• No results found

Het onafhankelijkheidsstreven van West-Papoea de bijdrage van de federale invulling van West-Papoea’s constitutionele status

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2020

Share "Het onafhankelijkheidsstreven van West-Papoea de bijdrage van de federale invulling van West-Papoea’s constitutionele status"

Copied!
34
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Universiteit Leiden

Bachelorscriptie

Het onafhankelijkheidsstreven van West-Papoea:

de bijdrage van de federale invulling van

West-Papoea’s constitutionele status

Opleiding

: Internationale Betrekkingen en Organisaties (IBO)

Thema

: Federalism and Secession: a Normative

Analysis of Current European Trends

Naam:

Felix Beenders

Studentnummer:

1460005

Begeleider:

Dr. mr. F. (Floris) F. Mansvelt Beck

Datum van inlevering:

18 juni 2018

(2)

2

De omslagillustratie, voorstellende een ster met daarin de vlag van West-Papoea (Morgenster,

Morning Star, of Bintang Fajar) verwerkt.1 De vlag is opgemaakt uit een witte ster, en dertien horizontale balken (wit en blauw) die symbool staan voor de diverse Papoeaanse districten. De vlag werd voor het eerst gehesen op 1 december 1961 in Jayapura, de hoofdstad van de provincie West-Papoea, als teken van verzet. De gebalde vuist in de afbeelding symboliseert dit verzet, maar tevens moet het ook eenheid en kracht uitstralen.

Copyright © 2018 F. Beenders

(3)

3

Abstract

De Indonesische provincie West-Papoea streeft al enkele decennia naar onafhankelijkheid. Dit heeft deels te maken met de schendingen van mensenrechten die in de provincie hebben plaatsgevonden. Daarnaast kan de ontevredenheid bij de Papoea’s verklaard worden uit het feit dat gedurende lange tijd de (politieke en economische) macht in handen was van de centrale overheid in Jakarta. Centralisatie heeft ertoe geleid dat regionale instanties nauwelijks invloed konden uitoefenen op de besluitvorming binnen de eenheidsstaat van de Republiek Indonesië. De ontstane impasse moest doorbroken worden met behulp van hervormingen die zijn doorgevoerd in Indonesië. Zo werd met de uitvaardiging van deSpeciale Autonomiewet(2001) aan de regionale overheid van West-Papoea een aanzienlijke mate van (speciale) autonomie verleend. De federale componenten die onderdeel gingen uitmaken van het Indonesische staatsbestel moesten het ongenoegen van de inwoners van West-Papoea wegnemen. De keuze van de Indonesische beleidsmakers om de provincie de mogelijkheid tot zelfbestuur te geven was niet opzienbarend. In de normatieve literatuur is namelijk reeds beargumenteerd dat federalisme, en in het bijzonder autonomie, kan bijdragen aan het verhelpen van conflicten, met name indien er sprake is van etno-culturele verdeeldheid. De realiteit toont echter aan dat de getroffen maatregelen de spanningen tussen Indonesië en West-Papoea niet hebben kunnen wegnemen. Zowel de totstandkoming, de inhoud, als de gebrekkige implementatie van de Speciale Autonomiewet zijn hier debet aan.

Trefwoorden: afscheiding, federalisme, Indonesië, autonomie,(de)centralisatie, West-Papoea.

(4)

4

Inhoudsopgave

Afkortingen en begrippen...5 Introductie...6

Onafhankelijkheidsstreven in Indonesië: de provincie West-Papoea Opzet

Historisch overzicht...8 De Indonesische onafhankelijkheidsverklaring (1945)

The Act of Free Choice (Pepera) (1969)

Federalisme...10 De strijd van West-Papoea in een normatieve context

Federalisme en gerelateerde concepten

Politieke systemen in vergelijkend perspectief

Federalisme en autonomie als remedie voor politieke instabiliteit

De aanvankelijke afkeer van federalisme in Indonesië………..……...16 Indonesië als gecentraliseerde eenheidsstaat

De oprichting van Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) (1945) West-Papoea: centralisatie als bron van ontevredenheid

Reformasi: de creatie van een quasi-federaal systeem in Indonesië.…………...……...19 De (democratische) transitie van Indonesië

Constitutionele wijzigingen (1999-2002) De Speciale Autonomiewet (2001)

Law No. 21/2001: van decreet naar wet

Een inhoudelijke analyse van het Papoeaanse wetsvoorstel en de definitieve versie De overige problematiek omtrent speciale autonomie in West-Papoea

Speciale autonomie voor West-Papoea: een ambitieus, maar mislukt project

Conclusie...28

Otonomi of Merdeka? Merdeka!

(5)

5

Afkortingen en begrippen

Pepera Penentuan Pendapat Rakyat (Act of Free Choice). Dit was de naam die werd gegeven aan het referendum van 1969. Hierin konden de Papoea’s stemmen voor of tegen een onafhankelijk West-Papoea.

Bingtang Fajar Morgenster, of Morning Star (vlag van West-Papoea).

DPD Dewan Perwakilan Daerah (Regional Representative Council).

DPR Dewan Perwakilan Rakyat (People’s Representative Council).

DPRP Dewan Perwakilan Rakyat Papua (Papua House of People’s

Representatives).

Inpres Instruksi Presiden (Presidentiële Instructie).

Merdeka Betekent ‘onafhankelijkheid’ in het Indonesisch.

MPR Majelis Permusyawarahan Rakyat (People's Consultative Assembly). MRP Majelis Rakyat Papua (Papua People’s Assembly).

NKRI Negara Kesatuan Republik Indonesia (Unitary State of the Republic of Indonesia).

OPM Organisasi Papua Merdeka (Free Papua Movement).

Otonomi DeIndonesische term voor ‘autonomie’.

Otonomi Khusus (Otsus) Hiermee wordt gerefereerd naar de autonomie die is verleend aan de provincie West-Papoea door middel van het uitvaardigen van Law No. 21/2001, oftewel de Speciale Autonomiewet (2001).

Perdasi/Perdasus Synoniem voor ‘provinciale regelgeving en besluiten’

Reformasi De letterlijke betekenis van dit woord is ‘hervorming’. Het verwijst naar de transitie die Indonesië heeft doorgemaakt na het aftreden van president Soeharto in 1998.

RI Republik Indonesia (Republiek Indonesië).

SAL Speciale Autonomiewet (Special Autonomy Law).

UNTEA United Nations Temporary Executive Authority.

UUD Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (Grondwet van de

Republiek Indonesië).

(6)

6

Introductie

Onafhankelijkheidsstreven in Indonesië: de provincie West-Papoea

De provincie West-Papoea, gelegen in het westelijke deel van het eiland Nieuw-Guinea, is al decennialang verwikkeld in een onafhankelijkheidsstrijd met de Republiek Indonesië (RI) (hierna: Indonesië).2 De ontevredenheid van de lokale bevolking kan onder meer verklaard worden door de mensenrechtenschendingen die in het gebied hebben plaatsgevonden en die tot op heden nog steeds worden waargenomen (Brundige, King, Vahali, Vladeck & Yuan, 2004; Amnesty International, 2018; Human Rights Watch, 2018). De Indonesische staat wordt verantwoordelijk gehouden voor het niet eerbiedigen van deze fundamentele rechten. Het ongenoegen heeft ertoe geleid dat de ambitie om een onafhankelijke status te bemachtigen in aanzienlijke mate is toegenomen, aangezien de inwoners van West-Papoea zich niet langer comfortabel voelen binnen de eenheidsstaat van Indonesië. Dit blijkt onder meer uit de oprichting van de Free Papua Movement (Organisasi Papua Merdeka, of OPM), een afscheidingsbeweging die deze ambitie probeert waar te maken (Van den Broek & Szalay, 2001, p. 79).

Tot 1999 was Indonesië niet bereid om de eis van de provincie West-Papoea in te willigen of op welke wijze dan ook concessies te doen. De introductie van de Special Autonomy Law (2001)(SAL) (hierna: Speciale Autonomiewet) kon zodoende worden beschouwd als een uniek, veelbelovend en ambitieus project.3 Het was uniek, omdat er nooit eerder zoveel autonomie aan een provincie was

toegekend door de centrale regering van Indonesië (East Timor and Indonesia Action Network

(ETAN), z.d.). De wet verleent de overheid van West-Papoea autonomie op bepaalde beleidsterreinen, met als doel om de diversiteit binnen de Republiek te respecteren en de territoriale integriteit van Indonesië te bewaren (Assessment Report on the Conflict in the West Papua Region of Indonesia, 2006). Met andere woorden, een federale invulling van West-Papoea's constitutionele status moest in 2001 de onvrede bij de Papoea’s wegnemen en de eenheid van Indonesische staat herstellen. Het middel waarvoor de centrale overheid heeft gekozen kan zeker als legitiem worden ervaren, omdat in de literatuur reeds is beargumenteerd dat een federale structuur een oplossing kan bieden voor afscheidingsconflicten, waarin etno-culturele diversiteit een nadrukkelijke rol speelt (Kymlicka, 2005b, p. 269). De vraag die ten grondslag ligt aan deze scriptie is dan ook of een federale constructie

2De officiële naam van West-Papoea was voor 1969 Nederlands Nieuw-Guinea of West Nieuw-Guinea. Na 1969, toen

het gebied officieel onderdeel ging uitmaken van Indonesië, werd de naam veranderd in Irian Jaya (West-Papoea). Sinds 2001, als gevolg van (democratische) hervormingen, staat de regio bekend als Papoea (Bertrand, 2014, p. 197). Gemakshalve zal de provincie, in het vervolg van deze scriptie, worden aangeduid als West-Papoea.

3Law No. 21/2001 on Special Autonomy for Papua Province. Op 20 oktober 2001 werd de wet goedgekeurd door het

(7)

7

in het geval van het conflict in West-Papoea eveneens een positieve uitwerking heeft gehad.

Opzet

Daarom zal deze scriptie een evaluatie maken van de rol die de federale invulling van West-Papoea’s constitutionele status heeft gespeeld in het conflict. Hieruit wordt duidelijk in hoeverre de strategie die door de centrale overheid is gehanteerd als remedie heeft gediend of dat het daarentegen juist heeft bijgedragen aan de ambitie van West-Papoea om onafhankelijk te worden. Echter, voordat een analyse wordt gemaakt van Law No. 21/2001 (de wet die vorm geeft aan een autonome toekomst van West-Papoea) zal allereerst de Indonesische Grondwet (Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD)) van 1945 nader worden bestudeerd. Op deze manier kan worden weergegeven wat de (nadelige) effecten waren voor de Papoea’s van een staatsinrichting waarin federale elementen geheel ontbraken. Vervolgens zullen enkele constitutionele amendementen worden beschreven, waardoor inzichtelijk wordt hoe de status van de diverse regio’s in Indonesië rond de eeuwwisseling is veranderd. Deze wijzigingen hebben namelijk aanleiding gegeven voor de creatie van nieuwe wetten, betreffende regionale en speciale autonomie. Uiteindelijk zal de Speciale Autonomiewet van 2001 (de wet die van toepassing is op de provincie West-Papoea)4 in het laatste gedeelte van dit onderzoek gedetailleerd worden bestudeerd. Dit betekent dat zowel de totstandkoming, de inhoud als de implementatie van de wet aan bod zullen komen.

4 Er werden door de Indonesische overheid in een kort tijdsbestek meerdere autonomiewetten uitgevaardigd. In 2001 werd

(8)

8

Historisch overzicht

De Indonesische onafhankelijkheidsverklaring (1945)

Indonesië was voor meer dan een eeuw onderdeel van het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: Nederland). In 1945, na de overgave van Japan en het tot het eind komen van de Tweede Wereldoorlog in Azië, verklaarde Indonesië een onafhankelijke staat te zijn (Muhammad, 2013, pp. 2-3). Indonesië beweerde bovendien dat de nieuwe natie in territoriaal opzicht zou bestaan uit alle gebieden die voorheen tezamen Nederlands-Indië vormden en toebehoorden aan de Nederlandse kolonie (Henderson, 1973, p. 22). Deze opvatting werd desondanks niet gedeeld door de Nederlandse autoriteiten. Zowel de onafhankelijke status van Indonesië als de wijze waarop de Indonesische staat zou zijn opgemaakt werden door de Nederlandse staat betwist. Uiteindelijk was het wachten tot 1949 voordat de onafhankelijkheid van Indonesië officieel erkend werd door Nederland.5

West-Papoea zou voorlopig echter niet bij deze nieuwe staat gaan behoren. De Verenigde Naties (VN) had besloten om de provincie aan te merken als een gebied zonder zelfbestuur.6 Tegelijkertijd namen de Nederlandse autoriteiten diverse maatregelen die het ontstaan van een onafhankelijke West-Papoeaanse staat moesten bevorderen (Saltford, 2003, pp. 9-11). Deze ontwikkelingen zorgden ervoor dat de relatie tussen Nederland en Indonesië in korte tijd aanzienlijk verslechterde. Dit was voor de internationale gemeenschap, en in het bijzonder de Verenigde Staten, aanleiding om zich in het conflict te mengen. De Amerikaanse interventie resulteerde uiteindelijk in de totstandkoming van de Overeenkomst van New York (1962).7 Dit akkoord had niet enkel als doel om het conflict op te

lossen, maar ook om te voorkomen dat Indonesië zich zou aansluiten bij het communisme en de Sovjet Unie, ten tijde van de Koude Oorlog (Saltford, 2003, pp. 11-14).

The Act of Free Choice (Pepera) (1969)

De Overeenkomst van New York verleende aan de United Nations Temporary Executive Authority

(UNTEA) een machtiging om West-Papoea tijdelijk te besturen.8 De intentie was om enkele maanden later de macht over te dragen aan Indonesië. Het akkoord voorzag tevens in een referendum (ook wel aangeduid als de Act of Free Choice, of Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera)) zodat naar schatting

5 Het Ronde Tafel Akkoord, ’s-Gravenhage 2 november 1949.

6 Resolutie 448 (V) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (12 december 1950), UN DOC A/RES/448

(V).

7 Overeenkomst tussen de Republiek Indonesië en het Koninkrijk der Nederlanden, inzake Westelijk Nieuw-Guinea

(West Irian), New York 15 augustus 1962.

8 Artikel II van de Overeenkomst tussen de Republiek Indonesië en het Koninkrijk der Nederlanden, inzake Westelijk

(9)

9

meer dan 800.000 Papoea’s konden stemmen voor of tegen onafhankelijkheid.9 Volgens diverse bronnen is Indonesië echter niet in staat gebleken om aan alle condities te voldoen die in de overeenkomst waren neergelegd. Ondanks dat het referendum heeft plaatsgevonden is er de aantijging dat wijze waarop de stemming is uitgevoerd niet conform de richtlijnen was (Saltford, 2003, p. 166). Bovendien werden, in plaats van dat alle inwoners van West-Papoea de gelegenheid hadden om te stemmen, circa 1.000 Papoea's geselecteerd om over het lot van de provincie te beslissen.10 Daarnaast

zou het merendeel gedwongen zijn (d.m.v. dreigingen en steekpenningen) door de Indonesische

autoriteiten om een bepaald standpunt in te nemen dat aansloot bij de visie van de centrale macht (Tebay, 2005, p. 7). Deze gebeurtenissen kunnen grotendeels de uitkomst van het referendum verklaren, want het resultaat wees uit dat de Papoea's unaniem hadden besloten om deel uit te maken van de Republiek (Singh, 2012, p. 62). Derhalve is West-Papoea sinds 1969 officieel aangesloten bij Indonesië.11

De Papoea’s zijn desondanks niet bereid om de strijd te staken. Zoals al is aangegeven heeft de afscheidingsbeweging OPM besloten om de onafhankelijkheidsstrijd voort te zetten. Bovendien kon onder meer tijdens het Tweede Papoeaanse Volkscongres (2000) worden vastgesteld dat er nog voldoende draagvlak is voor een onafhankelijk West-Papoea (Van den Broek & Szalay, 2001, p. 90).12 Een scenario waarbij West-Papoea zich afscheidt van Indonesië dient zodoende niet te worden uitgesloten.

9 Artikel XVIII van de Overeenkomst tussen de Republiek Indonesië en het Koninkrijk der Nederlanden, inzake Westelijk

Nieuw-Guinea (West Irian), New York 15 augustus 1962.

10 Over het precieze aantal bestaat enige onduidelijkheid. De cijfers lopen uiteen van 1.022 tot 1.026 (Saltford, 2008, p.

66; Van den Broek & Szalay, 2001, p. 77).

11 De VN had besloten om slechts kennis te nemen van de gebeurtenissen, zonder daaraan verdere gevolgen te verbinden,

zo blijkt uit Resolutie 2504 (XXIV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (19 november 1969).

12 Het Eerste Papoeaanse Volkscongres werd gehouden in 1961 (Kingsbury & Fernandes, 2008, p. 108). De wil om van

(10)

10

Federalisme

De strijd van West-Papoea in een normatieve context

Zoals ondertussen al is vermeld spitst dit onderzoek zich toe op het effect dat een federale invulling van de constitutionele status van West-Papoea heeft gehad op het afscheidingsconflict met Indonesië. Om te beginnen is het daarom noodzakelijk om het concept federalisme te ontleden. Vandaar dat een overzicht zal worden gepresenteerd van de verschillende definities van federalisme die in de literatuur in omloop zijn. Tevens wordt kenbaar gemaakt welke overige concepten nauw verbonden zijn met federalisme. Verder zal worden verduidelijkt hoe de federatie zich verhoudt tot andere politieke systemen, zoals de confederatie en de eenheidsstaat. Van belang is met name een goed begrip van de eenheidsstaat, gelet op het feit dat Indonesië deze staatsstructuur sinds 1945 heeft omarmd.13 Als laatste zal worden aangegeven in hoeverre een federaal stelsel wenselijk is, rekening houdend met de voordelen die federalisme over het algemeen biedt. Hierdoor kan in het vervolg inzichtelijk worden gemaakt of in het conflict dat in dit onderzoek centraal staat deze gewenste effecten eveneens zijn waar te nemen.

Federalisme en gerelateerde concepten

Het probleem van het concept federalisme is dat academici er niet in zijn geslaagd om het een specifieke betekenis te geven. De discussies omtrent de invulling van het begrip dateren al uit de achttiende eeuw (Burgess, 2006, p. 9). Het moderne debat concentreert zich op de definitie die door Kenneth Wheare aan federalisme is gegeven. In 1946 stelde Wheare in zijn boek Federal Government

dat het federale beginsel een verdeling van macht tussen een centrale en regionale overheid betreft (Law, 2013, p. 93). In zijn optiek kunnen deze beide entiteiten binnen de eigen invloedssfeer onafhankelijk van elkaar opereren.14 Carl Friedrich beweert echter dat federalisme meer als een

proces moet worden gezien, aangezien bepaalde bevoegdheden niet structureel bij één orgaan komen te liggen (Burgess, 2006, p. 35). Federalisering is deswege een aanhoudend proces en geen eindpunt. Andere auteurs leggen de nadruk daarentegen op het idee van gedeelde soevereiniteit tussen twee overheidsniveaus. William H. Riker oppert bijvoorbeeld dat federalisme verband houdt met de verdeling van overheidstaken tussen regionale overheden en een centrale regering (Volden, 2004, p. 91). Riker voegt daaraan toe dat elke overheid beschikt over de uiteindelijke zeggenschap over sommige van die taken. Thomas O. Hueglin en Alan Fenna sluiten zich grotendeels aan bij deze

13 Artikel 1(1) van de Indonesische Grondwet 1945.

14 Om van federalisme te spreken moet er volgens Wheare onder meer sprake zijn van een geschreven grondwet waarin

(11)

11

opvatting, want zij associëren federalisme met de verdeling van macht en soevereiniteit tussen meerdere overheidsniveaus (Hueglin & Fenna, 2015, p. 32). Daarentegen omschrijven Daniel Elazar en Ronald L. Watts federalisme in termen als ‘gedeelde heerschappij’ en ‘zelfbestuur’ (Elazar, 1987, p. 5; Watts, 1996, p. 6).

Op basis van het aspect van zelfbestuur valt ook te verklaren waarom federalisme nadrukkelijk in verband wordt gebracht met het concept autonomie. Afhankelijk van de context kan autonomie

verschillende betekenissen hebben (Christman, 2008). Al deze definities omvatten echter in brede zin het idee van zelfbestuur. Autonomie is daardoor onlosmakelijk verbonden met federalisme, maar dat geldt ook voor het concept afscheiding. Zoals eerder aangegeven wordt een federale staatsinrichting over het algemeen gezien als een middel om afscheiding te voorkomen. Federalisme kan namelijk zorgen voor eenheid in verscheidenheid en bovendien kunnen verschillende identiteiten gewaarborgd blijven binnen deze politieke unie (Watts, 1996, p. 6). Federale elementen, zoals autonomie, hebben de functie om de natie bij elkaar te houden door ontevreden regio’s tegemoet te komen.15 Er zijn echter ook auteurs die beweren dat federalisme desintegratie in de hand werkt (Kymlicka, 2005a, 110). Wat betreft afscheiding dient verder vermeld te worden dat er diverse discussies gaande zijn, onder meer over de vraag of het zelfbeschikkingsrecht constitutioneel moet worden vastgelegd (Weinstock, 2001; Sunstein, 2001). Ten tweede hebben auteurs geen overeenstemming kunnen bereiken over een precieze betekenis van het concept.16

Politieke systemen in vergelijkend perspectief

Bepaalde auteurs maken in de literatuur onderscheid tussen federalisme en de federatie. Laatstgenoemde wordt beschouwd als het politieke systeem dat gekoppeld is aan het normatieve idee van federalisme (Law, 2013, p. 94). Het politieke systeem dat verband houdt met federalisme kan, ongeacht de naam die daaraan wordt gegeven, worden gecontrasteerd met andere vormen van

staatsinrichting, zoals de eenheidsstaat en de confederatie. In een eenheidsstaat is de meeste macht toebedeeld aan de centrale regering (Watts, 1996, p. 8; Bowman & Kearney, 2009, p. 22). Dit betekent

dat de centrale macht het initiatief kan nemen om lokale overheden te creëren of op te heffen. Bovendien zijn deze lokale entiteiten, wat betreft macht en zeggenschap, afhankelijk van wat door de centrale macht aan hen wordt verstrekt. Verder dient te worden aangemerkt dat bij een eenheidsstaat

15 Volgens Riker zijn er twee redenen om te federaliseren (Føllesdal, 2010). Allereerst kan federalisme een

samenhoudende functie hebben. Dit betekent dat federale elementen een staat bijeen moeten houden. Ontevreden regio’s die zich ondervertegenwoordigd voelen worden door de toekenning van (territoriale) autonomie gecompenseerd. Ten tweede kan federalisme als doel hebben om verschillende entiteiten samen te brengen. Hiervan is sprake indien er bepaalde interne en externe dreigingen aanwezig zijn waartegen weerstand geboden moet worden.

16 James Crawford, één van de meest invloedrijke schrijvers op het gebied van afscheiding, ziet afscheiding als “de creatie

(12)

12

de machtsverdeling over het algemeen niet constitutioneel is vastgelegd, iets wat doorgaans wel het geval is bij een federaal stelsel (Hueglin & Fenna, 2005, p. 22). Daarentegen liggen binnen een confederatie de verhoudingen aanzienlijk anders. Daar zijn het de regionale overheden die meer macht bezitten ten opzichte van de centrale overheid. Over het algemeen hebben centrale overheden slechts bevoegdheden op beleidsterreinen van gemeenschappelijk belang, zoals buitenlands beleid en defensie (Bowman & Kearney, 2009, p. 22). Bovendien zijn het de afgevaardigden van de regionale overheden die in een confederatie de centrale instituties besturen (Watts, 1996, p. 8). Dit in

tegenstelling tot de federatie, waar de vertegenwoordigers van de centrale overheid rechtstreeks door de burgers gekozen worden.

Federalisme en autonomie als remedie voor politieke instabiliteit

Er zijn diverse voordelen verbonden aan federalisme. Federalisme geeft bijvoorbeeld de mogelijkheid om te experimenteren met een bepaald beleid (Kymlicka, 2005b, p. 275). Bovendien zijn er fiscale consequenties aan federalisme verbonden (Oates, 1999). Daarnaast wordt er gesuggereerd dat (asymmetrisch) federalisme conflicten kan doen verminderen, met name vanwege de autonomie die verleend wordt (He, Galligan & Inoguchi, 2007, p. 16).17 De meeste etnische conflicten ontstaan namelijk doordat bepaalde gebieden autonomer willen zijn (Anderson, 2004, p. 91). Zoals eerder aangehaald is autonomie echter niet gelijk aan federalisme, maar het kan wel gezien worden als een onderscheidend element binnen een federale structuur (He, Galligan & Inoguchi, 2007, p. 7). Dit onderscheidende karakter zou dus mede tot gevolg hebben dat federalisme als remedie kan dienen voor bepaalde conflicten. Voorstanders van federalisme benadrukken dat autonomie en het aspect van zelfbestuur ervoor kunnen zorgen dat etnische en culturele verschillen worden geaccommodeerd, terwijl ondertussen de territoriale integriteit van een staat gewaarborgd blijft (Erk & Anderson, 2009, p. 191).18 Met name multinationale federaties, federaties die worden opgericht als antwoord op

etnisch-cultureel pluralisme,19 worden gezien als de beste manier om minderheden op te vangen,

aangezien het minderheden, die het verlangen hebben om een bepaalde cultuur in stand te houden, tegemoet kan komen.20

17 Asymmetrisch federalisme betekent dat er verschillen bestaan wat betreft de macht die lokale overheden bezitten. Het

is een manier om ontevredenheid te doen verminderen en diversiteit in acht te nemen (Horowitz, 2007, pp. 959-960; He Galligan, & Inoguchi, 2007, p. 16).

18 Federalisme dat als doel heeft om burgeroorlogen en afscheiding te voorkomen wordt ook wel aangeduid als

‘post-conflictfederalisme’ (Choudhry & Hume, 2011, p. 356).Het idee achter dit relatief nieuwe fenomeen is om de vrede binnen, en de territoriale integriteit van een staat te bewaren. Dit is echter niet het doel dat het klassieke federale model nastreeft. Laatstgenoemde komt onder meer voor in staten als Australië en Canada.

19Indonesië is één van die staten waar het fenomeen van etnisch-cultureel pluralisme valt waar te nemen en waar

federalisme in theorie van pas zou kunnen komen. Deze staat is namelijk opgemaakt uit diverse etnische groeperingen (e.g. Javaans en Atjees) (Bertrand, 2007, p. 581).

20 Multinationale federaties zijn niet per definitie federaties in strikte zin. Het staat symbool voor een systeem waarin aan

(13)

13

Kortom, federalisme is een geschikt alternatief, omdat het op korte termijn spanningen in een samenleving doet verminderen. Desondanks kan het de dreiging van een mogelijke afscheiding op lange termijn zeker niet wegnemen (Kymlicka, 2005a, p. 111). Op den duur zorgt autonomie en het idee van collectieve representatie er namelijk voor dat een bepaalde identiteit wordt versterkt en dat verscheidenheid in de samenleving wordt erkend en uitgediept (Erk & Anderson, 2009, p. 192). Tevens verschaft territoriale autonomie regio's de middelen waardoor een onafhankelijke status

eenvoudiger te behalen is. Dit impliceert in principe dat er sprake is van een paradox. Hoe succesvoller de implementatie van federalisme namelijk is, des te waarschijnlijker het is dat afscheiding zal plaatsvinden. Daarnaast werkt autonomie en het idee van zelfbestuur niet indien er een conflict bestaat dat verband houdt met het aspect van ‘gedeelde soevereiniteit’ (Anderson, 2004, p. 90). Om federalisme en het idee van gedeelde soevereiniteit te laten slagen is namelijk een goede samenwerking vereist. Verloopt de samenwerking tussen de centrale regering en lagere niveaus niet naar behoren dan wordt het aannemelijk geacht dat zelfbestuur tot afscheiding leidt.

Het standpunt dat autonomie afscheiding in de hand werkt wordt echter niet door iedereen gedeeld. Sommige auteurs zijn namelijk overtuigd van de positieve werking van federalisme, in de zin dat het conflicten bestrijdt en afscheiding voorkomt. Daarbij wordt verwezen naar diverse empirische bevindingen, die uitwijzen dat afscheiding nauwelijks voorkomt in democratische staten met een federale structuur (Bermeo, 2002, p. 97). Maar de meeste auteurs blijven een stuk terughoudender, zeker omdat is aangetoond dat een federale opzet niet heeft gewerkt in communistische staten (Anderson, 2004, p. 94). Deze schrijvers nemen vaak een tussenpositie in door te beweren dat autonomie een positieve bijdrage kan hebben, mits aan enkele voorwaarden wordt voldaan.

Wat betreft de voorwaarden en de wijze waarop de paradox kan worden bestreden heeft men

vooralsnog geen overeenstemming kunnen bereiken (Erk & Anderson, 2009, p. 196). Eén van die mogelijke voorwaarden is dat autonomie op de correcte wijze wordt geïmplementeerd (Bertrand,

2014, p. 175). Pas na implementatie wordt duidelijk in welke mate de gemaakte afspraken worden nagekomen en in hoeverre de lokale overheden daadwerkelijk meer macht komen te bezitten. Dit betekent dat de constitutionele wijzigingen en de wetten die dientengevolge worden gecreëerd moeten aansluiten bij hetgeen beloofd was door de initiatiefnemers. Indien er discrepantie is tussen datgene wat beloofd is en dat wat eindelijk tot stand komt dan kan dit het conflict laten escaleren. Hierbij is tevens de snelheid van implementatie en het uitblijven van vertragingen van belang. Tenslotte wordt aangeraden om zogenoemde “verdeel-en-heers” strategieën achterwege te laten (Bertrand, 2014, p.

(14)

14

dit het succes van autonomie eveneens in de weg staan (Bertrand, 2014, p. 176).

Er wordt tevens geopperd dat het aantal subeenheden waarin een staat is opgedeeld invloed heeft op het succes van autonomie (Erk & Anderson, 2009, p. 197). Dit maakt deel uit van het institutioneel ontwerp van een staat. Sterke instituties kunnen desondanks ook riskant zijn, vanwege het feit dat het afscheiding minder kostbaar maakt voor separatisten (Anderson, 2009, p. 99). Een ander element dat een onderdeel vormt van de institutionele inrichting en wat zou moeten bijdragen aan stabiliteit is een

mate van rechterlijk toezicht (He, Galligan & Inoguchi, 2007, pp. 6-7). De aanname is dat een neutrale instantie toezicht moet houden om machtsmisbruik en confrontaties te voorkomen. Verder wordt er beweerd dat autonomie niet tot afscheiding leidt als de wil en de capaciteit tezamen dit niet toelaten (Erk & Anderson, 2009, pp. 196-197). Als laatste wordt beargumenteerd dat economische en culturele aspecten een rol spelen wanneer deze factoren niet worden erkend in de desbetreffende grondwet (Erk & Anderson, 2009, p. 198). Deze drie dimensies staan bovendien niet los van elkaar, want er is voortdurend sprake van interactie.

Andere auteurs zijn overtuigd dat een federale aanpassing het gevolg moet zijn van consultatie en uitgebreide onderhandelingen (McGibbon, 2004, viii). Autonomie heeft minder kans van slagen indien dit is opgelegd door de centrale macht. In praktijk is namelijk gebleken dat autonomie vaker succesvol is geweest in het bestrijden van etno-culturele conflicten indien betrokken partijen dit onderling zijn overeengekomen (McGibbon, 2004, p. 67). McGibbon beweert bovendien dat de lokale overheden het succes van speciale autonomie mede kunnen bepalen, in verband met mogelijke corruptie en de zwakte van instituties (McGibbon, 2004, p. 66). Ook het niet eerbiedigen van de rechtsstaat is een factor waar rekening mee gehouden dient te worden (McGibbon, 2004, p. 67) Tenslotte is Horowitz de mening toegedaan dat autonomie positief kan uitpakken, wanneer separatisten opmerken dat het blijven in een onverdeelde staat in het voordeel werkt van de

ontevreden groep (Erk & Anderson, 2009, p. 194). Hierbij moet gedacht worden aan beloftes op het gebied van veiligheid die het voor provincies of andere eenheden aantrekkelijk maakt om zich niet af

te scheiden.

(15)

15

minderheden om onafhankelijk te worden niet verminderd. Bepaalde auteurs zijn het erover eens dat het afscheiding juist een stuk realistischer maakt (ETAN, z.d.). In verhouding met een federatie is het alleen complexer om afscheiding te bewerkstelligen binnen een eenheidsstaat, omdat de institutionele voorzieningen minder zijn (Anderson, 2004, p. 99).

Kortom, de literatuur toont aan dat academici niet in staat zijn gebleken om een eenduidig antwoord te verschaffen omtrent de paradox van (territoriale) autonomie. Er zijn auteurs die niet twijfelen aan

(16)

16

De aanvankelijke afkeer van federalisme in Indonesië

Indonesië als gecentraliseerde eenheidsstaat

Alvorens te kijken naar enkele constitutionele wijzigingen en de Speciale Autonomiewet uit 2001 zal eerst uiteengezet worden wat Indonesië heeft doen besluiten om sinds 1945 een eenheidsstaat te

worden. Hierdoor kan tevens worden aangetoond waarom federalisme in Indonesië aanvankelijk resoluut is afgewezen. Tevens kan inzichtelijk worden gemaakt dat een aanzienlijke mate van centralisatie ook in Indonesië conflictsituaties niet heeft kunnen tegengaan of verhelpen. Bovendien wordt duidelijk hoe tot 1999 stelselmatig is geëxperimenteerd met (regionale) autonomie. De Speciale Autonomiewet, die centraal staat in deze scriptie, staat namelijk niet op zichzelf. Er zijn al eerder initiatieven ontplooid om de verschillende provincies van Indonesië bepaalde zaken naar eigen inzicht te laten regelen. In de praktijk is echter gebleken dat de beloftes die door de centrale overheid zijn gedaan niet zijn nagekomen, waardoor de macht feitelijk in handen bleef van de Indonesische regering. Uiteindelijk hebben de Indonesische provincies hier voornamelijk hinder van ondervonden.

De oprichting van Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) (1945)

In 1945, ten tijde van de onafhankelijkheidsverklaring van Indonesië, werd de Indonesische Grondwet opgesteld. Vanwege Nederlandse inmenging werd deze constitutie tijdelijk vervangen door de Federale Grondwet van 1949 (Drooglever, 1997, p. 65). De Nederlandse staat was namelijk geenszins van plan om de totale controle over de voormalige kolonie kwijt te raken. Zodoende waren de Nederlanders overtuigd van het feit dat Indonesië een federatie moest worden. Uiteindelijk stemde Indonesië in met het voorstel om een federale structuur aan te nemen, met als gevolg dat de soevereiniteit door de toenmalige overheersers werd overgedragen. Ontevredenheid en het vertrek van de Nederlandse soldaten uit het grondgebied zorgden ervoor dat enkele maanden later de Federale

Grondwet werd vervangen (Drooglever, 1997, p. 66). Vanaf dat moment werd Indonesië officieel weer een eenheidsstaat. Het was de Grondwet van 1949 die centraal bleef staan, maar diens federale componenten werden eruit verwijderd. Desalniettemin, besloot president Soekarno in 1959 om de Grondwet van 1945 in ere te herstellen, mede vanwege die onrust die was ontstaan (Butt & Lindsey, 2012, p. 2; Ferrazzi, 2000, p. 67).

De Grondwet van 1945 heeft onder meer de staatkundige grondslag van de Indonesische staat vastgelegd. Artikel 1(1) van de Indonesische Grondwet van 1945 benadrukt bijvoorbeeld dat Indonesië qua staatsinrichting een eenheidsstaat is.21 Federalisme werd zodoende geheel buiten

21 Artikel 1(1) van de Indonesische Grondwet luidt: “De Indonesische Staat zal een eenheidsstaat zijn, welke de vorm

(17)

17

beschouwing werd gelaten, aangezien het separatisme zou bevorderen (Sukma, 2014, p. 67). Artikel 1(1) had dus als doel om de gevaren die gepaard gaan met federalisme te bestrijden, zodat de eenheid van de natie behouden zou blijven. Dit sluit aan bij de observatie van Kymlicka, die deze trend in het verleden ook heeft waargenomen in een aantal (westerse) staten (Kymlicka, 2000, p. 209). Dit maakt de manier van handelen van Indonesië dan ook allerminst uniek en/of onbegrijpelijk. Ten tweede kan de afkeer verklaard worden uit het feit dat federalisme een bepaalde negatieve connotatie heeft in Indonesië. Het waren namelijk de Nederlanders die federalisme introduceerden in Indonesië (Ferrazzi,

2000, p. 66). Dit werd door de Indonesiërs beschouwd als een “verdeel-en-heers” tactiek, waardoor de centrale autoriteiten zich genoodzaakt zagen om de Grondwet van 1945 te rehabiliteren. De Indonesiërs, waaronder voorstanders van federalisme, vonden het niet wenselijk om een systeem te implementeren dat was opgelegd door een buitenlandse mogendheid.

De Grondwet van 1945 verdeelde de staat bovendien in verschillende provincies, districten en steden.22 West-Papoea verkreeg pas in 1969 officieel de status van een Indonesische provincie. Dit gebeurde in 1969, na erkenning van de uitkomst van het referendum (Pepera), waarin de bevolking van West-Papoea mocht kiezen uit twee opties: deel uitmaken van Indonesië of een onafhankelijke natie vormen. Door de hernieuwde status kwam West-Papoea op gelijke voet met de andere provincies binnen Indonesië te staan (Bertrand, 2014, p. 179). De gevolgen voor West-Papoea waren desondanks gering, gelet op de wijze waarop het artikel was geformuleerd (Marzuki, 2011, p. 157). Autonomie werd bijvoorbeeld niet in detail beschreven, waardoor dit door middel van specifieke wetten concreet moest worden gemaakt. Zodoende kon de toenmalige president van Indonesië, H. Muhammad Soeharto, invloed uit blijven oefenen. De ondergeschiktheid van de provincies kan onder meer geïllustreerd worden aan de hand van Law No. 5/1974 en Regulation No. 45/1992, twee regionale autonomiewetten.23 Beide wetten verschaften weliswaar de nodige rechtsinstrumenten,

maar in praktijk leverde dit de provincies echter relatief weinig op (Ferrazzi, 2000, p. 71). De desbetreffende regio’s waren hierdoor slechts in naam autonome eenheden. De macht bleef namelijk

vrij gecentraliseerd, met als doel om de eenheid van de natie te bewaren. Het verleden laat zien dat

aan de provincies slechts de taak werd gegeven om toezicht te houden, terwijl de districten verantwoordelijk werden gehouden voor de implementatie. Het waren overigens vooral de districten en niet de provincies die van de autonomiewetten profiteerden, omdat volgens de officiële uitleg de districten dichter tot de bevolking staan en zodoende capabeler werden geacht (Ferrazzi, 2000, p. 71).

22 Artikel 18(1) van de Indonesische Grondwet luidt: “Het Indonesisch grondgebied zal worden opgesplitst in provincies,

die op hun beurt worden onderverdeeld in kleinere (administratieve) regio’s”. Een provincie is niet enkel qua omvang groter dan een district of een stad, maar op papier staat het ook bovenaan de hiërarchie (Ferrazzi, 2000, p. 64).

23 Zowel Law No. 5/1974 als RegulationNo.45/1992 moesten de autonomie van de diverse regio’s, waaronder

(18)

18

Het is desondanks legitiem om te stellen dat het doel van de nationale overheid voornamelijk was om de provincies in bedwang te houden. Dit verklaart ook waarom er geen hiërarchische verhouding bestond tussen beide niveaus (Ferrazzi, 2000, p. 67).

West-Papoea: centralisatie als bron van ontevredenheid

Ergo, Indonesië was gedurende enkele decennia in sterke mate gecentraliseerd, ondanks de uitvaardiging van enkele autonomiewetten (Ferrazzi, 2000, p. 68). Hierdoor was de centrale regering

in staat om een bepaalde nationale identiteit en eenheid te creëren. Dit werd mede mogelijk gemaakt door het stimuleren van transmigratie.24 Bepaalde regelingen zorgden tevens voor een verlies van culturele identiteit bij verschillende groeperingen, waaronder bij de Papoea’s. Zo was het voor deze bevolkingsgroep lange tijd niet toegestaan om met de provinciale vlag te zwaaien (Van den Broek & Szalay, p. 81). Tevens dient te worden aangemerkt dat de centrale macht de controle had over alle economische activiteiten die op Indonesisch grondgebied werden ontplooid. Er kwamen zodoende veel inkomsten binnen door de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen die verspreid over het land te vinden waren. De staat was echter niet bereid om de winsten te delen met de betrokken regio’s en diens inwoners. Hierdoor voelde een aanzienlijk deel van de inwoners van Indonesië zich economisch uitgebuit (Sukma, 2014, p. 65). Dit sentiment heerste ook onder de bewoners van West-Papoea (Singh, 2012, p. 62). De provincie beschikt namelijk over een overvloed aan natuurlijke hulpbronnen, zoals mineralen, petroleum en hout. De Papoea's werden echter buitenspel gezet wat betreft de verdeling van de opbrengsten (Budiardjo & Liong, 1988, p. 29). Tevens werden de Papoea's gedwongen hun land en bossen, die in spiritueel en cultureel opzicht belangrijk waren voor de inheemse bevolking, af te staan zonder enige vorm van compensatie daarvoor te ontvangen (Soares, 2004, pp. 120-121; Singh, 2012, p. 62).25

24 Het bevorderen van transmigratie was één van de pijlers van het proces van “Indonesianization” dat door president

Soeharto was geïnitieerd. Dit project had als doel om een Indonesische identiteit te smeden. Vooral voor de Papoea’s had dit gevolgen, aangezien zij zichzelf voornamelijk beschouwen als Melanesiërs (Gietzelt, 1989).

25 De Papoea’s werden gedwongen om hun eigendommen af te staan doordat president Soeharto een overeenkomst had

gesloten met een internationaal bedrijf, genaamd Freeport McMoRan Gold and Copper (Soares, 2004, p. 120). Het akkoord liet blijken dat de president de intentie had om in de toekomst meer buitenlandse investeerders aan te trekken

(19)

19

Reformasi: de creatie van een quasi-federaal systeem in

Indonesië

De (democratische) transitie van Indonesië

Aan het eind van de twintigste eeuw maakte Indonesië een democratische transitie door. Dit werd mogelijk gemaakt doordat het autocratische regime van president Soeharto niet langer de dienst

uitmaakte in het land. De nieuwe president, Baharuddin J. Habibie, werd gedwongen om hervormingen door te voeren. Het was niet alleen de economische crisis die aanleiding gaf tot enkele aanpassingen, maar ook de druk vanuit de maatschappij en bepaalde verwachtingen van de internationale gemeenschap zorgde ervoor dat veranderingen niet konden uitblijven (Seymour & Turner, 2002, p. 36; McGibbon, 2004, p. 3). In dit hoofdstuk zullen zodoende de meeste relevante wijzigingen met betrekking tot het conflict in West-Papoea worden besproken. Daarbij hoort onder meer een uiteenzetting van enkele nieuwe bepalingen uit de geamendeerde Grondwet van Indonesië. De nadruk zal echter komen te liggen op de Speciale Autonomiewet uit 2001. Hoewel voornamelijk aandacht zal worden besteed aan de implementatie van de wet, zullen de totstandkoming, de inhoud van Law No. 21/2001 en diens tekortkomingen ook worden belicht. Uiteindelijk moet dit duidelijk maken in welke mate de Speciale Autonomiewet heeft bijgedragen aan het streven van West-Papoea naar onafhankelijkheid.

Constitutionele amendementen (1999-2002)

Na het aftreden van president Soeharto in 1998 hebben vier constitutionele wijzigingen de machtsverhoudingen doen veranderen.26 Hierdoor kwam de macht minder gecentraliseerd te liggen

(Webber, 2006, p. 398). Bovendien maakte het Derde Amendement uit 2001 het mogelijk dat een veelvoud aan stemgerechtigden in Indonesië in staat werden gesteld om in de toekomst de nieuwe president te kiezen door middel van vrije verkiezingen. Dit betekende dat de Indonesiërs de rol

zouden overnemen van de MPR, die voorheen het mandaat had (Butt & Lindsey, 2012, p. 22).27 Wat betreft de procedures omtrent verkiezingen waren in de jaren daarvoor al een paar wijzigingen doorgevoerd. Zo was het niet langer toegestaan om meer dan twee termijnen het ambt van president van de Republiek Indonesië te bekleden (Butt & Lindsey, 2012, p. 21). Verder dient de oprichting van de Regional Representative Council (DPD) te worden vermeld (Harijanti & Lindsey, 2006, p.

26Gedurende enige tijd hadden zittende presidenten in Indonesië de volledige controle over de staat en de populatie. De

creatie van de People’s Consultative Assembly (MPR) en de People’s Representative Council (DPR) in 1945 heeft nauwelijks invloed gehad op de machtspositie van de president (Webber, 2006, p. 396).

27De Indonesische Grondwet wijst uit dat de MPR, officieel de hoogste autoriteit binnen de staat, heden ten dage bestaat

(20)

20

138). De DPD vertegenwoordigt namelijk alle Indonesische provincies, waaronder West-Papoea. Het meest relevant voor dit onderzoek is echter het Tweede Amendement uit 2000, die onder meer bepaalde dat de lokale overheden een formele constitutionele status zouden krijgen (Harijanti & Lindsey, 2006, pp. 138-139). De intentie was om deze lokale entiteiten de mogelijkheid tot zelfbestuur te geven op de meeste beleidsterreinen. Enkel zaken van nationaal belang zouden aan de centrale macht in Jakarta worden overgelaten.

De Speciale Autonomiewet (2001)

Dankzij de hervormingen zijn beginselen van autonomie opgenomen in de Indonesische Grondwet. Het was vervolgens aan de wetgevende macht in Indonesië om in individuele gevallen concreet te maken welke bevoegdheden de verschillende regionale overheden zouden toekomen. Dientengevolge werd op 21 november 2001 door het Indonesische parlement de Speciale Autonomiewet afgekondigd.28 Speciale autonomie (Otonomi Khusus, of Otsus) is een speciale bevoegdheid tot zelfbestuur die aan de provincie is verleend, waardoor West-Papoea in staat is om zelfstandig de belangen van de eigen inwoners te behartigen.29 De Speciale Autonomiewet moest onder meer de ontevredenheid bij de lokale bevolking wegnemen en de eenheid van de natie verzekeren. Het respecteren van de unieke sociale en culture leefwijze van de Papoea's moest hieraan bijdragen.30 Tevens werd in ogenschouw genomen dat de leefomstandigheden van de Papoea's in het verleden niet optimaal waren geweest. Er wordt bijvoorbeeld erkend dat lokale bevolking vooral in economisch opzicht te lijden heeft gehad. Speciale autonomie laat daarom de macht van de provincie aanmerkelijk toenemen om de welvaart in de provincie te bevorderen.

Law No. 21/2001: van decreet naar wet

De totstandkoming van de Speciale Autonomiewet verliep allesbehalve gezwind. Allereerst lieten de centrale autoriteiten na om invulling te geven aan Assembly Decree No. 4/1999. Dit heeft enkele prominenten leden uit West-Papoea ertoe gedwongen om op eigen initiatief een wetsvoorstel te ontwerpen (Sumule, 2003, p. 357).31 Het werd de opstellers van het wetsontwerp echter al vrij snel duidelijk dat de inwoners van West-Papoea niet bereid waren om te participeren, waardoor van consultatie nauwelijks sprake was. Zo werden er verschillende bijeenkomsten32 georganiseerd in

28 Voor de overige gebieden, met uitzondering van Atjeh en West-Papoea, waren Regional Autonomy Laws van kracht

(Law No. 22/1999 en Law No. 25/1999) (Seymour & Turner, 2002, p. 37).

29 Artikel 1(b) van de Speciale Autonomiewet 2001. 30 Preambule van de Speciale Autonomiewet 2001.

31Het ontwerp moest binnen een kort tijdsbestek gerealiseerd moest worden. Law No. 21/2000 stelde immers dat de

termijn op 1 mei 2001 zou verstrijken.

32 De belangrijkste bijeenkomst was de Study Forum on Special Autonomy to Achieve a New Papua die werd gehouden

(21)

21

verscheidende districten. De rapporten wezen echter uit dat deze zittingen structureel werden verstoord (Sumule, 2003, p. 362). De concessies die waren gedaan door middel van de Speciale Autonomiewet kwamen zodoende niet voort uit een proces van onderhandelingen met verschillende segmenten van de bevolking (McGibbon, 2004, p. 5).33 Dit kwam de legitimiteit van het project niet ten goede.

Speciale autonomie voor West-Papoea werd door tegenstanders namelijk niet wenselijk geacht. Enkel de onafhankelijkheid van de provincie kon het conflict doen oplossen, zo luidde het oordeel. Hieruit blijkt dat het voor de inwoners van West-Papoea vooral een kwestie was van kiezen tussen autonomie of onafhankelijkheid. De insteek van de makers van het wetsontwerp was daarentegen om beide uitgangsposities met elkaar te verenigen (King, 2004, pp. 84-85). Door diverse artikelen in samenhang te lezen kon onder meer worden opgemaakt dat autonomie op den duur tot onafhankelijkheid moest leiden.34 Gesteld werd namelijk dat de nationale overheid bepaalde gebeurtenissen uit het verleden aan een grondig onderzoek moest onderwerpen. Mochten er onregelmatigheden aan het licht komen dan moesten deze euvels erkend en hersteld worden. Hiermee werd onmiskenbaar gerefereerd naar de misstanden die zijn begaan tijdens de volksraadpleging (Pepera) van 1969.

Een inhoudelijke analyse van het Papoeaanse wetsvoorstel en de definitieve versie

Het Papoeaanse wetsvoorstel dat bij de Special Commission Bill of Special Autonomy for Papua

(hierna: Speciale Commissie) werd ingediend had een aantal bijzondere kenmerken (King, 2004, pp. 83-85; ETAN, z.d.; Singh, 2012, pp. 66-67).35 Er moesten onder meer maatregelen worden genomen

die de provincie daadwerkelijk autonomer zouden maken. De aanname was namelijk dat in het verleden beloftes vaak niet waren nagekomen door de centrale autoriteiten. Bovendien moesten provinciale symbolen, zoals de vlag en het volkslied, worden getolereerd. De intentie was ook om

met bepaalde regelingen de inheemse bevolking van West-Papoea in bescherming te nemen. Dit blijkt onder meer uit de bevoegdheid die aan het provinciale parlement was gegeven om de bevolkingsgroei

te beteugelen in de provincie. Daarnaast valt op dat er aanbevelingen werden gedaan om de fundamentele rechten van de Papoea's beter te waarborgen. Ook zouden provinciale instanties verantwoordelijk worden voor de veiligheid in de provincie. Slechts na deliberatie tussen de centrale

33 De provinciale elite in West-Papoea en het nationaal parlement waren uiteindelijk tezamen verantwoordelijk voor de

inhoud van de Speciale Autonomiewet.

34 Artikelen 43, 69 en 75 van de Special Autonomy Bill for the Province of Papua (14th draft).

35 Opmerkelijk is overigens dat in 2000 de nationale overheid een wetsvoorstel had ingediend bij het nationale parlement

(22)

22

macht, het parlement en de regering van West-Papoea is het mogelijk voor Indonesische strijdkrachten om zich in het gebied te begeven. Eveneens was er het streven om de Papua People’s

Assembly (MRP) op te richten.36

Een reeks aan bepalingen zijn echter niet opgenomen in de definitieve versie (King, 2004, pp. 85-89; ETAN, z.d.; Singh, 2012, pp. 67-68).37 De centrale autoriteiten in Indonesië bleven bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het waarborgen van de veiligheid in West-Papoea, waardoor in zekere zin het

leger wederom de vrije hand werd gegeven. Verder moest er geen consultatie met de gouverneur of het Papoeaanse parlement plaatsvinden bij het nemen van besluiten, betreffende het inzetten van strijdkrachten in het gebied. Bovendien zou de MRP slechts een toezichthoudende functie worden verschaft (Bertrand, 2014, p. 182). Dit impliceert dat er voor de MRP wat betreft wetgeving geen rol zou zijn weggelegd. Daarnaast werd van de oprichting van de Commission of the Rectifying of the History of Integration of Papua into the Republic of Indonesia eveneens afgezien. Had dit wel doorgang gevonden dan was het mogelijk dat er na vijf jaar een referendum zou worden gehouden, wat vanuit Indonesisch perspectief een ondenkbaar scenario zou zijn. Tot ongenoegen van de Indonesische autoriteiten had een referendum namelijk, in het geval van de provincie Oost-Timor, reeds tot onafhankelijkheid had geleid (McGibbon, 2004, p. 11). In plaats daarvan werd besloten om een Commission of Truth and Reconciliation tot stand te brengen (Bertrand, 2014, p. 182). Dit heeft echter de onvrede niet kunnen wegnemen bij de meeste belanghebbenden, die niet onder de druk waren van het uiteindelijke resultaat.

De overige problematiek omtrent speciale autonomie in West-Papoea

Behalve de hierboven genoemde problemen zijn er nog enkele andere aspecten die de aandacht verdienen. Eén daarvan is gerelateerd aan de wijze waarop de bevoegdheden van de regionale overheid zijn vastgelegd in de Speciale Autonomiewet. Er ontbreekt namelijk een mate van precisie

in de wet, bijvoorbeeld wat betreft de bevoegdheden die de MRP toekomt en de wijze waarop inkomsten verdeeld moeten worden (Bertrand, 2007, p. 580). In een aantal instanties wordt tevens

niet duidelijk welke taken in bezit blijven van de centrale overheid en welke worden overgeheveld naar een lager niveau. Dat komt doordat het nieuwe recht vaag en breed is en bevoegdheden niet nauwkeurig zijn afgebakend (Bertrand, 2007, p. 595; Sullivan, 2003, pp. 9-10). De centrale macht kan zodoende veel invloed blijven uitoefenen. Zelfs op het moment dat taken wel op een duidelijke

36 Artikelen 1(g) en 5(2) van de Speciale Autonomiewet stellen vast dat de MRP, dat onderdeel uitmaakt van het

tweekamerstelsel in West-Papoea, de culturele belangen van de inheemse bevolking van de provincie zou gaan vertegenwoordigen (King, 2004, p. 83).

37 Het wetsvoorstel van West-Papoea werd onder meer als te federaal beschouwd door de Indonesische regering

(23)

23

manier zijn omkaderd kan de landelijke overheid alsnog de controle behouden (Sullivan, 2003, p. 10). Regels die op lokaal niveau zijn gemaakt moeten namelijk in meerdere gevallen in overeenstemming zijn met de statuten. Bovendien blijft Indonesië qua staatsvorm een eenheidsstaat en geen federatie, onder andere omdat de machtsverdeling niet is vastgelegd in de Indonesische Grondwet (Bertrand, 2007, p. 597). De Grondwet van Indonesië benadrukt enkel het belang van autonomie en diversiteit, maar hier zijn geen specifieke rechten aan verbonden. Speciale autonomie in Indonesië is louter de uitkomst van een wet die is uitgevaardigd door het nationale parlement. Het parlement kan zodoende

zelfstandig besluiten om de bevoegdheden van regionale overheden die in de Speciale Autonomiewetten zijn neergelegd in te perken of volledig af te nemen.

Ten tweede zijn er problemen omtrent de implementatie van de wet. De centrale macht in Jakarta was bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de oprichting van de MRP (Sullivan, 2003, p. 4). Bovendien moest de centrale regering met regelgeving komen, waarin onder andere het mechanisme voor het selecteren van nieuwe leden werd beschreven (Sullivan, 2003, pp. 4-5). Met het verstrijken van de deadline werd duidelijk dat Indonesië geenszins van plan was om terstond uitvoering te geven aan de Speciale Autonomiewet. Het feit dat de MRP in de toekomst beslissingen van de DPRP zou kunnen afkeuren werd toentertijd niet als wenselijk geacht door de centrale overheid.38 Desondanks zou enkele jaren later de MRP toch gerealiseerd worden, onder druk van diverse lokale groeperingen (Bertrand, 2014, p. 185). In de tussentijd had de vertraging en de gebrekkige implementatie van de wet al tot onbegrip en ongenoegen geleid bij de Papoea's. Deze onvrede nam enigszins af doordat enkele gerespecteerde personen plaatsnamen in de MRP, waarmee de legitimiteit van het orgaan toenam (Bertrand, 2014, p. 185).

Zoals hierboven is beschreven waren met de oprichting van de MRP niet meteen alle problemen verholpen. De Speciale Autonomiewet kon verder slechts effect hebben als er bepaalde regelingen

werden afgekondigd door zowel provinciale eenheden als door de centrale regering (Sullivan, 2003, p. 10; Bertrand, 2014, p. 186). Voordat de provincies statuten konden maken moesten er eerst op

landelijk niveau regels worden gemaakt. Dit wordt meermaals benadrukt in de Speciale Autonomiewet. Zolang deze nationale statuten uitblijven kunnen de provinciale instanties niet gebruiken maken van hun bevoegdheid. Dit is dan ook precies wat er gebeurd is, want in de eerste vijf jaar van haar bestaan is er maar één statuut aangenomen (Bertrand, 2014, p. 186). Desondanks

38 De Papua House of People’s Representatives (DPRP) is de wetgevende macht van de provincie West-Papoea, zoals

(24)

24

zijn in de jaren daarna, doordat West-Papoea kritiek heeft geuit aan het adres van de centrale overheid, meer wetsvoorstellen geïntroduceerd.

Het is al eerder aangegeven dat het voor de oprichting van de MRP tevens noodzakelijk was dat er een selectieprocedure zou worden opgesteld door de nationale overheid. Ook dit liet enige tijd op zich wachten en uiteindelijk werd de ingestelde termijn zelfs overschreden (Sullivan, 2003, p. 4). Het geplande proces dat uiteindelijk in een provinciaal statuut werd opgenomen kon daarnaast niet op

goedkeuring rekenen van een aantal invloedrijke actoren. Vervolgens werden personen verkozen die het platform hebben benut om op te komen voor de inwoners van West-Papoea (Bertrand, 2014, p. 190). Zo werd in 2010 een wet aangenomen die het falen van speciale autonomie moest erkennen. Het was de centrale regering er zodoende alles aangelegen om invloed uit te blijven oefenen op de selectie van nieuwe kandidaten voor de MRP. Een toenemende bemoeienis van centrale autoriteiten was ook waar te nemen, doordat bepaalde personen werden uitgesloten van verdere deelname (Bertrand, 2014, p. 191). Dit kwam de overheid op kritiek te staan, maar de selectieprocedure werd niet afgebroken.

Ten derde werden deze ontwikkelingen doorkruist door een nieuwe wet uit 1999 die de provincie West-Papoea in drieën zou verdelen (King, 2004, p. 81).39 Tevens werden er drie districten en één stad opgericht, en twee nieuwe gouverneurs werden aangesteld. De Papoea's kwamen in opstand, omdat het idee leefde dat de centrale overheid gebruikte maakte van de zogeheten methode van “verdeel en heers” (McGibbon, 2004, p. 11). Het initiatief had namelijk meer als doel om de territoriale integriteit van Indonesië te bewaren dan dat het de provincie West-Papoea en diens bevolking ten goede kwam. De splitsing zorgde er juist voor dat de eenheid van de provincie in het geding kwam. Uiteindelijk werd van de splitsing van de provincie voorlopig afgezien (McGibbon, 2004, p. 11). Nochtans werd in 2003 door middel van een Presidentiële Instructie (Inpres) dit project nieuw leven ingeblazen.40 Het plan staat echter op gespannen voet met de Speciale Autonomiewet die van kracht was in West-Papoea. Deze wet verwijst namelijk niet naar drie provincies, maar naar

de provincie van West-Papoea als één geheel (Sullivan, 2003, p. 3). Ten tweede moest bij een dergelijke aanpassing toestemming worden verleend door de MRP, zo blijkt uit artikel 76 van de Speciale Autonomiewet. Vandaar dat het Constitutionele Hof van Indonesië oordeelde dat de maatregel van de Indonesische overheid niet in lijn was met het recht. De verantwoordelijke minister heeft deze uitspraak niettemin terzijde geschoven (Singh, 2012, p. 69).

(25)

25

De economische aspecten die onderdeel uitmaken van de Speciale Autonomiewet zijn wel naar behoren uitgevoerd (Sullivan, 2003, p. 8). Het budget dat West-Papoea ter beschikking kreeg is aanzienlijk toegenomen door de jaren heen, al moest de provincie de eerste twee jaar lang wachten voordat het daadwerkelijk meer geld kreeg. Toch zijn er ook bevindingen die aanzienlijk minder positief zijn. Zo wordt beweerd dat de Indonesische overheid in staat bleef om invloed uit te oefenen (Bertrand, 2014, p. 186). Hierdoor werd er afbreuk gedaan aan het idee van zelfbestuur en speciale autonomie. Geld werd onder meer in termijnen overgemaakt. Er was tevens nauwelijks sprake van

transparantie en eveneens ontbrak een verantwoordingsplicht (McGibbon, 2004, p. 38). Ook waren er geen voorschriften die stelden wat er met het geld moest gebeuren (Bertrand, 2014, p. 186). Hierdoor werd het meeste geld besteed aan het uitbetalen van salarissen van ambtenaren en het vergoeden van reiskosten van het personeel. Het is zodoende niet verwonderlijk dat West-Papoea werd geteisterd door corruptie, samenzweringen en nepotisme (ETAN, z.d.; McGibbon, 2004, p. 34). Slechts een klein deel van de middelen kwam ten goede aan het verbeteren van de leefomstandigheden in de provincie. Bovendien ging het meeste geld rechtstreeks naar de districten en niet naar de provincie (King, 2004, p. 90). Dit probleem werd gedeeltelijk erkend waardoor vervolgens andere activiteiten werden geïnitieerd om ontwikkeling in de regio te bevorderen (Bertrand, 2014, pp. 186-187). Deze acties hadden echter enkel als doel om speciale autonomie te ondermijnen.

Tot slot heeft de wet de zeggenschap over de veiligheid aan de centrale overheid overgelaten, ondanks dat de makers van het wetsvoorstel hier graag verandering in hadden aangebracht. De wetgevende en uitvoerende macht in West-Papoea nemen bijvoorbeeld geen deel aan de beraadslaging als het gaat om het inzetten van het Indonesische leger in de regio (Bertrand, 2007, pp. 596-597). Het leger is daardoor volledig vrij om in het kader van de nationale veiligheid de regie in het gebied over te nemen. In werkelijkheid is er dan ook een toename van het aantal strijdkrachten in West-Papoea waar te

nemen (Singh, 2012, p. 69). Bovendien blijven opstandelingen in het gebied te maken hebben met mensenrechtenschendingen (McGibbon, 2004, p. 4). Militairen en de politie in Indonesië zijn

meermaals actief geweest in West-Papoea om protesten tegen te gaan (Bertrand, 2014, pp. 183-185). Hierdoor is het wantrouwen van de lokale inwoners toegenomen en het vertrouwen in de centrale regering en in de Speciale Autonomiewet zienderogen gedaald. De Papoea's begonnen te twijfelen aan de oprechtheid van de Indonesische overheid om een einde te maken aan het conflict.

Speciale autonomie voor West-Papoea: een ambitieus, maar mislukt project

(26)

26

componenten, die aan het eind van de twintigste eeuw hun intrede deden, hebben namelijk de onafhankelijkheidsstrijd van West-Papoea niet kunnen beëindigen. De normatieve literatuur over federalisme en autonomie kan echter inzichtelijk maken waarom speciale autonomie in deze casus niet het gewenste effect heeft gehad. Zo wordt onder meer het belang van een juiste implementatie benadrukt. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de wet is doorslaggevend voor het slagen van een project waarbij autonomie wordt verleend aan lokale overheden. Het is dus legitiem om te stellen dat er een verband bestaat tussen de (gebrekkige) implementatie en het mislukken van het project in West-Papoea. De praktijk wijst namelijk uit dat de Indonesische overheid zich niet aan haar beloftes heeft gehouden.

Tevens zijn er andere beweringen die inzichtelijk maken waarom federalisme niet als remedie heeft gediend. Ten eerste wordt autonomie idealiter slechts verleend als dit het resultaat is van een onderhandelingsproces tussen belanghebbenden. Autonomie dat als het ware is opgelegd door de centrale overheid heeft minder kans van slagen. Wat betreft de kwestie in West-Papoea werd duidelijk dat de landelijke overheid het idee van toenemende autonomie naar voren heeft gebracht, en dat met name het nationale parlement de inhoud van de wet heeft bepaald. Verder zijn er verschillende auteurs die het niet wenselijk achten indien overheden en beleidsmakers besluiten nemen die het gedachtegoed van federalisme en autonomie ondermijnen. Hierdoor wordt de oprechtheid van de centrale macht om een einde aan het conflict te maken in twijfel getrokken, zo ook in West-Papoea. Het is gebleken dat Law No. 45/1999 en Inpres No. 1/2003, wetten die als doel hadden om West-Papoea op te delen in drie nieuwe provincies, het vertrouwen in de Indonesische overheid hebben aangetast. Tenslotte heeft het aanhoudende geweld, waar de Indonesische autoriteiten voor verantwoordelijk worden gehouden, de situatie in de provincie doen verslechteren. Het is daarom niet opmerkelijk dat de Speciale Autonomiewet door de Papoea’s is afgewezen en vervolgens is “teruggegeven” aan de centrale regering van Indonesië.

Overigens is het maar de vraag of een betere federale invulling van West-Papoea’s constitutionele

(27)

27

(Bertrand, 2007, p. 601). Hierdoor is het Indonesië gelukt om de (politieke) stabiliteit in de provincie te vergroten. Hierbij dient echter wel een kanttekening te worden geplaatst. Zo zijn beide conflicten niet identiek aan elkaar. West-Papoea heeft zich namelijk, in tegenstelling tot Atjeh, vanaf het begin verzit tegen de pogingen van Indonesië om een bepaalde Indonesische identiteit te creëren (Bertrand, 2007, p. 590). Daarentegen heeft Atjeh vrijwillig besloten om zich aan te sluiten bij de Republiek. Mobilisatie heeft in de Atjeese provincie onder meer plaatsgevonden doordat de lokale overheid van Atjeh niet de mogelijkheid had om bepaalde zaken naar eigen inzicht te regelen (Bertrand, 2007, p.

590). Dit verklaart waarom speciale autonomie voor de provincie Atjeh positief heeft uitgepakt.41 Het sluit niet uit dat een betere federale invulling, in het meest ongunstigste scenario, eventueel niet de gewenste afloop zal hebben in West-Papoea.

41 Bovendien wantrouwt Indonesië de elite van West-Papoea en daardoor is de staat minder snel geneigd om vergaande

(28)

28

Conclusie

Otonomi of Merdeka? Merdeka!

Kortom, deze scriptie heeft zich beziggehouden met de vraag of een federale invulling van West-Papoea's constitutionele status het conflict met Indonesië heeft kunnen oplossen of het juist heeft laten escaleren. Hiervoor moest een evaluatie worden gemaakt van de Speciale Autonomiewet, die in 2001 door de bevoegde autoriteiten van Indonesië is opgesteld. Dit onderzoek is met name relevant geweest vanwege het feit dat de onafhankelijkheidsstrijd van West-Papoea wordt geschaard onder de langstlopende conflicten ter wereld. Daarnaast heeft deze scriptie in theoretisch opzicht eveneens een bijdrage kunnen leveren, omdat het een specifiek debat in kaart heeft kunnen brengen. In de normatieve literatuur over federalisme en autonomie zijn reeds standpunten naar voren gebracht, welke voor de nodige discussie hebben gezorgd. Zoals eerder is beschreven bestaat er onduidelijkheid over het effect dat federalisme kan hebben op bepaalde conflicten. Dit onderzoek heeft dientengevolge de validiteit van enkele van deze standpunten getoetst, door bestudering van een specifieke casus. Tevens is getracht nieuwe inzichten naar voren te brengen.

In dit onderzoek is gebleken dat niet enkel centralisatie, maar dat ook speciale autonomie in het onderhavige geval niet het juiste effect heeft gehad. Dit is mede te wijten aan de wijze waarop de Speciale Autonomiewet is geformuleerd. Daarnaast is de inhoud voor het merendeel door de Indonesische centrale autoriteiten vastgesteld. Wat betreft dit laatste aspect is duidelijk geworden dat andere betrokken partijen, tevens door eigen toedoen (het project werd namelijk slechts gesteund door een minderheid van de bevolking van West-Papoea) geen invloed hebben kunnen uitoefenen op hetgeen juridisch tot stand is gekomen.. Daarnaast moet ook benadrukt worden dat een gebrekkige implementatie van de wet de voornaamste reden is geweest voor het falen van speciale autonomie. Bovendien werd het proces belemmerd, doordat de landelijke overheid had besloten om West-Papoea op te splitsen in drie nieuwe provincies. Dit heeft de legitimiteit van het project in aanzienlijke mate aangetast, aangezien deze maatregel niet verenigbaar was met de geest en de letter van de wet.

(29)

29

aspecten. Deze scriptie is echter niet allesomvattend, aangezien het slechts een deel vormt van de puzzel. Er zal zodoende moeten worden voortgebouwd op de resultaten uit dit onderzoek. Het is namelijk waarschijnlijk dat niet alle mankementen zich in deze casus hebben geopenbaard. Bovendien moet definitief komen vast te staan in welke situaties federale elementen een conflict kunnen laten beëindigen, zodat in de toekomst discussies uitblijven en aannames vermeden kunnen worden. Tenslotte moet er meer aandacht komen voor de rol die constituties kunnen hebben bij het verhelpen en het creëren van conflictensituaties.

(30)

30

Bibliografie

Amnesty International. (2018). Amnesty International Report 2017/2018: The State of the World’s Human Rights. London: Amnesty International Ltd.

Anderson, L.M. (2004). Exploring the Paradox of Autonomy: Federalism and Secession in North America. Regional and Federal Studies, 14(1), 89-112. doi:10.1080/1359756042000245188

Assessment Report on the Conflict in the West Papua Region of Indonesia. (juli 2006). Coventry: University of Warwick.

Bermeo, N.G. (2002). The Import of Institutions. Journal of Democracy, 13(2), 96-110.

Bertrand, J. (2007). Indonesia's Quasi-federalist Approach: Accommodation Amid Strong Integrationist Tendencies. International Journal of Constitutional Law 5(4), 576-605.

Bertrand, J. (2014). Autonomy and Stability: The Perils of Implementation and “Divide-and-Rule” Tactics in Papua, Indonesia. Nationalism and Ethnic Politics, 20(2), 174-199. doi:

10.1080/13537113.2014.909157

Bowman, A.O'M. & Kearney, R.C. (2009). State and Local Government: The Essentials. New York, NY: Houghton Mifflin Harcourt Publishing Company.

Brundige, E., King, W., Vahali, P., Vladeck, S. & Yuan, X. (2004). Indonesian Human Rights Abuses in West Papua: Application of the Law of Genocide to the History of Indonesian

Control. New Haven, CT: Yale Law School.

Budiardjo, C. & Liong, L.S. (1988). West Papua: The Obliteration of a People. Surrey: TAPOL.

Burgess, M. (2006). Comparative Federalism: Theory and Practice. Abingdon: Routledge.

Butt, S. & Lindsey, T. (2012). The Constitution of Indonesia: A Contextual Analysis. Portland, OR: Hart Publishing.

References

Related documents

Key Words: Semilattice, Almost Semilattice, Compatible Set, Maximal Set, M-amicable element, Amicable Set, unielement, unimaximal element, Almost Semilattice with

Table 2: Pre-germination treatments applied to Aegiphila sellowiana seeds, coming from red fruits, submitted to different storage times under room temperature

By comparing the performance of the experimental and control groups, the results showed computerized visual perception games had a significant effect on improving

As a Hispanic and Asian-serving institution wherein large numbers of first-in-the-family and underrepresented students are present, these outcomes, in addition to the

First, Gender, age group has no impact on ICT usage, Secondly, the ownership of management i.e Government schools Vs private schools has no impact on the usage of ICT in

Factors affecting relapse included age, type of medical institution, type of medication used, medication adherence, and type of treatment (inpatient or outpatient) after the

CD4 and CD8 α expression reveals higher tissue levels of these markers in experimental autoimmune encephalomyelitis ( EAE )-affected mice ( b, 20×, B1 magnification, 40×; e , 20×,

Even through livestock production and merchandizing in developed countries account for 53% of agricultural GDP (World Bank, 2009 ); in developing countries on the other hand, the