WaarStaatJeGemeente

Figuur 7: Vertrouwen in de gemeente

Gegevens afkomstig van: WaarStaatJeGemeente

Uit beide figuren blijkt dat het vertrouwen in de lokale politiek tussen 2014 en 2018 is toegenomen. Zeker wanneer de verandering wordt vergeleken met de schommelingen in de Eurobarometer-gegevens. Een verandering zoals hier is waar te nemen is in de periode 2008-2017 in de Eurobarometer niet opgetreden. Naast deze cijfers is het positief voor de lokale legitimiteit dat lokale politieke instituties gemiddeld meer vertrouwd worden dan de landelijke organen (Van der Meer & Van der Kolk, 2016: 20-21).

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2014 2015 2016 2017 2018

(heel) veel weinig tot geen

5 5,5 6 6,5 7 7,5

2014 2015 2016 2017 2018

(25)

23 Tevredenheid

De derde indicator voor de legitimiteit die inwoners aan de lokale politiek toeschrijven is redelijk recht voor zijn raap: “Hoe tevreden bent u met de lokale politiek?” Het is bovendien een indicator die regelmatig in opinieonderzoek wordt bevraagd. Er bestaat echter wel een verschil tussen vragenlijsten. In het ene onderzoek wordt gevraagd hoe

tevreden men is met ‘het gemeentebestuur’, in een ander onderzoek wordt de waardering

van ‘alle inspanningen van uw gemeente’ gevraagd. Ook zijn er specifiekere vragen

gesteld, naar bijvoorbeeld de kwaliteit van de gemeenteraad of het functioneren van de burgemeester. In figuur 8 en figuur 9 is geprobeerd recht te doen aan enkele verschillende vraagstellingen. Sommige organen die één keer zijn onderzocht, zijn buiten beschouwing gelaten.

(26)

24 Figuur 8: Tevredenheid gemeentebestuur en kwaliteit gemeenteraad

Gegevens afkomstig van: NIPO-onderzoeken, I&O Research

Het Sociaal en Cultureel Planbureau vraagt in het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB) dat het sinds 2008 uitvoert ook naar de tevredenheid met het gemeentebestuur. Hierbij geven respondenten een rapportcijfer tussen 1 en 10, terwijl in de NIPO-enquêtes en het onderzoek van I&O Research uit vijf antwoordcategorieën moet worden gekozen (zie figuur 8). In figuur 9 geeft de onderste lijn het gemiddelde cijfer weer dat respondenten hun gemeentebestuur gaven. Gemiddeld kreeg het gemeentebestuur altijd een voldoende, dat alleen in 2013 onder de 5,8 dook. Sinds 2016 is een duidelijke stijging te zien en in het eerste kwartaal van 2018 kreeg het gemeentebestuur gemiddeld een 6,41. De tweede lijn geeft het percentage voldoendes aan dat mensen uitdeelden (een 6 of hoger).

Het algemene beeld sinds 2008 is dat men gemiddeld iets meer tevreden is over het gemeentebestuur, terwijl grafiek 8 een gematigder beeld geeft. De burgerpeiling van de VNG-website WaarStaatJeGemeente (WSJG) bestaat pas sinds 2014, maar laat globaal dezelfde ontwikkeling zien als de kwartaalcijfers van het COB. De respondenten van deze onderzoeken geven echter gemiddeld een hoger cijfer dan de COB-respondenten, terwijl de WSJG-respondenten ook de mogelijkheid hadden een 0 te geven (in tegenstelling tot

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018

(zeer) tevreden met gemeentebestuur gemeenteraad (zeer) goed

(27)

25 de COB-schaal die van 1 tot 10 liep). Het is niet duidelijk waar dit verschil vandaan komt, aangezien beide onderzoeken gebruik maken van een willekeurig getrokken steekproef en bovendien weging toepassen.

Figuur 9: Tevredenheid gemeentebestuur

Gegevens afkomstig van: COB en WaarStaatJeGemeente

5,0 5,2 5,4 5,6 5,8 6,0 6,2 6,4 6,6 6,8 7,0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

G emi d d el d e rap p o rt ci jf er

percentage voldoende (COB) gemiddelde cijfer (COB)

(28)

26

6. Conclusie

Legitimiteit van de lokale politiek

In het voorgaande hoofdstuk is de ontwikkeling van de legitimiteit van de Nederlandse lokale politiek beschreven. De ontwikkeling van de legitimiteit van de lokale politiek is in kaart gebracht aan de hand van drie indicatoren: de aanvaarding van, het vertrouwen in

en de tevredenheid met de lokale politiek in Nederland. Doordat met ‘lokale politiek’ het

geheel van gemeenteraad en college van B&W wordt bedoeld, gaan de meeste indicatoren

over ‘het gemeentebestuur’ of ‘het bestuur van de gemeente’. Er was geen invloed op de

vraagstelling in de gebruikte onderzoeken, maar deze definitie van de lokale politiek is voor veel kiezers waarschijnlijk breder dan slechts het college van B&W. In figuur 11 zijn alle indicatoren voor zover dit mogelijk was in één grafiek weergegeven. Voor de leesbaarheid zijn hier alleen de positieve antwoordcategorieën weergegeven.

De opkomst bij lokale verkiezingen is sinds 1990 gedaald, maar de trend is enigszins gebalanceerd sinds 2010. Zoals Beetham (2013: 266) echter schreef, zegt stemgedrag niet genoeg over legitimiteit en moet er gekeken worden naar expliciete uitingen van instemming. De gepercipieerde invloed van beslissingen van het gemeentebestuur op het dagelijks leven van kiezers is toegenomen, maar de lokale politieke interesse is op enkele schommelingen na gelijk gebleven. De aanvaarding van de Nederlandse lokale politiek is in de afgelopen 28 jaar dus niet afgenomen, maar van een toename hierin is ook geen sprake.

Het is moeilijker om uitspraken te doen over het vertrouwen dat kiezers hebben in de eerste overheid, omdat deze indicator voor 2008 niet systematisch is bevraagd in opinieonderzoek. Het lijkt er echter wel op dat de lokale politiek aan vertrouwen wint de laatste jaren. Daarbij worden lokale politieke instituties gemiddeld meer vertrouwd dan hun landelijke tegenhangers (Van der Meer & Van der Kolk, 2016: 20-21).

In figuur 8 bleek dat de groep kiezers die ontevreden is met het gemeentebestuur

kleiner is geworden. Het is echter het aandeel ‘matig tevreden’ kiezers dat hierdoor

(29)

27 Figuur 10: Indicatoren legitimiteit lokale politiek in de ogen van kiezers (1990-2018)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018

Beslissingen gemeentebestuur (weinig en veel invloed) Lokale politieke interesse (zeer/tamelijk veel interesse)

Vertrouwen in lokale of regionale overheid (wel vertrouwen) Vertrouwen in gemeentebestuur ((heel) veel vertrouwen)

(30)

28 Critical junctures

In 2002 (merk op: het meetmoment is veelal aan het einde van het jaar ervoor geweest) is de gepercipieerde invloed van de lokale politiek op het dagelijks leven aanzienlijk toegenomen ten opzichte van vier jaar daarvoor. Tegelijk is de interesse in de lokale politiek in 2002 lager dan vier jaar ervoor. Deze twee resultaten komen van dezelfde respondenten en lijken elkaar tegen te spreken over de aanvaarding van de lokale politiek. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2002 is vrijwel hetzelfde als vier jaar eerder.

Het – uitblijven van een – effect van het invoeren van de wet Dualisering Gemeentebestuur is hier echter niet mee bewezen, omdat het meetmoment voor de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvond. De resultaten uit 2006 van vrijwel alle onderzochte indicatoren vertonen geen afwijkingen ten opzichte van 2002. Alleen de tevredenheid met het gemeentebestuur neemt na 2002 langzaam toe, maar er is geen omslag in deze beoordeling waar te nemen in 2006. Ook de opkomst leek zich in 2006 te stabiliseren op het niveau van 1998 (na een vrije val sinds 1990), maar na 2006 zette de daling verder door. Een direct effect van de dualisering van het gemeentebestuur is moeilijk waar te nemen. De dualisering heeft in ieder geval de daling in de opkomst niet kunnen voorkomen. De tevredenheid met en het vertrouwen in de lokale politiek is na 2002 langzaam toegenomen, maar dit is een geleidelijke ontwikkeling geweest.

De gepercipieerde invloed van de lokale politiek is tussen 2006 en 2010 gelijk gebleven en de interesse in de eerste overheid is zelfs iets afgenomen. Daardoor lijkt het doel van de wetgever met de invoering van de Wmo niet behaald. Het zou kunnen zijn dat kiezers de lokale politiek juist meer de rug hebben toegekeerd na de invoering van de Wmo. De tevredenheid met de lokale politiek lijkt dit echter tegen te spreken. In figuur 8 is te zien dat het percentage mensen dat (zeer) tevreden is met het bestuur in hun gemeente in 2010 duidelijk hoger is dan in 2006.

(31)

29 Na 2015 is een duidelijke – hetzij lichte – stijging waar te nemen in het vertrouwen in de lokale politiek. In de gegevens van WaarStaatJeGemeente is een continue stijging te zien met voornamelijk een sprong tussen 2017 en 2018. Als het klopt dat gemeenten enige tijd nodig hebben gehad om het lokale beleid aan te passen om de decentralisaties het hoofd te bieden, lijkt het vertrouwen toe te nemen vanaf het moment dat de gemeenten enigszins om wisten te gaan met hun bevoegdheden in het sociale domein. Deze timing is ontleend aan de kamerbrief van minister Ollongren (2017), waarin zij in december 2017 stelt dat de transitie van de Jeugdwet, de Wmo 2015 en de Participatiewet is afgerond.

Ook de tevredenheid met het gemeentebestuur laat op basis van de COB-gegevens sinds 2016 een duidelijke stijging zien. Het gemiddelde cijfer dat men het gemeentebestuur gaf bleef jarenlang stabiel, maar sinds 2016 is voor het eerst een stijging te zien. Het valt nog te bezien of deze hogere tevredenheid standhoudt en deze decentralisatie mogelijk voor een nieuw equilibrium heeft gezorgd, maar het lijkt er op basis van de gegevens in dit onderzoek op dat de legitimiteit van de lokale politiek baat heeft gehad bij de decentralisaties van 2015. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 lag zelfs (iets) hoger dan in 2010 en 2014, waardoor de 50-procentgrens weer iets verder uit zicht verdwijnt. Het is nog lang niet het

niveau van de jaren ’80, maar de ingezette daling lijkt uiteindelijk te zijn gekenterd.

(32)

30 De legitimiteit van de lokale politiek wordt volgens politicologen en bestuurskundigen bedreigd, maar als men het aan de kiezer vraagt, is dit niet het geval. Juist kiezers zijn degenen die een politieke institutie kunnen en moeten legitimeren en volgens dit onderzoek heeft de lokale politiek in Nederland in de ogen van kiezers een iets legitiemere

(33)

31

7. Discussie

Bij het verzamelen van gegevens over de gehanteerde indicatoren van legitimiteit, bleek dat veel (eenmalige) onderzoeken in verkiezingsjaren werden gehouden. Daardoor konden deze gegevens niet altijd in één grafiek worden weergegeven. Bovendien bleek dat er verschillende vraagstellingen worden gebruikt voor eenzelfde concept. Zo wordt er onder andere gevraagd naar de ‘beoordeling van de kwaliteit van de gemeenteraad’

(Driessen et al., 2017: 41), waarbij men zich af kan vragen of dit een indicator is van de tevredenheid over die gemeenteraad of een oordeel is over de vakkundigheid van gemeenteraadsleden. Ook is het een gemis dat er slechts beperkt is gevraagd naar het

vertrouwen dat men heeft in ‘de lokale politiek’, ‘het gemeentebestuur’, ‘gemeenteraadsleden’ of ‘burgemeesters’. De laatste twee actoren zijn door I&O Research

wel bevraagd in 2017 (Driessen et al., 2017: 28), maar systematisch onderzoek naar het lokale vertrouwen ontbreekt.

Het Lokaal Kiezersonderzoek (Van der Meer & Van der Kolk, 2016) zou een belangrijke aanwinst kunnen worden voor lokaal politicologisch onderzoek, indien het regelmatig wordt uitgevoerd. Belangrijk daarbij is dat kiezers niet alleen in verkiezingsjaren worden ondervraagd, zodat ook tussentijdse (externe) gebeurtenissen kunnen worden onderzocht.

(34)

32

Referenties

Andeweg, R.B. & G.A. Irwin (2009) Governance and politics of the Netherlands

(Basingstoke: Palgrave Macmillan)

Barker, R. (2007) “Democratic Legitimation: What Is It, Who Wants It, and Why?” in

A. Hurrelmann, S. Schneider & J. Steffek (eds.) Legitimacy in an age of global politics (New York/Basingstoke: Palgrave Macmillan) 19-34

Beetham, D. (2013) The Legitimation of Power (New York/Basingstoke: Palgrave Macmillan) Boogers, M. (2007) Lokale Politiek in Nederland (Den Haag: Lemma)

Boogers, M. & L. Schaap (2008) “Bleef ook lokaal alles anders?” Bestuurskunde 17(3), 14-22

Boogers, M. (2009) “Vernieuwingsagenda voor de lokale politiek” Openbaar Bestuur 19(2), 8-12

Boogers, M. & L. Salome (2014) Gemeenteraadsverkiezingen 2014: Wie stemt, wat en waarom?

(BMC Onderzoek)

Capoccia, G. & R.D. Kelemen (2007) “The Study of Critical Junctures: Theory, Narrative,

and Counterfactuals in Historical Institutionalism” World Politics 59(3), 341-369

Castenmiller, P. (2001) De levende werkzaamheid: Politieke betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur (Den Haag: VNG Uitgeverij)

Depla, P. & P.W. Tops (1998) “De lokale component bij raadsverkiezingen” in Denters, S.A.H. &

P.A.Th.M. Geurts (red.) Lokale Democratie in Nederland: Burgers en hun Gemeentebestuur

(Bussum: Coutinho)

Derksen, W. (1996) Lokaal Bestuur (Den Haag: VUGA Uitgeverij) DNPP (2017) “Ledentallen Nederlandse politieke partijen 2017”

<http://dnpp.ub.rug.nl/dnpp/themas/lt/per_jaar> (geraadpleegd op 6 maart 2018) Driessen, M., P. Kanne & L. Klein Kranenburg (2018) Alternatieven voor de lokale democratie?

(Enschede: I&O Research)

Eurobarometer (z.j.) “Eurobarometer Interactive” <http://ec.europa.eu/

commfrontoffice/publicopinion/index.cfm> (geraadpleegd op 17 april 2018) Gilsing, R. (2009) “De beleidstheorie van decentralisatie en het belang van democratische

zelfsturing” in S. Keuzenkamp (red.) (2009) Decentralisatie en Bestuurskracht van de

gemeente (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau)

Groot, M. de (2009) Democratic Effects of Institutional Reform in Local Government

(Enschede: PrintPartners Ipskamp)

Hall, P.A. & R.C.R. Taylor (1996) “Political science and the three new institutionalisms”

Political Studies 44(5), 936-957

Hendriks, F., J. van Ostaaijen & M. Boogers (2011) Legitimiteitsmonitor democratisch bestuur. Naar een metamonitor van de legitimiteit van het democratisch bestuur in Nederland (Den Haag: Ministerie van BZK)

I&O Research (2018) “Gemeenteraadsverkiezingen 2018” <https://ioresearch.nl/ Portals/0/I%26O%20Research%20peiling%20GR%20maart%202018.pdf> (geraadpleegd op 17 april 2018)

(35)

33

Kiesraad (z.j.) “Gemeenteraad 21 maart 2018” <https://www.verkiezingsuitslagen.nl/

verkiezingen/detail/GR20180321> (geraadpleegd op 9 juni 2018)

Klerk, M. de, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) (2010) Op weg met de Wmo (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau)

March, J.G. & J.P. Olsen (1984) “The new institutionalism: Organizational factors in political life”

The American Political Science Review 78(3), 734-749

NOS (2018) “In 334 gemeenten domineren mannen de kieslijsten, in één gemeente niet” <https://nos.nl/artikel/2222031-in-334-gemeenten-domineren-mannen-de- kieslijsten-in-een-gemeente-niet.html> (geraadpleegd op 13 maart 2018) Ollongren, K.H. (2017) “Aanbieding tweede Overall rapportage sociaal domein”

<https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/12/04/ aanbiedingsbrief-bij-de-tweede-overall-rapportage-sociaal-domein-2016> (geraadpleegd op 4 mei 2018)

Ostaaijen, J. van (2018) Tussen Eerste Overheid en Tweederangsdemocratie. Het functioneren van de lokale democratie in Nederland (Den Haag: Boom Bestuurskunde)

Peters, K., V. van Stipdonk & P. Castenmiller (2014) Verkenning van Lokale Democratie in Nederland (Decentraal Bestuur)

Peters, K. & V. van Stipdonk (2016) “Hoe staat de lokale democratie in Nederland ervoor?”

Bestuurswetenschappen 70(4), 27-49

Plasterk, R.H.A. (2013) “Kamerbrief aanpak decentralisaties op terrein van ondersteuning participatie en jeugd” <https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/ decentralisatie-van-overheidstaken-naar-gemeenten> (geraadpleegd op 2 mei 2018) Schaap, L. (2012) “Decentrale autonomie? <https://vng.nl//files/vng/

20121024_pre_monitoring_report_schaap.pdf> (geraadpleegd op 23 april 2018) Schaap, L. (2015) Lokaal Bestuur (Dordrecht: Convoy Uitgevers)

Scharpf, F.W. (1999) Governing in Europe: Effective and democratic? (Oxford: Oxford University Press)

Thomassen, J., C. van Ham & R. Andeweg (2014) De wankele democratie. Heeft de democratie haar beste tijd gehad? (Amsterdam: Bert Bakker)

TNS NIPO (2014) “Gemeenteraadsverkiezingen gaan eindelijke écht lokaal”

<http://www.tns-nipo.com/nieuws/nieuwsberichten/gemeenteraadsverkiezingen- gaan-eindelijk-echt-loka> (geraadpleegd op 18 april 2018)

Tops, P. (1994) Moderne Regenten. Over Lokale Democratie (Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Atlas)

Veer, J. van der, J. Schalk & R. Gilsing (2011) “Decentralisatie: maatwerk of uniformiteit? Het Wmo-beleid van Nederlandse gemeenten” Beleid en Maatschappij 38(3), 265-282 VNG (2013) Drie decentralisatie (Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten)

VNG-KING (2017) “Burgerpeiling Waarstaatjegemeente.nl” <https://www.vngrealisatie.nl/

sites/king/files/WSJG-Burgerpeiling-protocol-v11-juni-2017.pdf> (geraadpleegd op 3 mei 2018)

Voerman, G. & M. Boogers (2014) Rekrutering van kandidaten voor de

(36)

34

Bijlage 1: Herkomst gegevens

NIPO-onderzoeken

Van de NIPO-onderzoeken is van de jaren 1990 tot en met 2014 gebruik gemaakt van de originele databestanden, met uitzondering van 2006. De gegevens uit 2006 zijn ontleend aan TNS NIPO (2014). Het onderzoek is sinds 2006 door BMC Onderzoek uitgevoerd, maar omdat de vragenlijst en methode is overgenomen, wordt er voor de leesbaarheid verwezen naar de NIPO-vragenlijsten.

De respons bedroeg in ieder jaar ongeveer 1.000. De respondenten zijn (in ieder geval tot 2002) deur-aan-deur geworven door enquêteurs (Castenmiller, 2001: 146). Het veldwerk vond plaats aan het eind van het jaar voor de raadsverkiezingen, maar voor de leesbaarheid zijn de resultaten weergegeven voor 1 januari van het verkiezingsjaar. Een wegingsfactor op basis van landelijke gegevens is bekend, maar de weergegeven resultaten zijn op basis van de ongewogen gegevens. De databestanden van 1986 tot en met 2002 zijn verkregen van dr. P. Castenmiller, die namens de VNG in die jaren het onderzoek uitvoerde. De databestanden van 2010 en 2014 zijn verkregen van dr. M. Boogers, die namens BMC het onderzoek uitvoerde.

De NIPO-onderzoeken zijn gebruikt voor een viertal indicatoren:

1. De invloed die beslissingen van het gemeentebestuur hebben op het dagelijks leven (figuur 3)

2. De lokale politieke interesse (figuur 4)

3. De tevredenheid met het bestuur in de gemeente (figuur 8)

Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB)

Het COB wordt uitgevoerd door het SCP en het onderzoek is sinds 2008 ieder kwartaal afgenomen. De steekproeftrekking heeft willekeurig plaatsgevonden uit een onderzoekgroep van MarketResponse. De respons bedroeg ieder kwartaal iets meer dan 1.000 personen en de gegevens zijn gewogen op leeftijd, geslacht, opleidingsniveau en internetgebruik. De kwartaalgegevens zijn verkregen van dr. J. Den Ridder, werkzaam bij het SCP.

De COB-resultaten zijn gebruikt voor één indicator:

(37)

35 Lokaal Kiezersonderzoek (LKO)

In 2016 heeft de Stichting Kiezersonderzoek Nederland (SKON) het eerste lokale kiezersonderzoek uitgevoerd, gefinancierd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Departement Politicologie van de Universiteit van Amsterdam (Van der Meer & Van der Kolk, 2016: 9). Het is het eerste systematische onderzoek specifiek gericht op de lokale democratie.

De resultaten van het LKO zijn gebruikt voor één indicator, omdat het tot nu toe een eenmalig onderzoek is geweest en er geen periodieke vergelijking mogelijk is in vergelijking met andere onderzoeken.

1. De lokale politieke interesse (figuur 4)

WaarStaatJeGemeente (WSJG)

De VNG introduceerde de website waarstaatjegemeente.nl om voor gemeenten een overzicht te bieden van hun prestaties en de vergelijking hiervan met andere gemeenten of met het Nederlandse gemiddelde. Voor enkele van deze gegevens wordt gebruik gemaakt van een burgerpeiling. De resultaten hiervan zijn in te zien via de website. De steekproef wordt getrokken uit de basisregistratie personen (BRP); respondenten moeten tussen de 18 en 85 jaar zijn, minstens 12 maanden woonachtig zijn in de gemeente waar de burgerpeiling wordt uitgevoerd en per huishouden mag één persoon worden geselecteerd (VNG-KING, 2017).

De resultaten van de WSJG-burgerpeiling zijn gebruikt voor drie indicatoren: 1. Het vertrouwen in het lokale bestuur (figuur 6)

2. Het vertrouwen in de gemeente (figuur 7) 3. De waardering van de gemeente (figuur 9)

Eurobarometer

Het opinieonderzoek van de Europese Commissie, de Eurobarometer, wordt in alle lidstaten uitgevoerd en bevat onder andere vragen over het vertrouwen dat men heeft in

verschillende instituties. Eén van die instituties is de ‘lokale of regionale publieke autoriteit’, die sinds 2008 jaarlijks en sinds 2012 halfjaarlijks is bevraagd

(Eurobarometer, z.j.). De resultaten van de Eurobarometer zijn via internet vrij toegankelijk en zijn gebruikt voor één indicator:

(38)

36 I&O Research

In november en december 2017 heeft I&O Research een onderzoek gedaan naar alternatieven voor lokale democratie, in opdracht van Vrij Nederland en Nieuwsuur (Driessen et al., 2018). Een deel van het onderzoek was kwantitatief en is uitgevoerd in het I&O Research Panel. 2.108 volwassenen namen deel aan het onderzoek en de resultaten zijn gewogen op enkele persoonskenmerken en op stemgedrag bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 (Driessen et al., 2018: 8).

De resultaten van dit onderzoek zijn gebruikt voor twee indicatoren: 1. De tevredenheid over het gemeentebestuur (figuur 8)

2. De kwaliteit van de gemeenteraad (figuur 8)

TNS NIPO

In de tweede week van februari 2014 heeft TNS NIPO een onderzoek uitgevoerd naar enkele variabelen voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2014, waarbij ook een vergelijking werd uitgevoerd met eerdere jaren (op basis van de NIPO-onderzoeken die hiervoor reeds beschreven zijn) (TNS NIPO, 2014). De steekproef is getrokken op basis van ideaalcijfers van enkele persoonskenmerken en stemgedrag bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2012 en de respons bestond uit 1.310 volwassenen. De gewogen resultaten van dit onderzoek zijn gebruikt voor één indicator:

Figure

Figuur 1: Opkomstpercentage gemeenteraadsverkiezingen Nederland
Figuur 2: Opkomst gemeenteraadsverkiezingen Nederland 1990-2018
Figuur 3: Gepercipieerde invloed beslissingen gemeentebestuur op dagelijks leven
Figuur 4: Interesse in lokale politiek
+2

References

Related documents

Low Energy Adaptive Clustering Hierarchy (LEACH) is the first energy efficient routing protocol for hierarchical clustering. It reduces the energy significantly [4]. The

September 2016 Volume 5 Issue 9 Page 3046 International Journal of Reproduction, Contraception, Obstetrics and Gynecology Goel P et al Int J Reprod Contracept Obstet Gynecol 2016

hydrogel, as the swelling ratio of these hydrogels is high in water, cadmium ion uptake is also. high as swelling develop charges which can adsorb the Cd 2+

(A) Normal control: H &amp; E stained sections of kidney of normal control rats showing normal glomeruli with normal baseline and tubules (yellow arrows); (B) Diabetic control:

the determination of Rasagiline mesylate in pharmaceutical dosage form. Chennaiah M, Veeraiah T, Charan Singh T, Venkateshwarlu

Figure 1: A capability-based mentoring programme (Source: “Exploring beginner teachers’ perceptions of school support to enhance their capability sets in relation to

With this work, we aim to raise awareness among edu- cators about the different potential teleological pitfalls in the field of teaching how to read evolutionary trees, and to

Mean + SE proportion of virgin female-baited traps catching male codling moths in plots treated with microencapsulated sex pheromone (49 g a.i. per ha) applied with either an air