국토의 자연훼손 진단 및 대책에 관한 연구
Spatial Development and Environmental Degradation:
Countermeasures focusing on Planning Process and
국토연 2006-21 ․ 국토의 자연훼손 진단 및 대책에 관한 연구 지은이․최영국, 이범현 외 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 12월 27일 / 발행․2006년 12월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․8,000원 / ISBN․89-8182-431-2 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170500 http://www.krihs.re.kr Ⓒ2006, 국토연구원 ＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2006―21
국토의 자연훼손 진단 및 대책에 관한 연구
Spatial Development and Environmental Degradation: Countermeasures focusing on Planning Process and
Institutionalization •
연 구 진 연구책임 최영국 연구위원 연구반 이범현 연구원 외부연구진 오선영 국토연구원 위촉연구원 김태영 국토연구원 위촉연구원 볼프강 벤데(Wolfgang Wende) 독일 베를린공대 교수 홀거 올렌부르크(Holger Ohlenburg) 독일 베를린공대 연구원 클리브 브리펫(Clive Briffett) 영국 Oxford Brookes대 연구원 문 채 성결대학교 교수 엄정희 독일 베를린공대 조경 및 환경계획학 박사과정 권용석 독일 베를린공대 조경 및 환경계획학 석사과정 최재용 충남대학교 교수 이영환 일본 와세다대 건축학 박사과정 박희윤 일본 와세다대 건축학 박사과정 연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 이종열 국토정보연구센터 소장 서태성 국토․지역연구실 연구위원 문정호 국토․지역연구실 연구위원 계기석 안양대학교 교수 구본환 건설교통부 도시환경팀장 연구협의(자문)위원 계기석 안양대학교 교수 구본환 건설교통부 도시환경팀장 김선호 환경부 국토환경보전과장 박창석 한국환경정책․평가연구원 책임연구원 송인주 서울시정개발연구원 연구위원 이재준 협성대학교 교수 이창흠 환경부 국토환경정책과 서기관 이태구 세명대학교 교수 전재경 한국법제연구원 행정법제연구실장 최막중 서울대학교 교수 최진석 한국환경정책․평가연구원 책임연구원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
국토난개발이 사회적 이슈가 되면서 친환경적 개발을 유도하기 위하여 2003년 에 국토기본법과 국토의계획및이용에관한법률을 새로 제정하였다. 이 법제도에 는 ‘선계획-후개발’원칙과 지속가능한 발전 개념을 기본이념으로 포함하고 있다. 그러나 법제도가 시행된 지 몇 년 되지 않았지만 최근 수립되고 있는 개발계획을 보면 과거와 크게 다르지 않다. 각종 개발사업을 보면 역시 자연환경에 대한 경 시현상은 크게 개선되지 않고 있다. 여기에 개발에 따른 자연훼손 문제와 관련하 여 사전환경성검토와 환경영향평가의 실효성에도 많은 의문을 제기하고 있다. 이와 같이 친환경적인 개발을 위한 제도적인 토대는 마련되었지만 주변에서 진 행되고 있는 개발을 보면 여전히 자연훼손은 계속되어지고 있다. 최근에 국민의 환경에 대한 관심이 높아지면서 아름답고 쾌적한 국토환경조성 이 중요한 과제로 부각되고 있다. 쾌적한 국토환경은 새로이 녹지를 조성하는 등 의 노력도 필요하지만 기존의 자연 상태를 잘 보전하여 자연 본래의 기능을 유지 하도록 하는 지혜가 필요하다. 이와 같이 개발에 의하여 발생하는 ‘보통’ 자연에 대한 훼손을 사전에 예방하기 위해서는 제도를 뒷받침할 수 있는 구체적인 실천 수단의 절실하게 필요한 시점이다. 이러한 맥락에서 추진된 본 연구는 계획수립과 환경성 평가과정에서 자연훼손 저감을 위한 구체적인 수단을 제시하고 있다. 그 가운데 개발계획의 자연훼손 저감계획부문의 신설, 환경영향평가의 실효성을 높이기 위한 사전환경성검토와 환 경영향평가제도의 일원화, 자연고려규정과 생태서비스 관련 제도의 도입 등은 매우 의미 있는 제안이라 하겠다. 물론 이러한 실천수단을 운영하기 위해 반드시 필요하다고 강조하고 있는 환경지도는 시급하게 제작되어야 할 기초정보라 판단 된다. 그러나 무엇보다 중요한 것은 자연에 대한 우리의 인식 전환이라 하겠다. 그런 의미에서 이 연구에서 지금까지 자연을 인간중심적 사고에 의하여 인간의 편익 을 위한 도구로 다루어 왔다면, 이제는 인간의 동반자로서 그 본질적 가치를 인 정하는 가운데 자연을 이용하여야 한다고 강조한 점은 공감되는 부분이라 생각 된다. 이러한 인식의 전환을 토대로 이 연구에서 제시한 실천수단에 대한 면밀한 검토를 통해 시행함으로서 쾌적한 국토환경을 조성하는데 밑거름이 되기를 기대 한다. 끝으로 이 연구를 성실하게 수행한 연구진과 연구의 길잡이가 되어 주신 연구 심의위원께 고마움을 표한다. 또한 좋은 연구가 되도록 도와주신 연구자문위원 과 외부 원고 집필자 여러분의 노고에도 깊은 감사를 드린다. 2006년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
개발과 보전의 통합은 친환경적 개발을 위한 것이다. 개발과 보전은 쾌적한 생 활환경과 건강한 생태계를 지향한다는 점에서 같은 목표를 지니고 있다. 이러한 목표를 달성하려면 법적으로 지정된 보호지역이나 보호종과 같이 보호할 가치가 있다고 판단되는 대상뿐만 아니라 우리 주변에 있는 보통 자연의 중요성도 인식 하여야 한다. 일반적으로 개발에 의하여 훼손되는 자연은 보호지역에 있는 것 보 다는 개발대상지내 녹지, 하천 등과 같은 자연환경요소이기 때문이다. 친환경적 개발을 위하여 우리는 개발하기에 앞서 사전환경성검토를 통하여 입 지를 선정하고 개발계획을 수립하고 또 필요에 따라 환경영향평가를 실시하고 있다. 그러나 신도시건설이나 도로건설 등과 같은 개발사업을 보면 구릉지는 평 지가 되고, 실개천은 사라지고, 산이 단절되는 현상이 줄어들지 않고 있다. 이와 같이 친환경적인 계획을 수립하고 그 과정에서 환경성 평가를 거쳐 환경영향에 대한 저감을 위한 대책을 강구함에도 개발에 따른 자연훼손은 해결되지 않고 있 다. 이 연구는 이러한 문제의식을 지니고 진행되었다. 문제에 따른 해답을 얻기 위 해 무엇보다 자연훼손의 인과관계를 분석하여 그의 원인을 규명하는데 많은 노 력을 기울였다. 이를 바탕으로 다양한 실천수단을 제안하고 있다. 예를 들면, 자 연훼손저감계획의 수립, 개발의 가이드라인 역할을 할 수 있는 환경계획 수립, 환경영향평가제도의 일원화 및 연계화, 자연훼손저감 및 경관고려를 위한 규정마련, 생태서비스 제공을 위한 여건 마련, 환경지도 작성 등을 열거할 수 있겠다. 그러나 무엇보다 이 연구에서는 이러한 실천수단을 강구하기에 앞서 우리의 자 연에 대한 인식의 전환과 이를 토대로 개발과 보전의 통합이 무엇보다 중요함을 강조하고 있는 점에 주목할 필요가 있다. 사실 이 연구는 2002년에 추진된 ‘국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구’ 의 후속연구의 성격으로 진행되었다. 당시 연구과제는 친환경적인 국토계획 수 립을 위해 환경계획과의 연계에 초점을 두었다. 그러나 두 계획체계의 연계고리 만으로 실질적인 계획연계가 되고 그에 따라 개발과 보전의 통합이 이루어지는 것은 아니다. 계획체계의 연계를 실현하려면 연계를 가능하게 하고 작동하게 하 는 장치들이 있어야 하는 것이다. 그러한 작동장치를 만들기 위한 작업이 바로 이번 연구과제의 목표라 할 수 있다. 따라서 이번 연구는 친환경적인 개발을 위 한 과정의 하나로서 추진된 국토계획과 환경계획체계 연계와 관련된 여러 가지 실천수단을 마련하였다는 데에 큰 의미가 있다 하겠다. 이 번 연구에서 제시된 실천수단들은 면밀한 검토를 통하여 다듬어지고 또 적 용될 수 있도록 관련 연구가 계속되어야 할 것이다. 그 동안 연구과정에서 도움 을 주신 모든 분들께 깊은 감사를 드린다. 특히 오선영, 김태영, 이범현 연구원에 게 고마움을 표한다. . 2006년 12월 최영국 연구위원
D ․ E ․ F ․ I ․ N ․ I ․ T ․ I ․ O ․ N ․ S
용 어 해 설
경관생태계획 경관생태계획은 환경계획의 하나로서 단위공간에 내재되어 있 는 자연자원의 개발적 그리고 이들의 공간적 상호작용을 계획적 차원에서 개발 (공간)계획에서 행해주고 있는 토지이용의 문제를 보완, 조정하여 경관의 유기적 인 연결체계를 형성하도록 하는 계획이다. 이에 따라 이 계획은 토지이용의 적합 성과 그로 인한 자연훼손과 경관부조화 등 환경에 미치는 영향의 저감방안을 제 시하는 역할을 한다. 이 계획에서는 자연순환체계 및 복원, 생물서식처 보호 및 관리, 경관보호 및 관리, 휴양 및 녹지이용 등을 다룬다. 이 용어는 독일 연방자연 보호법의 “Landschaftplanung"을 번역한 것으로서 공간계획과 계획단계별로 연계 되어 있다. 녹지 "사전적인 의미로는 풀이나 나무로 된 땅이라고 되어 있으나, 도시계획 에서는 도시의 자연환경을 보전하거나 개선하고 공해 및 재해를 방지하여 양호 한 도시경관의 향상을 도모코자 지정되는 도시계획시설이다. 그러나 이 연구에 서는 경사지의 식생으로서 일반적으로 숲이라 불리우는 산림녹지를 의미하고 있 다. 우리 국토이용 및 개발과정에서 자연훼손의 가장 큰 원인으로 녹지훼손을 들 고 있다. 그래서 녹지를 단순히 시설로서가 아니라 환경자원으로 계획적으로 보 전할 대상을 배치하고 선정하기 위하여 생태서비스(ecosystem management)요소 로서 제도화할 것을 제안하고 있다. 녹지기반시설계획 생태서비스의 질적 수준을 제고하고 공간계획에 현실화하기 위한 시설이나 자원으로서 제공할 수 있는 제도적 여건이며, 궁극적으로는 국 토생태네트워크의 바탕이 된다. 녹지기반시설(Green Infrastructure)계획은 도로, 하천, 하수도 등의 사회기반시설(Grey Infrastructure)과 대비되는 개념으로 산림지 역, 농경지, 공원 등과 같은 환경자원(생태서비스 요소)의 연결을 목적으로 한다. 녹지기반시설은 ⅰ)이용자를 위한 공원 연결, ⅱ)생물서식지 연결, ⅲ)야생동식 물에 이득이 되며 지속가능한 미래를 보장하기 위한 오픈스페이스의 상호연결 시스템의 정립 및 보호, ⅳ)녹도(Greenway movement)건설 등 오늘날 4가지의 요 소로 분류되어 도시건설 및 개발에 영향을 주고 있다. 비오톱지도 토지의 생태적 특성을 공간적 경계로서 작성된 지도를 일컫는다. 환경지도의 하나로서 비오톱 유형구분, 평가, 등급화 등에 대한 도면이다. 비오톱 이란 공간적 경계를 가지는 생물의 서식지로 정의될 수 있으며 각각의 비오톱은 고유한 환경속성을 가진다. 비오톱지도는 이러한 비오톱의 공간적 경계를 지도 에 표시한 것으로 환경계획의 수립에 중요한 공간정보로 활용될 수 있다. 생태서비스 생태서비스는 녹지축 형성의 토대 마련과 환경의 질적인 수준 제고를 위하여 보다 계획적으로 자연환경을 제공하기 위한 것이다. 지금까지 ‘자 연’이 존재하기에 당연히 우리에게 제공되고 있다고 생각되는 자원이나 자연환 경 그 자체를 생태서비스시설로서 구체화 하고 계획적으로 제공하기 위함이다. 생태서비스를 구체적으로 다루기 위해서는 계획대상공간의 규모와 특성에 따라 생태서비스를 구성하는 요소들의 종류, 규모, 배치 등에 대한 내용을 제시하여야 한다. 여기에서는 생태서비스라는 개념도입의 필요성을 제안하는 정도로서 언급 하고 있으므로 구체적인 사항을 다루지 못하고 있다. 중요한 것은 공간계획에서 도시계획시설과 같이 환경계획(자연공간계획)에서도 생태서비스를 계획적으로 다루기 위한 제도적 장치를 마련하여야 함을 강조하고자 하는 것이다. 자연 '자연'은 라틴어로 natura로서 “새로 생긴다(新生)”, “탄생한다”라는 뜻을 지니며, 아리스토텔레스는 자연이란 ‘저절로 스스로 갖추어져서 존재하는 모든 사물의 근본이다’라고 하였다. 자연이란 용어는 첫째는, 자연과학과 생물과학의
연구대상, 둘째는 모든 존재의 본질, 셋째는 인간의 환경과 그 안에 포함된 여러 가지 인간 외의 모든 생명체 그리고 넷째는 인간을 포함한 존재 총체, 즉 우주 전체를 뜻한다. 이 연구에서는 인간의 활동에 의한 생태계 파괴나 자연훼손에 관 한 문제와 관련된 ‘자연’은 주로 세 번째와 네 번째의 뜻으로 사용된다. 자연간섭 인간의 편익을 도모하기 위하여 자연환경의 변화, 대지의 변형 또 는 토지이용변화를 발생하게 하는 것을 의미한다. 간섭(Eingriff)의 기준으로 자연 계의 기능이나 경관을 ‘심각하게’ 그리고 ‘지속적’으로 변화를 초래하는 경우를 말한다. 변형이란 개발로 인하여 시각적으로 인지할 수 있는 변화를 의미한다. 자연계의 기능변화는 토양, 물, 공기, 기후, 동식물과 그들간의 인과관계의 악영 향을 말한다. 구체적인 것은 자연간섭규정으로 정하도록 한다. 자연간섭규정 이 규정(Einfriffsregelung)은 자연이 개발로 인해 훼손되는 것을 방지하기 위해 독일에서 1976년 “조기예방”, “피해보상”을 원칙으로 도입된 제도 이다. 사업에서 발생하는 간섭을 방지하고 복원하는데 초점을 맞추고 있으며, 이 는 조기에 자연과 자연환경을 보호하는 도구가 되고 있다. 이 규정을 기본으로 하고 우리 국토의 자연훼손 특성을 감안하여 “자연훼손저감 및 경관고려 규정” 을 이 연구에서 제안하고 있다. 자연공간계획 자연공간계획은 독일의 환경계획이 공간화 하고 있다는 점을 강조하기 위하여 이 연구의 독일사례부문에서 사용한 용어이다. 앞의 경관생태 계획과 같은 개념이다. 자연공간계획은 계획단계별 구체성의 차이는 있으나 대 개 “문제제기, 현황분석 및 평가, 목표설정, 목표달성을 위한 실천프로그램, 계획 수립, 실행하기 위한 수단, 결과에 대한 평가와 보완”등의 내용으로 수립된다. 이 가운데 계획수립에서는 주로 자연간섭을 방지 또는 완화, 자연공간 가운데 특정 부분의 보호 및 관리, 생태망 구축, 아름다운 또는 특이한 경관보전 등을 다루고 있다. 자연환경 일반적 의미로는 자연이 존재하고 있는 물리적인 공간으로 정의내 릴 수 있으며, 인간 및 생태계의 다양한 활동이 어우러진 영역으로도 규정지어
질 수 있다. 또한 환경정책기본법 제3조 2항에 의하면 '자연환경'이라 함은 지 하․지표(해양을 포함한다) 및 지상의 모든 생물과 이들을 둘러싸고 있는 비생물 적인 것을 포함한 자연의 상태(생태계 및 자연경관을 포함한다)를 말한다고 명시 하고 있다. 자연훼손 자연훼손은 자연이 지니고 있는 고유의 성질이나 능력이 인위적인 행위와 인공물의 설치로 인하여 감소되는 현상이라 할 수 있다. 환경정책기본법 제4항 2에서는 ‘환경훼손’이라 함은 야생동식물의 남획 및 그 서식지의 파괴, 생 태계 질서의 교란, 자연경관의 훼손, 표토의 유실 등으로 인하여 자연환경의 본 래적 기능에 중대한 손상을 주는 상태를 말한다고 규정하고 있다. 환경계획 환경정책기본법에 명시된 국가환경종합계획, 시․도환경보전계획, 시․군․구환경보전계획과 자연환경보전법에 의한 전국자연환경보전계획 등을 포괄하는 용어이다. 도시계획 등 공간계획에 의해 야기된 자연훼손을 다루는 계 획으로서 환경정책기본법의 국가 혹은 지자체가 수립하는 환경보전계획의 국토 자연환경보전부문과 자연환경보전계획의 일부분으로 이해할 수 있다. 환경계획 은 앞에서 언급한 행정계획으로서 도시계획과 같은 공간계획에 대응하는 계획과 택지개발사업과 같은 사업단위에서 수립되는 환경계획으로 나눌 수 있다. 이 연 구에서는 사업단위의 환경계획을 다루고 있으며 개발의 가이드라인 역할을 강조 하고 있다. 환경지도 토양, 식생, 기후, 수질, 대기, 소음, 동식물서식처 등에 대한 실태를 계획에 활용화기 위해 나타낸 도면을 통칭한 용어이다. 주로 환경계획수립에 사 용되지만 토지이용계획에도 필요한 기초정보이다. 이 연구에서는 국토계획과 환 경계획의 연계를 비롯하여 보전대상 중심의 개발가능지 분석, 환경영향평가제도 의 실효성 확보, 자연고려규정의 추진, 생태서비스 제공을 위한 근거 확보 등을 위한 토대로서 환경지도 작성을 강조하고 있다. 이 정보의 특징은 다양한 주제도 로서 구성되며, 각 주제도는 토지의 생태적 특성을 판단하기 위한 정보를 담고 있다는 데에 있다. 이 지도는 공간(개발)계획이나 환경계획에서 함께 사용할 수
있도록 제작되어야 하며 각 계획에서 필요에 따라 사용할 주제도는 선택할 수 있으며 또한 등급화가 가능하다. 같은 계획대상지에 대한 개발과 보전에 대한 상 이한 의견과 계획구상으로 개발계획과 환경계획이 충돌할 수 있다. 이때 동일한 정보를 토대로 이용 및 보전의 관점을 타협할 수 있는 바탕을 환경지도가 제공할 수 있다는 점에서 환경지도의 제작은 개발과정에서 자연을 질을 최대한 유지하 기 위해 무엇보다 시급하게 추진되어야 할 과제라 하겠다. 최근 정부에서 추진하 려고 노력중인 비오톱지도는 환경지도의 주제도의 하나라 할 수 있다.
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
친환경적 개발은 자연환경을 얼마나 고려하면서 개발하느냐에 따라 그 성패가 좌우된다. 2003년 지속가능한 개발 개념을 기본이념으로 하는 국토기본법과 국 토계획및이용에관한법률이 제정되었으며, 친환경적인 계획의 수립을 유도하고 ‘선계획-후개발’원칙이 제시되었는데도 불구하고 자연훼손에 대한 논란은 그치 지 않고 있다는 문제의식에서 이 연구는 진행되었다. 따라서 본 연구는 보호지역 이 아닌 신도시와 같은 개발지역내 ‘보통’의 자연환경을 대상으로 진행하였다. 즉, 개발대상지내에 있는 녹지, 구릉지, 하천, 경관 등의 훼손을 줄이고 주변생태 계와의 연결성을 유지하기 위한 제도적 장치를 마련하는 것이 본 연구의 목적이 다. 제1장 연구의 개요 이 연구는 국토연구원에서 2002년도 추진된 “국토계획과 환경계획체계 연계 방안 연구”의 후속연구의 성격을 지닌다. 2002년도의 연구과제는 친환경적인 국 토계획 수립을 위해 환경계획과 연계에 초점을 두었으며, 개발에 따른 자연훼손 문제를 사전에 예방하거나 그를 최소화하기 위함이었다. 그러나 2002년도 연구 는 포괄적인 관점에서 계획연계의 방향과 방법을 중심으로 다루었고 그러한 연계를 위한 실천적 수단을 제시하지 못했다. 따라서 2002년도 연구가 친환경적인 공간계획을 작성하기 위한 방안으로서 공간계획과 환경계획의 연계체계 구축에 초점을 두었다면, 이번 연구는 그를 전제로 자연훼손 저감을 위한 구체적인 실천 수단을 제시하는 데에 초점을 두었다. 이 연구는 계획수립과 환경성평가를 대상으로 진행되었다. 자연훼손은 설계와 시공 그리고 공사이후 관리과정에서도 나타나지만 이러한 것은 주로 기술과 공 사비용과 연관된 것으로 이번 연구에서는 다루지 않았다. 또한 다양한 개발사업 가운데 택지개발사업, 도로건설사업, 하천정비사업, 그리고 전원주택단지조성사 업(19호 이하의 주택지 조성)을 대상으로 연구를 추진하였다. 연구는 이러한 사 업과 연관된 제도, 관련보고서 등의 문헌, 자연훼손의 원인에 대한 전문가 조사 그리고 사례지를 통한 자연훼손 실태를 중심으로 진행하였다. 제2장 자연훼손의 개념 선행연구와 관련제도에서 다루고 있는 자연훼손의 내용과 범위를 정리하면 다 음과 같은 5가지 사항으로 요약된다. 첫째, 지형 및 녹지 변형으로서 녹지 및 산 림 훼손, 구릉지 절단, 식생 훼손 등이다. 둘째, 하천변화로서 하천 형태 변형, 계 곡 및 호소 훼손을 포함한다. 셋째, 경관훼손에 대한 것으로 자연요소의 파괴, 인 공물과 자연과의 부조화, 경관 고유의 심미성 훼손 등으로 정리된다. 넷째, 표토 상실사항으로서 토양 훼손, 표토 상실, 투수층 훼손을 자연훼손의 범주에 포함한 다. 다섯째, 생태계 영향과 관련된 것으로 야생동식물 서식지 파괴, 생태계 단절 및 교란, 녹지 고립 등을 포함한다. 선행연구와 국내외 관련제도에서 다루고 있는 자연훼손의 개념 및 범위 비교 를 통해 본 연구에서의 자연훼손의 조작적 정의를 하였다. 즉, 자연훼손이란 ‘자 연환경의 고유한 성질이나 능력을 감소시키거나 상실케 하는 인위적인 행위로서 특히 국토의 이용 및 개발에 의하여 설치되는 시설과 자연환경의 변형행위로 나 타난 현상’으로 하였다. 이러한 개념 하에 연구에서 다룰 자연훼손의 범위는 녹 지, 하천, 지형, 생태계로 한정하였다.
제3장 자연훼손의 원인진단 제3장에서는 자연훼손 내용을 검토할 대상사업을 선정하고 이와 관련된 관련 제도, 계획 및 현지답사를 통해 자연훼손의 원인진단을 시행하였다. 분석대상사 업은 택지개발사업, 전원주택단지조성사업, 도로건설사업, 그리고 하천정비사업 의 4가지 사업을 대상으로 하였다. 관련된 제도와 계획의 주요내용을 검토하여 현황제도와 계획에서의 한계를 분석하였다. 또한 사례지의 현장조사를 통해 자 연훼손의 실질적인 실태를 분석하고, 이에 대한 전문가의 의견조사를 통해 자연 훼손의 원인을 규명하고자 노력하였다. 먼저 택지개발사업은 ‘용인동백지구’, ‘용인죽전지구’를 대상으로 국토계획법, 도시계획수립지침, 택지개발촉진법, 택지개발업무처리지침, 환경정책기본법, 자 연환경보전법, 해당지구의 택지개발사업기본계획, 사전환경성검토, 환경영향평 가 등의 제도와 계획에 대한 검토를 토대로 현장답사를 시행, 실제 시공현장을 둘러보며 훼손유형별로 정리하였다. 전원주택단지조성사업은 용인시의 사례를 들고 있는데, 주택건설촉진법과 해 당도시계획조례의 미비점을 이용, 공사를 진행 중인 곳을 찾아 해당 제도의 맹점 을 기술하였다. 도로건설사업은 ‘88올림픽고속도로 <옥포~성산간> 확장사업’에 대하여 분석 을 시도하였는데, 환경친화적인 도로건설지침을 기준으로 해당 환경영향평가서 를 검토한 이후 현장답사를 시행, 환경훼손사례를 들고 있다. 도로의 경우는 불 가피한 면이 타 사업에 비해 자못 크다고 할 수 있으나 잘못되었다는 측면보다는 좀 더 친환경적인 건설을 바라는 의도에서 사례지를 선택하였다. 하천정비사업은 춘천시 공지천을 대상으로 하천정비기본계획 수립지침과 기 본계획보고서를 토대로 검토하였다. 이후 관련 전문가 및 사업관련계획가 등을 대상으로 직접 면접조사를 하는 방 식으로 자연훼손의 원인에 대한 의견을 수렴하였다. 면접조사를 위한 질문서는 앞에서 검토한 관련 제도 및 계획 내용 그리고 현장답사 결과를 토대로 작성하였 다. 이상과 같은 자연훼손실태분석, 관련제도 및 계획의 한계 그리고 전문가의
의견수렴을 통하여 이 연구에서는 자연훼손의 원인으로 자연훼손문제를 다루지 않고 있는 개발계획, 환경성 평가과정의 부실, 광역녹지축체계 고려 미흡 및 보 전대상 확보를 위한 제도적 장치 부재, 자연에 대한 배려보다는 편익을 위한 시 설배치에 초점을 둔 계획 수립, 개발과 보전에 대한 인식의 문제 및 과학과 기술 의 과신에 의한 계획수립 그리고 제도적 틈새를 악용한 개발행태 등 7가지 사항 을 제시하였다. 제4장 해외사례 검토 제4장에서는 해외사례를 검토하여 우리에게 적용 가능한 실천수단을 강구하 기위한 아이디어를 얻는데 주력하였다. 여러 보고서를 검토한 후 독일, 영국, 일 본을 선정하여 해당나라의 관련제도 및 사례검토를 통한 시사점을 도출하였다. 독일은 공간계획과 환경계획을 연계하면서 다양한 수단을 보유하고 있다. 또 한 보호지역 이외의 도시정주공간에서 자연을 고려한 계획수립을 위한 여러 수 단을 가지고 있다. 몇 가지를 나열해 보면, 자연공간계획(환경계획)의 수립과 이 를 공간계획의 척도계획으로 활용, 자연간섭규정, 자연간섭규정을 시행하기 위 한 동반계획의 수립 및 적용, 환경영향평가(전략환경평가 포함), 기초정보로서 환경지도 제작과 활용 등이다.
영국은 지역계획지침(Regional Planning Guidance)과 같은 제도에 따라 계획수 립 빛 개발행위 허가과정에서 자연환경을 문제를 심도 있게 다루고 있다. 영국의 공간계획체계를 보면 국토 전역을 대상으로 하는 중앙정부의 국토계획은 없지 만, 도시 및 농촌계획법을 통해 구조계획과 지방계획으로 이원화하여 운영하고 있다. 한편, 지방정부법을 개정하여 대도시권 광역정부를 해체하면서 이들 대도 시권의 자치구에 대해서는 구조계획과 지방계획을 통합한 개념의 개발계획을 수 립하도록 하고 있다. 이에 따라 먼저 국토 및 공간계획체계 현황을 도시 및 농촌 계획법, 개발계획허가제도 등으로 정리하고 있으며, 자연훼손 방지를 위한 제도 로 환경영향평가제도 등이 자연환경을 고려하기 위한 실제 수단으로 활용하고 있다.
일본은 우리와 비슷한 계획체계를 지니고 있으며 환경정책대강과 같이 건설 분야에서 스스로 환경을 배려하고자 하는 노력을 기울이고 있다. 일본은 우리와 비슷한 공간계획체계를 지니고 있어서 우선 일본의 국토계획체계를 계획의 종류 와 관련법을 중심으로 알아보고, 도시계획체계 현황을 살펴보았다. 또한 자연훼 손 방지를 위한 제도로서 환경기본법, 환경기본조례, 환경기본계획, 환경영향평 가, 도시계획법 등을 검토하였다. 그리고 사이타마 시(市)의 도시계획마스터플랜, 환경정책대강, 환경계획, 녹지정책대강, 도시녹지보전법, 녹지기본계획 등을 통 하여 자연훼손방지 관련 내용을 정리하였다. 해외사례 검토를 통해 여러 가지 시사점을 얻을 수 있었는데 이러한 사항들이 실제 자연환경보전을 위한 작업이 되도록 하려면 이를 지원할 기초정보가 필수 적인 사항으로 환경지도의 필요성이 대두되었다. 환경지도는 토지의 생태적 특 성을 비롯하여 인간 생활과 연관된 정보를 총망라 하고 있어서 토지이용계획이 나 환경보전에만 활용되는 것이 아니라 산업, 문화 등의 분야에서도 활용될 수 있을 것이다. 이 환경지도는 채택하는데 시간과 비용의 관점에서 어려운 작업이 라 생각되지만 현재 추진중인 각 부처에서 토지이용, 보전과 관련된 모든 정보를 하나의 시스템화 할 수 있다면 짧은 시간내 제작이 가능할 것이다. 제5장 자연훼손 저감을 위한 기본방향 제5장에서는 최종 실천수단 제시에 앞서 자연훼손 저감을 위한 기본방향을 제 시하였다. 문제해결을 위한 기본전제로 먼저 인간중심적 패러다임에서 생태중심 적 패러다임으로의 전환의 필요성을 강조하면서 자연에 대한 우리의 인식변화를 제시하였다. 이를 바탕으로 개발과 보전의 통합을 이루어야 개발에 따른 자연훼 손에 대한 대처가 가능하다고 주장하였다. 그리고 자연환경보전의 대상을 지정 된 보호지역이나 보호종과 같이 특정 동식물 위주에서 일반 자연환경으로 범위 를 확대하여 개발대상지내의 보통 자연을 계획적으로 보전하여야 함을 제안하였 다. 또한 무엇보다 공간계획의 최상위 계획인 국토계획이 물리적이고 시설위주 에서 철학적 관점을 강조하고 문화와 생태를 토대로 한 계획으로 발전되어야 한다.
이상과 같은 배경 하에서 자연훼손 저감을 위한 기본방향으로 자연환경보전에 대한 입장의 변화, 개발과정에서 자연환경보전을 위해 고려하여야 할 요소들과 개발에 의한 자연훼손을 줄이기 위한 추진과제를 도출하였다. 실천적 주요 추진 과제는 공간(개발)계획의 환경성 강화, 개발가이드라인 성격의 환경계획 작성, 환경성 평가의 기능 강화, 개발에 의하여 훼손될 대상지에 대하여 실질적인 대안 이 계획수립단계에서 검토될 수 있는 제도적 장치 마련, 생태서비스 제공을 위한 제도적 여건 조성, 기초정보 구축 등이다. 제6장 자연훼손 저감을 위한 실천수단 제6장에서는 앞에서 정리한 실천수단의 항목별 구체적인 내용을 제시하고 있 다. 즉, 실천수단으로는 공간(개발)계획의 환경성 강화, 개발가이드라인 성격의 환경계획 작성, 환경영향평가제도의 일원화 및 연계화, 자연훼손저감및경관고려 규정(자연고려규정) 마련, 생태서비스의 체계적인 도입, 환경지도 작성 등 6개 항 목, 11개 실행수단 들이다. ᶪ⋮㍖㏺ẎԨ ⓾ऎ⑂Ԩ␂㉚Ԩῢ⦚ ㍖⚾ჂԨ⒏ḯ ⒎⋮ᔢ┓Ԩᛆᔦ चᤚࣾ⑲ᇚᑺ⑶ԨḯধԨ㍖ূ㎋Ԩ⒏ḯ ৳ंचᤚԱ ূ㎋Ԩ ㍖ḯԨओ㍒ ⒎⋮㏺ẎԨূ㎋ᠶԨ῞Ḣ ᶿ㉖␂ূ㎋ंԨ⋮ূḯԨ㍓᧲ ᧲│ᶿԨ☏ῪԨचᤚࣾྣ⚾Ԩ᪂ḛ ㍖ূ㎋৺Ԩ⋮ূ ㍖⋿㊣デࣾ┚ ჂԨ⑺⏎㍒Ԩᤍ ⋮ূ㍒ ㍖⋿㊣デࣾ৺┓Ԩ⑺⏎㍒ ㍖⋿㊣デࣾԨचḞԨᤍԨᶪ㏂デࣾ৺┓ԨჂ⒃ ূ㎋৺Ԩ㍖ḯॾ⺞Ԩ৺┓Ԩ⋮ূ㍒ ূ㎋⓿ԨᷛⷚḚᭂᾢԨ┚৳⑂Ԩ␂㉚Ԩ⋪ॲᛆᔦ
먼저 공간(개발)계획의 환경성 강화에서는 각종 공간계획 수립 시 부문계획으 로 자연훼손 저감계획을 신설할 것과 상위계획연계성 확보, 보전 대상 중심의 개 발가능지 분석, 환경계획과 연계를 자연훼손 저감을 위한 실천수단으로 제안하 고 있다. 두 번째로 개발가이드라인 성격의 환경계획 작성부분에서는 토지이용에 대한 환경보전을 목적으로 수립하는 만큼 이를 위해 기본적으로 자연환경보전․경관 관리 관련사항이 포함되어야 하며, 이를 통한 계획의 공간화가 필요함을 제안하 고 있다. 또한 환경계획에는 자연환경에 대한 분석과 평가와 현황을 바탕으로 하 여 개발계획을 지원할 수 있는 실질적인 정보를 담아야 함을 강조하고 있다. 세 번째로 환경영향평가제도의 일원화 및 연계화를 내세우고 있는데 사전환경 성검토와 전략환경평가의 통합운영, 환경영향평가제도의 개선, 환경영향평가의 이행여부에 대한 사후평가 과정 도입을 골자로 하고 있다. 여기에서 사후평가는 공사완료 이후 일정 기간이 경과한 이후 야생동식물 서식환경과 생활환경에 미 치는 영향을 평가하도록 하는 것이다. 이러한 환경성 평가는 계획과정과 연관하 여 서로 맞물리도록 하여 계획내용과 환경성 평가내용들이 서로 점검할 수 있도 록 하여야 환경성 평가의 실효성을 높일 수 있음을 강조하고 있다. 네 번째로 자연훼손저감및경관고려규정(자연고려규정)의 마련을 제시하고 있 는데 이 같은 규정을 통해 개발에 의하여 불가피하게 훼손되는 대상에 대하여 계획수립단계에서 그에 대한 대책을 미리 강구하도록 하고 있다. 이 규정은 환경 영향평가에서 간과하고 있는 자연훼손을 직접적으로 다루고 있다는 점에서 이 둘 간의 차이가 있다. 다섯 번째로 생태서비스의 체계적인 도입을 들고 있다. 도시계획시설이 시민 의 편익을 위해 제공되는 것처럼 자연이 제공하는 깨끗한 물, 맑은 공기, 휴식, 위해로부터 안전한 공간 제공 등도 계획적으로 제공되도록 하여야 한다. 이를 위 해 먼저 도시계획시설과 같은 개념으로 생태서비스를 제공하기 위한 여건 마련 이 필요하다. 생태서비스는 녹지축 설정과 연관하여 배치되도록 하는 것이 좋을 것이다. 생태서비스를 제도적으로 뒷받침하기 위해 생태서비스의 종류, 생태서
비스 조성을 위한 계획과 지침 등을 작성하도록 한다. 또한 생태서비스를 계획적 으로 제공하기 위한 녹지기반시설계획(green infrastructure planning)의 수립을 제 안하고 있다. 여섯 번째로 환경지도 제작을 제안하였다. 이것은 앞에서 제시한 5가지 실천 수단을 제대로 추진하려면 기초정보로서 환경지도가 필요하다는 점에서 개발에 의한 자연훼손 문제를 다루기 위해 가장 핵심적인 것은 환경을 바탕에 둔 기초정 보를 구축하는 것이라 할 수 있다. 예를 들면, 환경계획의 공간화는 토지의 생태 적 특성을 비롯하여 환경여건(바람, 기후, 토양, 지하수 등)에 대한 공간적 정보가 있어야 가능하다. 또 전략환경평가를 통하여 적절한 입지를 선정하는 작업도 결 국 환경지도와 같은 정보를 통해서 가능한 일이다. 이 연구에서 제안하고 있는 자연고려규정은 개발에 의하여 어떠한 곳이 어떻게 훼손되는지 판단이 가능하여 야 적용가능하다. 물론 공간계획과 환경계획의 연계도 개발과 보전을 서로 타협 할 수 있게 하는 기초정보를 공유하야야 가능한 일이다. 이와 같이 여기에서 제 안된 실천수단들이 환경지도가 있어야 가능하다고 볼 때, 환경지도는 무엇보다 먼저 작성되어야 할 것이다. 환경지도 작성이 장기간 소요되므로, 환경지도 가운 데 핵심이 되는 비오톱지도 작성을 우선 추진하는 것을 검토할 필요가 있을 것이 다. 제7장 결 론 본 연구는 개발 사업으로 인한 자연훼손을 저감하기 위한 방안을 마련하기에 앞서 우선 자연훼손에 대한 개념을 정립하고 유형을 구분하였다. 이를 바탕으로 개발사업과정에서 발생되는 실태를 분석하고, 계획보고서와 환경성 평가보고서 의 내용을 분석하여 자연훼손의 인과관계를 제시하였다. 이러한 자연훼손의 유 형별 개발전후의 훼손실태에 대한 검토과정을 거쳐 그 원인을 진단하고, 이에 대 한 구체적인 실천수단을 제시하였다. 또한 본 연구는 개발에 따른 자연훼손 문제 를 해결하기 위해 계획 수립과 개발계획과정에 초점을 두어 진행되었다. 관련제 도 및 계획내용, 환경성 검토 및 평가내용, 전문가 의견 수렴 등을 통해 현 제도
의 한계를 도출하고 제도 개선사항을 정리하였다. 본 연구에서 제시한 자연훼손의 저감방안 중에서 무엇보다 중요한 것은 자연 에 대한 인식전환이라 할 수 있다. 자연과 환경 그리고 개발에 대한 근본적인 인 식의 변화가 제도적 장치의 토대를 이룰 때 진정한 친환경적 개발이 가능할 것이 다. 또한 국토계획이 자연의 질을 배려하고 철학적 사유를 기반으로 작성되도록 계획수립체계의 전환이 필요하다. 연구진행에 있어서 아쉬웠던 점은 우선, 자료취득의 한계로 인한 계획과정의 면밀한 검토가 이루어지지 못하고, 실제 개발의 공사과정으로 인한 계획의 변화 과정을 파악하는데 어려움이 있었다는 것이다. 또한 자연훼손 저감을 위한 측면 에서 제시한 기초정보의 구축, 계획체계의 개편 등에 대한 내용에 있어, 개별 사 업을 시행하고 진행하는 사업시행자측면의 고려가 적었다는 점이다. 향후 추진될 연구과제로는 ⅰ)환경계획내용의 작성 및 현실적 적용 방안 강구, ⅱ)환경지도 작성지침 마련, ⅲ)자연고려규정 작성을 위한 기초연구 및 시범사업 추진, ⅳ)생태서비스 개념 정립 및 적용방안, ⅴ)광역녹지축의 활용 및 상충에 대 한 개선방안, ⅵ)환경영향평가제도 일원화를 위한 구체적 방안, ⅶ)녹지기반시설 계획의 내용 보완 등을 제시하였다. ￭ 색인어 _ 생태서비스, 자연고려규정, 친환경개발계획, 환경영향평가, 환경지도
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 용어해설 ···ⅴ 요 약 ··· ⅺ 제1장 연구의 개요 1. 연구의 배경 ··· 1 1) 연구의 필요성 ··· 1 2) 연구 목적 ··· 2 2. 연구의 성격 ··· 3 3. 연구범위 및 방법 ··· 4 1) 연구범위 ··· 4 2) 연구방법 ··· 5 4. 주요 연구내용 ··· 7 5. 선행연구 고찰 ··· 9 1) 선행연구 검토 ··· 9 2) 선행연구와의 차별성 ··· 10제2장 자연훼손의 개념 1. 자연훼손의 의미 ··· 15 2. 기존 자료에서의 자연훼손 개념 ··· 17 1) 선행연구에서의 자연훼손 개념 ··· 17 2) 제도에서의 자연훼손 개념 ··· 21 3) 자연훼손 개념 비교 ··· 24 3. 자연훼손의 내용 파악 ··· 26 1) 자연훼손 구분방법 ··· 26 2) 자연훼손의 주요내용 ··· 26 4. 본 연구에서의 자연훼손 정의 및 유형 ··· 29 1) 자연훼손의 정의 ··· 29 2) 자연훼손의 범위 ··· 30 3) 자연훼손의 유형 ··· 31 제3장 자연훼손의 원인 진단 1. 분석 개요 ··· 41 1) 자연훼손의 진단과정 ··· 41 2) 분석대상지 특성 ··· 44 2. 관련제도 및 계획의 한계 ··· 46 1) 택지개발사업 ··· 46 2) 전원주택단지조성사업 ··· 57 3) 도로건설사업 ··· 57 4) 하천정비사업 ··· 61 3. 자연훼손 실태 분석 : 사례중심 ··· 62 1) 녹지훼손 실태 ··· 63 2) 하천훼손 실태 ··· 68 3) 지형훼손 실태 ··· 69 4) 생태계훼손 실태 ··· 73 4. 자연훼손 원인 분석 ··· 75
1) 자연훼손 원인에 대한 전문가 의견수렴 ··· 75 2) 자연훼손 원인과 인과관계 ··· 81 제4장 해외사례 검토 1. 사례검토방향 ··· 87 2. 독일사례 ··· 88 1) 공간계획과 자연공간계획의 연계 ··· 89 2) 자연환경보전 대상과 기본원칙 ··· 90 3) 자연환경보전을 위한 실천 수단 ··· 92 4) 자연공간계획(Landschaftsplanung) ··· 95 5) 자연간섭규정(Eingriffsregelung) ··· 104 6) 환경영향평가 - 전략환경평가포함 ··· 122 7) 기초정보자료제작과 활용 : 환경지도(Umweltaltas) ··· 132 3. 영국사례 ··· 139 1) 공간계획체계 현황 ··· 139 2) 자연훼손 방지를 위한 제도 ··· 145 3) 도시개발사업 진행과정상 환경훼손저감 사례 ··· 149 4. 일본사례 ··· 153 1) 국토․도시계획체계 현황 ··· 153 2) 자연훼손 방지를 위한 제도 ··· 158 3) 자연훼손 방지를 위한 사업 ··· 173 5. 해외사례의 적용가능성 검토 ··· 176 1) 시사점 ··· 176 2) 적용가능한 사항 종합 ··· 181 제5장 자연훼손 저감을 위한 기본방향 1. 자연훼손문제 해결의 기본전제 ··· 185 1) 자연에 대한 인식 전환 ··· 185 2) 개발정책과 보전정책의 통합 ··· 187
3) 자연의 잠재력을 고려한 개발의 행동원칙 ··· 189 2. 자연훼손 저감을 위한 실천전략 ··· 191 1) 자연환경보전에 대한 입장의 변화 ··· 191 2) 철학적 그리고 문화와 생태에 기반한 국토계획 작성 ··· 192 3. 자연훼손 문제 해결을 위한 추진체계와 실천수단 도출 ··· 195 1) 추진체계 ··· 195 2) 개발에 의한 자연훼손을 줄이기 위한 추진과제 ··· 196 3) 실천수단 도출 ··· 198 제6장 자연훼손 저감을 위한 실천수단 1. 실천수단 작성방향 ··· 203 2. 공간(개발)계획의 환경성 강화 ··· 205 1) 자연훼손 저감계획 부문 신설 ··· 205 2) 상하위계획간 연계성 확보 ··· 207 3) 보전대상 중심의 개발가능지 분석 ··· 209 3. 개발 가이드라인 성격의 환경계획 작성 ··· 221 1) 환경정책의 전환 ··· 221 2) 개발계획을 지원하는 환경계획 수립 ··· 224 4. 환경영향평가제도의 일원화 및 연계화 ··· 230 1) 환경평가과정의 일원화 ··· 230 2) 계획과 환경성 검토과정의 연계화 ··· 237 5. 자연훼손저감및경관고려규정(자연고려규정) 마련 ··· 240 1) 자연고려규정의 목적 ··· 240 2) 자연고려규정의 주요내용 및 작성 방안 ··· 241 3) 환경영향평가와의 차이점 ··· 242 4) 적용방법 ··· 243 5) 자연고려규정의 기대효과 및 역할 ··· 246 6. 생태서비스(ecosystem services)의 체계적인 도입 ··· 247 1) 생태서비스의 필요성 ··· 247 2) 생태서비스 제공을 위한 실천방안 : 녹지기반시설계획 작성 ··· 248
3) 생태서비스 제공의 역할 및 의의 ··· 258 7. 환경지도 제작 ··· 259 1) 환경지도 제작의 필요성 ··· 259 2) 환경지도 작성내용 ··· 262 3) 환경지도 특성 및 활용방안 ··· 266 4) 국내 환경지도 적용사례 ··· 267 제7장 결 론 1. 연구의 기대효과 ··· 275 1) 국토환경의 질적 수준 제고를 위한 실천수단 제시 ··· 275 2) 자연훼손저감을 위한 제도적 개선사항 ··· 277 2. 연구의 특징과 한계 ··· 281 1) 연구의 특징 ··· 281 2) 연구의 한계 ··· 283 3. 향후 연구과제 ··· 284 4. 맺음말 ··· 287 참 고 문 헌 ··· 289 SUMMARY ··· 301
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약 ··· 12 <표 2-1> 모니터링 대상 및 훼손내용 ··· 20 <표 2-2> 베를린 자연간섭규정의 평가항목 및 평가내용 ··· 23 <표 2-3> 자연훼손 개념 내용 및 범위 비교 ··· 25 <표 3-1> 2016용인도시기본계획과 택지개발사업기본계획 비교검토 ··· 52 <표 3-2 > 전문가조사 주요내용 ··· 76 <표 4-1> 독일의 자연환경 관리수단 ··· 93 <표 4-2> 자연공간계획의 주요 목차 ··· 97 <표 4-3> 자연에 가까운 곳을 대상으로 한 3단계 생활공간평가(예) ··· 99 <표 4-4> 베를린시 자연보호지역 ··· 99 <표 4-5> 독일의 자연간섭규정 적용사례 ··· 110 <표 4-6> 자연간섭의 평가와 방지·복원대책의 예 ··· 119 <표 4-7> 자연환경복원범위 설정을 위한 방법의 장점과 단점 ··· 122 <표 4-8> 환경영향평가도구(SUP, UVP, 자연간섭규정)의 비교 ··· 131 <표 4-9> 기존 및 새로운 계획체계 비교 ··· 141 <표 4-10> 개발계획허가제의 범위 ··· 143 <표 4-11> 개발계획의 주요내용 ··· 148 <표 4-12> 하마마쓰시 시총합계획(신기본계획)의 내용구성 ··· 157<표 4-13> 사이타마현 환경기본계획의 내용구성 ··· 161 <표 4-14> 사이타마시 환경기본계획의 내용구성 ··· 162 <표 4-15> 사이타마시 도시계획 마스터플랜의 내용구성 ··· 166 <표 4-16> 사이타마시 개발행위등지도요강의 공원 설치기준 ··· 166 <표 4-17> 도시환경계획의 수립내용 ··· 168 <표 4-18> 녹지창조정책대강의 주요내용 ··· 170 <표 4-19> 사이타마시 녹지기본계획의 내용구성 ··· 171 <표 6-1> 자연훼손의 원인과 저감을 위한 실천수단의 관계 ··· 204 <표 6-2> 개발과 보전대상 선정을 위한 평가지표 ··· 214 <표 6-3> 기초정보 내역 ··· 215 <표 6-4> 개발가능성항목 지표의 정의 및 적용 방법 ··· 216 <표 6-5> 보전필요성항목 지표의 정의 및 적용 방법 ··· 218 <표 6-6> 환경계획의 주요내용 ··· 227 <표 6-7> 환경영향평가와 자연고려규정의 차이점(독일) ··· 242 <표 6-8> 녹지기반시설의 요소 ··· 253 <표 6-9> 녹지기반시설계획의 주요내용 ··· 254
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구흐름도 ··· 8 <그림 3-1> 자연훼손의 진단과정 ··· 43 <그림 3-2> 자연훼손의 원인도출 과정(인과관계 분석) ··· 83 <그림 4-1> 독일의 공간계획과 자연공간계획 연계 ··· 90 <그림 4-2> 자연공간계획, 자연간섭규정 및 환경영향평가와 공간계획과의 연관성 ··· 94 <그림 4-3> 동반계획보고서 일반적 목차(독일 Wolbeck 우회도로계획 사례) 116 <그림 4-4> 독일 자연간섭규정의 적용절차(개정된 연방자연보호법에 의거) 117 <그림 4-5> 독일 환경영향평가흐름도 ··· 124 <그림 4-6> 독일 교통로계획의 사례에서 본 전략환경평가 과정 ··· 127 <그림 4-7> 지하수 오염민감도 ··· 137 <그림 4-8> 지하수 오염민감도에 따라 3단계로 평가 ··· 138 <그림 4-9> 영국 계획체계의 변화 ··· 140 <그림 4-10> 계획허가제 진행과정 ··· 145 <그림 4-11> 일본의 국토계획체계 ··· 154 <그림 4-12> 일본의 도시관련 계획과 사업 연관성 ··· 156 <그림 4-13> 일본의 도시계획체계 ··· 157 <그림 4-14> 일본의 환경기본계획체계 ··· 160 <그림 4-15> 사이타마시 도시계획 마스터플랜의 토지이용방침도 ··· 165<그림 4-16> 사이타마시 자연평가도 ··· 173 <그림 5-1> 개발정책과 보전정책 관계 변화 ··· 188 <그림 5-2> 개발과 보전이 조화를 이룬 국토정책과 환경정책 ··· 189 <그림 5-3> 자연의 질 제고를 위한 국토계획 방향 재정립 ··· 194 <그림 5-4> 자연훼손 문제 해결을 위한 추진체계 ··· 196 <그림 5-5> 개발에 의한 자연훼손을 줄이기 위한 추진과제 ··· 198 <그림 5-6> 자연훼손 저감을 위한 실천수단 도출과정 ··· 201 <그림 6-1> 공간계획과 환경계획 연계방식 ··· 208 <그림 6-2> 가상의 개발대상지의 자연상태 ··· 210 <그림 6-3> 현행 지형중심의 개발가능지 분석에 의한 남겨진 보전녹지 ··· 210 <그림 6-4> 보전대상 중심으로 분석된 보전녹지 ··· 212 <그림 6-5> 개발가능성 지표분석 및 종합결과 ··· 217 <그림 6-6> 보전필요성 지표분석 및 종합결과 ··· 219 <그림 6-7> 평가지표 종합 ··· 220 <그림 6-8> 보전대상을 고려하여 선정한 개발가능지 ··· 220 <그림 6-9> 환경정책의 추진방향 ··· 221 <그림 6-10> 환경행정체계 ··· 223 <그림 6-11> 환경계획의 작성구조 ··· 228 <그림 6-12> 현행 개발계획-환경계획-환경성 평가의 관계 ··· 231 <그림 6-13> 계획과 환경성평가과정의 연계를 위한 과정과 기본 틀 ··· 239 <그림 6-14> 자연고려규정의 단계적 흐름 ··· 244 <그림 6-15> 자연고려규정의 역할 ··· 246 <그림 6-16> 세라토가 카운티의 녹지기반시설계획도 ··· 255 <그림 6-17> 세라토가 카운티 도시 외곽부 개발예정지역 녹지기반시설계획 256 <그림 6-18> 세라토가 카운티 도시 외곽부 개발계획 예시도 ··· 257 <그림 6-19> 베를린 환경지도 ··· 265 <그림 6-20> 판교 환경계획의 생태계 기능평가 종합도 및 기능체계 분석도 269 <그림 6-21> 개발구상과의 협의결과 보전된 주요 부분 ··· 271 <그림 6-22> 성남판교지구 환경계획을 통한 계곡부 보전사례 ··· 272
P ․ H ․ O ․ T ․ O ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
사 진 차 례
<사진 2-1> 자연훼손 실태-점적인 훼손유형 ··· 27 <사진 2-2> 자연훼손 실태-선적인 훼손유형 ··· 28 <사진 2-3> 자연훼손 실태-면적인 훼손유형 ··· 29 <사진 3-1> 녹지축의 핵심부분이 택지로 편입 ··· 63 <사진 3-2> 도로에 의하여 잘려나간 녹지 ··· 64 <사진 3-3> 산자락의 경사지가 평지로 개발 ··· 64 <사진 3-4> 주변경관과 부조화를 나타내는 사면 ··· 65 <사진 3-5> 녹지 가운데 개발로 단편화된 녹지 ··· 65 <사진 3-6> 녹지가 섬처럼 개발로 둘러싸임 ··· 66 <사진 3-7> 개발에 의하여 고립된 녹지 ··· 67 <사진 3-8> 보전성이 높은 녹지가 도로로 훼손된 모습 ··· 67 <사진 3-9> 직강화된 하천 ··· 68 <사진 3-10> 인공물에 의하여 하천의 횡적 생태계 단절 ··· 69 <사진 3-11> 경사지가 택지개발로 평탄화됨 ··· 69 <사진 3-12> 옹벽으로 둘러싸인 택지지구 ··· 70 <사진 3-13> 산자락 절토 ··· 71 <사진 3-14> 산자락 절토로 조성된 사면 ··· 72 <사진 3-15> 소규모 패치로 나뉘어진 녹지 ··· 72 <사진 3-16> 녹지 가운데 개발로 기능 상실 ··· 73 <사진 3-17> 택지와 도로건설로 훼손된 산림 ··· 74<사진 3-18> 아파트 단지로 단절된 녹지 ··· 74 <사진 3-19> 녹지 가운데 개발로 녹지기능 약화 ··· 75
<사진 4-1> Dibden Bay 현황 ··· 150 <사진 4-2> Radley Lake 현황 ··· 152
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1연구의 개요
친환경적 개발은 입지선정부터 계획수립 그리고 시공에 이르기까지 자연환경을 얼마 만큼 고려하느냐에 달려 있다. 이 연구는 계획수립과정에서 자연환경의 훼손을 가능 한 줄여서 쾌적하고 아름다운 국토를 조성하기 위한 실천수단을 모색하는 데에 초점 을 두었다. 이를 위해 개발과정에서 제기되는 자연훼손의 내용과 원인을 현지조사, 관 련 보고서 검토 그리고 전문가의 의견수렴을 통하여 정리하고 그에 대한 대책을 계획 수립 및 환경성 검토와 평가의 관점에서 다루고 있다. 1. 연구의 배경 1) 연구의 필요성 2003년 지속가능한 개발 개념을 기본이념으로 하는 국토기본법과 국토의계획 및이용에관한법률(이하 국토계획법이라 함)이 제정되었다. 이 법에서는 국토의 난개발을 예방하기 위하여 자연환경보전을 배려하는 친환경적 개발계획을 수립 하도록 하고 있으며 ‘선계획-후개발’원칙을 제시하고 있다. 그러나 새로운 법제 도에 의하여 수립되고 있는 도시계획이나 각종 개발계획을 자연환경의 질 제고 라는 관점에서 보면 과거의 계획과 크게 개선되지 않고 있다1). 국립공원이나 생태계보전지역과 같이 관련 법규에 의하여 보호지역으로 지정 1) 도시계획보고서, 택지개발사업과 같은 각종 개발계획 관련 보고서, 환경영향평가보고서 등의 계획내 용과 수립절차는 크게 개선되지 못하고 있다.된 자원은 환경관련 제도는 물론 개발관련 제도에서도 이를 보호하기 위하여 다 양한 노력을 기울이고 있다. 그러나 국토의 자연환경은 보호할 가치가 있는 대상 이나 종을 보호하는 것으로 그 질이 유지되거나 제고되는 것은 아니다. 자연환경 은 물론 인간환경의 질을 제고하기 위해서는 보호지역이외의 우리 일상생활공간 에서 항상 접하고 있는 「보통」2) 자연에 대한 배려도 필요하다. 최근 삶의 질 향상에 대한 국민적 관심이 높아지면서 아름답고 쾌적한 국토환 경조성이 중요한 과제로 대두되고 있다. 쾌적한 국토환경은 중요한 생태계를 잘 보존하는 것과 함께 녹지를 풍부하게 조성하거나 인공물과 자연과의 조화를 통 하여 얻을 수 있다. 이를 위해 각종 개발과정에서 가능한 본래의 자연상태를 잘 보전하는 것은 생태적 건강성과 인간에게 필요한 생태서비스를 확보할 수 있는 좋은 방안이라 하겠다. 가능한 원래의 지형을 유지하고, 자연식생을 보호하고, 하 천변의 생태계 등을 잘 유지하면서 개발한다면 수준 높은 자연환경의 질을 통하 여 건강한 자연속의 좋은 생활여건을 조성할 수 있을 것이다. 이러한 관점에서 개발과 관련된 계획수립과정에서 자연훼손을 최소화하기 위한 대책마련은 국민 적 관심사에 대한 연구이자 개발과정에서 자연환경을 배려하도록 하는 계획을 위한 핵심사항이라 하겠다. 2) 연구 목적 국토이용 및 개발에서 자연훼손이 계속 문제가 되고 있는 것은 계획적 개발이 되지 않고 있기 때문이 아니라, 국토이용 및 개발에서 발생하는 자연훼손문제를 다루는 계획이나 환경성 검토과정이 크게 미흡하기 때문이다. 또한 국토계획과 같은 공간계획에서 보면 대상지내 지정된 보호지역 이외에 보통 자연에 대한 훼 손문제를 다루지 않고 있다. 그렇다고 환경계획에서 보호지역 이외의 자연에 대 2) “보통”이라 함은 관련 법규에 의하여 희귀종, 멸종위기종 또는 보호지역으로 지정되지 않은 모든 자 연요소를 의미한다. 또한, “보통” 자연환경은 인간의 정주공간과 관련된 도시 활동이 일어나는 지역 등 도시개발이 일어나기 전에 존재하고 있는 상태의 자연으로 정의할 수 있다.
하여 개발과정에서 자연환경의 훼손을 줄이도록 하기 위한 사항을 제시하고 있 는 것도 아니다. 이 연구는 택지개발, 도로건설 등과 같은 개발사업들이 계획수립과정에서 계획대 상지내 보통 자연환경을 어떻게 배려하고 계획하여야 지금과 같은 자연훼손을 완화 할 수 있을까 하는 문제의식에서 출발한다. 따라서 이 연구의 대상은 보호지역이 아 니라 신도시와 같은 개발지역내의 보통 자연이다. 개발대상지내에 있는 녹지, 구릉지, 하천, 경관 등을 어떻게 계획하면 훼손을 줄이고 주변 생태계와의 연결성을 유지할 수 있을까에 대한 실천수단과 제도적 장치를 마련하는 것이 본 연구의 목적이다. 2. 연구의 성격 이 연구는 국토연구원에서 2002년도 추진된 “국토계획과 환경계획체계 연계 방안 연구”의 후속연구의 성격을 지닌다. 2002년도의 연구과제는 친환경적인 국 토계획 수립을 위해 환경계획과 연계에 초점을 두었다. 국토계획과 같은 공간계 획을 환경계획과 연계하고자 하는 목적의 하나는 개발에 따른 자연훼손 문제를 사전에 예방하거나 그를 최소화하기 위함이다. 그러나 2002년도 연구는 포괄적 인 관점에서 계획연계의 방향과 방법을 제시하고 있어서 실제 연계를 위한 수단 을 제시하는 데에는 한계를 지니고 있다. 따라서 2002년도 연구가 친환경적인 공간계획을 작성하기 위한 방안으로서 공 간계획과 환경계획의 연계체계 구축에 초점을 두었다면, 이번 연구는 그를 전제 로 자연훼손 저감을 위한 구체적인 수단을 제시하는 데에 초점을 두고 있다. 즉, 개발계획 수립과정에서 어떠한 내용을 포함하여야 자연환경의 훼손을 예방할 수 있을지, 또 계획수립단계에서 시행되고 있는 환경성검토를 어떻게 보완하여야 실질적인 효과를 거둘 수 있는가에 대한 대안을 모색하고자 하였다. 이러한 실천 수단들은 공간계획과 환경계획의 연계를 위한 제도적인 장치로서 작동하게 될 것이다. 왜냐하면 계획간 연계가 단순히 계획단계와 계획시기를 맞추는 것으로 이루어지는 것이 아니기 때문이다. 계획내용을 서로 지원하고 연결하여야 하고
또 서로 충돌하는 계획내용에 대하여 해결할 수 있는 장치가 필요하다. 또 개발 행위에 의하여 발생하는 자연훼손을 계획과정에서 공유하는 장(場)을 마련해 줄 때 비로소 공간계획과 환경계획은 스스로 상대의 필요성을 인지하게 될 것이다. 3. 연구범위 및 방법 1) 연구범위 최근 자연환경보전에 대한 인식이 높아지고 멸종위기 또는 희귀종 그리고 보 호지역을 잘 관리하기 위하여 다양한 정책을 추진하고 있어서 이제는 보호대상 에 대하여 자연훼손문제가 야기되는 경우는 많지 않다. 따라서 여기에서는 특별 히 보전할 대상 또는 법적으로 지정된 보호지역에서 이용에 따른 자연훼손을 다 루지 않는다. 본 연구는 정주지 개발에 따른 국토이용 및 개발과정에서 발생하는 자연훼손 문제를 어떻게 다루어야 이를 사전에 예방하거나 줄일 수 있는가에 초점을 두고 있다. 개발사업은 대상지 선정, 계획수립, 환경성 평가, 공사 등 여러 단계를 거치 게 된다. 여기에서는 주로 계획수립과 환경성 평가과정에서 자연훼손을 줄일 수 있는 대안을 모색한다. 그러므로 훼손된 자연환경이나 생태계를 복원하는 등의 기술적인 사항3)은 연구에서 제외된다. 자연훼손은 개발당시 나타나는 것도 있지만 대상지뿐만 아니라 그 주변 환경 에 대하여 장기간 관찰을 통하여 판단되어야 한다. 연구기간이 한정되어 있으므 로 개발에 의하여 야기된 자연훼손의 내용은 주로 기존연구에서 제시하고 있는 사항을 중심으로 다루었다. 다만 자연훼손 실태와 그의 원인분석을 위하여 택지 개발사업, 도로건설사업, 전원주택단지 조성사업, 하천정비사업 등을 대상으로 3) 개발사업에 의한 자연훼손은 설계와 시공 과정에서도 많은 문제를 안고 있다. 사실 이러한 기술적인 문제는 기술 자체의 문제보다는 작업기간과 예산과 연계된 사항이라 할 수 있다. 아무리 좋은 기술을 보유하고 있어도 시간과 공사비용의 제약 때문에 적용하지 못하는 예가 많기 때문이다. 이 연구에서 는 이와 같은 기술문제는 다루지 않는다.
현지조사를 실시하였다. 이때 이와 관련된 제도4)와 관련보고서를 중심으로 현 제도와 계획수립의 문제점을 검토하였다. 또한 자연훼손을 가름할 수 있는 자연의 질은 생태계, 자원가치 그리고 경관의 관점에서 살펴 볼 수 있다. 생태계는 생물다양성과 생태구조 및 기능 등의 생태 계 흐름과 건강성을, 자원가치는 자연의 생산, 공익 그리고 환경적 가치 등의 자 원가치를 그리고 경관은 자연요소로 구성되는 땅위에 표현된(드러난) 모습을 의 미한다. 이들 3개는 자연을 보는 관점으로서 서로 연관되어 있어 어느 하나의 문 제를 짚게 되면 다른 두개의 사항에도 영향을 주게 된다. 반면에 하나의 문제를 다루려면 다른 두개의 문제도 함께 다루어야만 근본적인 또는 보다 나은 대안제 시가 가능하다는 어려움이 있다. 여기에서는 최근 가장 큰 사회적 이슈가 쾌적한 환경과 아름다운 경관 조성에 있다고 할 수 있으므로 이 연구에서는 주로 경관의 관점에서 자연의 훼손 문제를 다루도록 한다. 2) 연구방법 자연훼손의 실태를 진단하고 원인을 분석하기 위해 택지개발사업, 도로정비사 업, 하천정비사업, 전원주택단지조성사업의 대상지를 선정하였다. 실태분석의 대 상지는 실태파악을 위한 정보취득 여부에 의하여 선정되었다. 즉, 계획수립당시 의 기본계획보고서, 사전환경성검토 또는 환경영향평가보고서 그리고 개발전후 의 인공위성영상자료 또는 항공사진을 취득할 수 있는 사례로서 사업이 완료되 었거나 진행 중인 곳5)을 조사대상으로 선정하였다. 대상지를 선정한 후, 각 대상 지 개발전후의 항공사진 비교분석 및 현지답사 등을 통해 자연훼손 실태를 파악 하였다. 또한 현지답사와 함께 각 사업관련 제도 및 계획, 환경성검토 보고서 등 4) 국토기본법, 국토계획및이용에관한법률, 택지개발촉진법, 환경정책기본법, 자연환경보전법, 환경․교 통․재해등에관한영향평가법, 도로법, 하천법, 택지개발업무처리지침, 환경친화적인 도로건설지침, 자연친화적 하천정비지침 등 5) 개발이 완료되어 개발전후의 자연환경 변화를 살펴볼 수 있는 곳 그리고 개발이 진행 중이어서 자연 훼손의 실상과 범위를 판단할 수 있는 곳을 대상으로 하였다.
을 검토하여 훼손원인을 진단하였다. 계획 또는 환경성 검토서 작성 전문가(교수, 엔지니어링 기술자), 시행자를 대 상으로 하여 관련보고서 검토 자료와 현지답사결과를 토대로 한 심층면접조사를 실시하였다6). 주로 택지개발사업을 중심으로 자연훼손 실태와 원인에 대한 의 견, 계획수립과정에서의 친환경적 계획을 위한 노력, 사용하고 있는 방법 및 기 초정보 그리고 계획수립의 제약점, 계획에 대한 환경성 검토 및 평가의 검토의견 과 반영정도 등에 대한 의견 등에 대하여 면접조사를 실시하였다. 선진 외국사례 검토를 통하여 자연훼손 저감방안을 위한 국내 적용가능성 및 시사점을 도출하고자 독일, 영국, 일본 등을 대상으로 전문가에게 원고를 의뢰하 였다7). 각 국가별 차이는 있으나 사례국가에 대하여 공간계획 수립시 자연훼손 저감을 위한 계획체계 및 수단, 개발계획의 환경성 강화를 위한 관련제도, 환경 성평가제도, 기초정보의 내용 및 활용, 그리고 주요 수단에 대하여 실제 사례 등 을 다루었다. 연구진행과정에서 연구자문회의를 통하여 추진된 연구내용에 대한 의견수렴 을 하였다. 그리고 환경부내 국토환경정책포럼8)에서 연구결과에 대하여 자문을 구하였다. 6) 자세한 조사내용 및 전문가의 결론은 <부록 3> 참조, 전문가들이 제안한 자연훼손 저감을 위한 대안들 은 제6장 실천수단에 활용하였으며 주요내용은 같은 장의 ‘주’에 정리하였다(p.191, p.195, p.210, p.247). 7) <독일> - 개발사업 시 자연침해규정 적용을 통한 자연훼손 저감사례(홀거 올렌부르크(Holger Ohlenburg), 엄정희) - 자연훼손 저감을 위한 독일의 자연공간계획과 계획수단(볼프강 벤데(Wolfgang Wende), 권용석) <일본> - 일본의 개발사업 추진시 자연훼손을 고려하기 위한 관련제도 및 수단(문채) - 일본의 자연환경을 고려한 계획수단 및 프로그램 등의 실제 사례 및 성과(박희윤, 이영환) <영국> - 영국의 개발사업 관련제도(최재용) - 영국의 자연환경을 고려한 계획수단의 실제사례 및 기초정보(클리브 브리펫(Clive Briffett)) 8) 환경부에서 국토와 환경정책의 통합방안을 강구하기 위하여 구성한 전문가 모임으로서 계획체계, 친 환경적 계획수립, 국토계획과 환경계획의 연계, 환경영향평가체계 개선 등의 주제에 대하여 2006년 7월부터 매월 발표와 토론을 하고 있다. 발표와 토론내용은 2007년 1월에 발간될 예정이다.
4. 주요 연구내용 본 연구는 서론과 결론부분을 제외하고 자연훼손의 개념, 자연훼손의 진단, 해 외사례 검토, 자연훼손 저감의 기본방향, 국토의 자연훼손 저감을 위한 실천수단 등 5개 장으로 구성되었다. 제2장 자연훼손의 개념에서는 기존자료에서의 자연훼손의 개념과 자연훼손의 유형 및 주요내용을 검토하고 이를 토대로 본 연구에서의 자연훼손의 조작적 정 의 및 범위를 제시하였다. 제3장 자연훼손의 진단에서는 사례지를 중심으로 구체 적인 훼손실태를 파악하고자 하였다. 각 사업별 제도 및 계획, 환경성 검토과정 에서의 한계를 정리하였다. 그리고 택지개발사업, 도로건설사업, 하천정비사업, 전원주택단지조성사업별 사례 대상지를 분석하고 자연훼손의 원인을 진단하였 다. 제4장 해외사례 검토에서는 독일, 영국, 일본을 대상으로 하였다. 여기에서는 주로 자연훼손저감을 위한 제도적 수단, 계획작성과정, 환경영향평가제도에서 제시되고 있는 사항 등을 검토하였다. 사례검토를 통하여 이 연구에서 적용할 수 있는 사항을 정리하였다. 제5장 자연훼손 저감의 기본방향에서는 국토개발과 자 연환경에 대한 인식전환과 개발 및 보전정책 통합의 필요성을 언급하고 실천수 단 강구에 앞서 전제되어야 할 사항 그리고 자연훼손 저감을 위한 추진과제를 도출하였다. 제6장에서는 국토의 자연훼손 저감을 위한 실천수단을 구체적으로 제시하였다.
문제 제기 및 개념 정립 원인 진 단 기본 방 향 및 실 천수단 제 시 목표 설정 문제 제기 각 종 사 업 의 계 획수립 과정에 서 자연 환경을 어떻게 배려하고 계획하여야 자연훼손을 줄일 수 있는가? 선 행연구 고 찰 자연훼 손 개념 검토 자 연훼손 의 조작적 정 의 자연환경의 고유한 성질이나 능력을 감소시키거나 상실케 하는 인위적인 행위로서 국토의 이용 및 개발에 의하여 설치되는 시설과 자연환경의 변형 행위로 나타나는 현상 문 제제기 와의 부합 성 자연훼 손 유형 구분 녹지, 하천, 지형, 생태계 관련 제 도/ 계 획 검토 택지 개발 ․도 로 건 설 ․전원 주택 단지 조성 ․하 천 정비 사업 관련 제도 및 계획 현장답사를 통한 실태 파악 전 문가 의 견 수 렴 사업관 련자 의견 수 렴 자연훼손 저감을 위한 기본방향 자 연훼손 유형설 정의 적 정 성 자연훼손의 원인진단 - 전국토를 대상으로 한 자연환경보전 - 개발과 정에서 자 연의 질 제고 를 위한 추진 과제 해 외사례 검토 및 시사점 도 출 독 일 , 영 국 , 일 본 자연 훼손 문제 해 결을 위한 기 본전제 - 자연에 대한 인식전환 - 개발정책과 보전정책의 통합 - 환 경 적 그 리 고 문 화 와 생 태 에 기 반 한 국 토 계 획 수 립 기본방 향과의 부합성 자연 훼손 저감 을 위한 추진 체계 구축 자연훼손 저감을 위한 실천수단 - 공간( 개발 )계 획의 환경 성 강화 - 개발가 이드라 인 성격의 환 경계획 작 성 - 환경영 향평가 제도의 일 원화 및 연계 화 - 자연훼 손저감 및 경 관 고려 - 생태서 비스저 감 및 경관 고려 - 환경지 도 작성 ա ա ա Ֆ Ֆ Ֆ <그림 1-1> 연구흐름도