Government comprehensive financial report preparation under accrual basis: the Case of Cixi City

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学校编码:10384 分类号 密级 学 号:X2013157054 UDC

硕 士 学 位 论 文

权责发生制下政府综合财务报告编制研究:

以慈溪市政府为例

Government comprehensive financial report preparation

under accrual basis: the Case of Cixi City

余 波 杰

指导教师姓名: 曾 一 龙 教 授

专 业 名 称: 会计硕士(MPAcc)

论文提交日期:

2 0 1 7 年 月

论文答辩时间:

2 0 1 7 年 月

学位授予日期:

2 0 1 7 年 月

答辩委员会主席:

评 阅 人:

2017 年 月

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声明人 (签名):

指导教师(签名):

年 月 日

2017 12 6

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年 月 日

2017 12 6

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摘 要 I

摘 要

新公共管理运动的兴起,国际上发达国家以结果为导向、聚焦绩效以提高政 府治理绩效为目的进行了公共管理部门的改革。在政府会计改革中,政府会计基 础确定是有效推进改革的一个有效路径。权责发生制政府综合财务报告能够从整 体上将政府财务运行情况客观地呈现出来,还能够督促政府履行受托责任。同时 这也与我国当前政府会计发展的实际相符,是实现我国政府职能转变的必然要 求。 我国权责发生制下的政府综合财务报告的试编工作开始于 2010 年正式启 动。在实际试编过程中,就总体编制过程及结果而言,由于编制缺乏明确的细则, 编制报告质量出现偏低现象,行政系统内部编制的资产负债表准确性和可靠性不 足,数据质量也不高。同时,目前政府综合财务报告制度试编结果仅提供给财政 系统内部掌握,不作为审计依据并且不对外披露,因为政府当下对外也无披露性 要求。除财政部门之外,社会外界并不了解相关的政府财务状况,因此从其他地 区部门也难以从中找到编制的借鉴经验和问题。 本文从政府综合财务报告编制的背景和进程着手,重点阐述政府综合财务报 告主要内容,结合理论基础,对慈溪市本级在试编权责发生制政府综合财务报告 过程中的问题展开论述,在对我国政府财政财务管理特点有一定的认识后,对国 内外与政府会计改革有关的经验和做法进行归纳和梳理,对我国实际情况的有益 经验应予以充分借鉴,对慈溪市本级编制政府财务报告提出具体发展策略,力争 为慈溪市全面执行权责发生制政府财务报告制度做出贡献。并对我国政府综合财 务报告体系进行研究和探索,对权责发生制政府综合财务报告改革的发展提出建 议。 关键词:权责发生制;政府综合财务报告;慈溪市

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Abstract

II

ABSTRACT

With the rising of new public management movement, developed countries in international community conducted the result-oriented reform with focus on the performance in department of public management, aiming to improve government’s governance performance, during which choice of the accrual basis government accounting will be the logical for government to conduct accounting reform. Aiming as comprehensively reflecting the situation of overall financial operation and the duty to be commissioned, accrual basis governments comprehensive financial report system to achieve our government’s transformation in function, regarding current situation of our country.

preparing of government comprehensive financial report under accrual basis was launched formally in 2010, during which, in terms of the overall preparing procedure and the result, the lack of exact instructions lead to low preparing and data quality as well as disadvantage of balanced sheet prepared by the inside of administrative system in accuracy and reliability. Meanwhile, the tentative result of comprehensive government financial report system will only be provided to the internals of fiscal system, and won’t be disclosed as the auditing basis, because the government is obliged to do this. No one has information related to the financial condition of the government, except the internals of fiscal system, for which it becomes quite hard to learn and find any problems from other departments’ preparing experiences.

Starting from the background and procedure of comprehensive government financial report preparation, the paper focuses on explaining the major content of comprehensive government financial report, discusses the difficulties and problems encountered during preparing accrual basis comprehensive financial report by the Cixi local government based on the theory, actively learn from successful cases of accounting reform conducted by the enterprises as well as reform of accounting standard in international public department and government financial report system, on the basis of full consideration on the features of our country’s financial, to propose specific development strategy for the Cixi local government to prepare government financial report, hoping to make contribution for the full implementation of the accrual basis government financial report system in Cixi City. Besides, the paper

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权责发生制下政府综合财务报告编制研究:以慈溪市政府为例

III

studied and explored our country’s comprehensive government financial report system, to put forward some thoughts regarding the development of reform of accrual basis comprehensive government financial report.

Key Words: Accrual Basis; Comprehensive government financial report; Cixi City

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目 录 IV

目 录

第一章 导论 ... 1

第一节 研究背景 ... 1 一、研究背景 ... 1 二、研究目的和意义 ... 2 第二节 文献综述 ... 3 一、国外文献综述 ... 3 二、国内文献综述 ... 5 第三节 研究框架 ... 8 第四节 研究方法 ... 9 一、文献研究法 ... 9 二、案例分析法 ... 9 三、归纳法 ... 9 第五节 创新与不足 ... 9 一、创新之处 ... 10 二、不足之处 ... 10

第二章 政府财务报告的理论基础 ... 11

第一节 新公共管理理论 ... 11 第二节 公共受托责任理论 ... 12 第三节 公共经济理论 ... 13

第三章 我国编制政府财务报告的实践 ... 15

第一节 我国政府会计的发展过程 ... 15 第二节 我国政府会计核算基础的选择 ... 15 第三节 我国政府会计确认基础存在的问题 ... 18 一、对政府资产界定不明确 ... 18 二、隐性负债不容易显现出来 ... 18 三、不能及时反映政府相关信息 ... 18

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权责发生制下政府综合财务报告编制研究:以慈溪市政府为例 V 四、政府财政结余与预算数据失真 ... 19 第四节 我国权责发生制财务报告的编制过程 ... 19 一、权责发生制政府综合财务报告制度的顶层设计 ... 19 二、权责发生制政府综合财务报告制度的试编过程 ... 20 三、试编中建立预算、会计、财务报告相互补充衔接机制 ... 21 四、权责发生制政府综合财务报告的作用 ... 21

第四章 慈溪市本级政府财务报告的编制案例分析 ... 23

第一节 慈溪市本级政府财务报告的编制方法 ... 23 一、慈溪市概况 ... 23 二、财务报告试编的主要做法 ... 24 三、财务报告试编的范围 ... 24 四、财务报告试编的主要内容 ... 25 五、财务报告试编的具体方法 ... 26 第二节 慈溪市本级政府财务报告编制的分析 ... 27 一、财务报告试编的成效 ... 27 二、政府财务报告财务状况分析 ... 28 第三节 慈溪市本级政府财务报告编制存在的问题 ... 31 一、会计核算基础不实,编制信息不完整 ... 31 二、编制方法科学度有待提高,编制框架不完整 ... 32 三、财力分析指标和分析报告不够系统科学 ... 33 四、编制专业信息化运用不高,编制人员专业水平有待提高 ... 34 第四节 慈溪市本级政府财务报告编制的改进建议 ... 35 一、加强会计基础工作规范化、建立部门协作配合机制 ... 35 二、提高编制方法科学度,加强对现金流量表编制研究 ... 36 三、建立健全评价指标体系,提升财力分析能力 ... 36 四、加强编制专业信息化,完善政府会计管理人才的储备 ... 36

第五章 推进我国政府综合财务报告改革的建议 ... 38

第一节 当前改革存在的不足 ... 38 一、政府综合财务报告改革整体认识度不高 ... 38

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目 录 VI 二、政府会计制度改革滞后 ... 39 三、自下而上的合并渠道尚未形成 ... 39 四、财务报告的公开披露不足、监督审计制度不够健全 ... 39 五、政府综合财务报告应用性不强 ... 40 第二节 对策与建议 ... 40 一、思想上高度统一,认识政府综合财务报告改革的重要性和必要性 40 二、加强顶层设计工作,完善会计准则和制度体系建设 ... 41 三、科学合理塑造自下而上的合并渠道 ... 42 四、强化监督机制,提升政府披露质量水平 ... 42 五、以需求为导向,深化政府综合财务报告应用的探索和研究 ... 43

第六章 回顾与展望 ... 46

参考文献... 47

致 谢 ... 49

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Contents VII

CONTENTS

Chapter 1 Introduction ... 1

Subchapter 1 background ... 1 Section 1 Background ... 1

Section 2 Objectives and Meanings ... 2

Subchapter 2 Literature Review ... 3

Section 1 Foreign literature review ... 3

Section 2 Domestic literature review ... 5

Subchapter 3 Framework ... 8

Subchapter 4 Research Methods ... 9

Section 1 Literature Method ... 9

Section 2 case analysis Method ... 9

Section 3 Induction Method ... 9

Subchapter 5 Innovations and Drawbacks ... 9

Section 1 Innovations ... 10

Section 2 Drawbacks ... 10

Chapter 2 The theoretical foundation of government financial report

... 11

Subchapter 1 New public management theory ... 11

Subchapter 2 Public Accountability theory ... 12

Subchapter 3 Public Economic theory ... 13

Chapter 3 Practice of government financial sheet preparation in our

country ...15

Subchapter 1 government accounting development process ... 15

Subchapter 2 The choice of government accounting basis in our country .... 15

Subchapter 3 Existing problems in government accounting in our country . 18 Subchapter 4 Preparation process of accrual-basis financial report in our country ... 19

Section 1 Top-design of accrual-basis comprehensive government financial 1report system ... 19

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权责发生制下政府综合财务报告编制研究:以慈溪市政府为例

VIII

Section 2 Procedure to prepare accrual-basis comprehensive government

financial report system ... 20

Section 3 Establishment of mutual complementation and interconnection among budget, accounting and financial report ... 21

Section 4 the effect of accrual-basis government financial report ... 21

Chapter 4 Research on preparation cases,government financial

report of Cixi existing local government ...23

Subchapter 1 Cixi local government's methods to prepare government financial reports ... 23

Section 1 Overview of Cixi City... 23

Section 2 Major methods to prepare financial reports ... 24

Section 3 Range of financial report ... 24

Section 4 Major Contents of Financial Reports ... 25

Section 5 Specific Approaches of Financial report ... 26

Subchapter 2 Analysis of government financial report preparation by Cixi local government ... 27

Section 1 Results of financial report preparation... 27

Section 2 Analysis of government financial conditions in financial report ... 28

Subchapter 3 Problems existing in government financial report preparation by Cixi local government ... 31

Section 1 False accounting verification basis and incomplete preparation information... 31

Section 2 Methods science degrees establishment framework is imcomplete ... 32

Section 3 Index system and analysis report of financial resources are not systematic and scientific enough ... 33

Section 4 Inefficient application of professional informatization Need-to-be improved professional level of preparation staffs ... 34

Subchapter 4 Countermeasures to comprehensively perfect Cixi local government financial report ... 35

Section 1 Strengthen standardization construction of accounting basic job in administrative institutions、Establish the mechanism of collaboration with government departments ... 35

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Contents

IX

Section 2 Keep improving preparation methods、Strengthen the research on

preparation of cash flow sheet ... 36

Section 3 Build perfect evaluation index system、Enhance financial analusis ability ... 36

Section 4 Strengthen informatization and the reserves of government accounting management talents ... 36

Chapter 5 Suggestions for our country's reform in comprehensive

government financial report system ...38

Subchapter 1 The shortcomings of the current reform ... 38

Section 1 The overall understanding is not high ... 38

Section 2 The reform of government accounting system lags behind ... 39

Section 3 Not-Yet-Formed bottom-up merged channels ... 39

Section 4 Weal Disclosure of the financial reports and supervision audit system is not perfect ... 39

Section 5 The government financial report is not practical ... 40

Subchapter 2 Strategy and suggestion ... 40

Section1 keep high unification of thinking, and realize importance and necessity of reform in comprehensive government financial report... 40

Section 2 Strengthen top design job and perfect the accounting standard ... 41

Section 3 Build bottom-up merged channels ... 42

Section 4 Government should strengthen supervision mechanism and increase the government financial report disclosure quality level ... 42

Section 5 deepen the exploration and research on the application of comprehensive government financial report with the demand as guidance .. 43

Chapter 6 Review and outlook ...46

References ...47

Acknowledgements ...49

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第一章 导论 1

第一章 导论

第一节 研究背景

一、研究背景 我国长久以来采用收付实现制基础核算政府财政收支方式,对预算收支情况 的准确反映和预算管理监督的加强发挥了重要作用。但是在新的社会环境变化 下,仅实行决算报告制度,已经不能全面完整地反映政府财务状况,无法适应当 前政府资产管理的需求,无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用, 不利于强化政府资产管理,降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险, 并难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化 的要求。因此,需要推进政府会计改革,建立全面反映政府资产负债、收入费用、 运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度,增强财政 的透明度,并为加强地方政府性债务管理,政府信用评级等提供信息支撑。 2014年8月,全国人大常委会在新的《预算法》中加入了第九十七条规定“各 级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”。 2014年12月12日,《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》获国务院审批 通过,并敦促各级政府对这一方案要进行严格的贯彻和落实。该改革方案明确了 本次政府综合财务报告制度改革的主要路径为:建立健全政府财务报告体系,政 府会计核算体系,政府财务报告审计和公开机制,以及政府财务报告分析应用体 系。这些举措的实施表明中央已经把政府综合财务报告提到国家治理的高度。建 立健全权责发生制政府综合财务报告制是《预算法》确立的根本任务,是新一轮 的公共财政管理改革中的重要内容。 当前我国学者深入研究相关理论基础,特别关注政府会计改革和政府治理绩 效。研究表明,以权责发生制核算基础为核心的政府会计对政府治理绩效有正相 关作用,并且有助于财政风险的防范,提高政府财务管理水平,实现更精细的财 政管理,促进服务型政府的建立。综合我国国情,对当前全球范围内在政府财务 报告制度方面的有益经验进行积极借鉴的情况下,更加深入的对我国在权责发生

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权责发生制下政府综合财务报告编制研究:以慈溪市政府为例 2 制下政府综合财务报告制度建设方面的相关问题进行深入剖析,找到其中的问题 与难点,并找到解决这些问题和难点的有效办法和措施,这样才能够更加有效推 进我国权责发生制政府综合财务报告制度发展。 二、研究目的和意义 权责发生制下的政府综合财务报告的试编工作开始于 2010 年正式启动。 2014 年,省以下的市县政府也被纳入到试编本级权责发生制政府财务报告试点。 2015 年 10 月 23 日,财政部发布的《政府会计准则-基本准则》明确了政府会计 是由预算会计和财务会计组成,政府财务会计的核算采用权责发生制,并在此基 础上编制资产负责表、收入费用表、现金流量表以及合并报表等政府综合财务报 告。2015 年 12 月,财政部颁布实施《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》, 加速推进了我国政府综合财务报告的发展,具有重要的现实意义。2016 年 7 月, 财政部印发《政府会计准则第 1 号——存货》等四项具体准则,2017 年 4 月财 政部印发《政府会计准则第 5 号——公共基础设施》,8 月印发《政府会计准则 第 6 号——政府储备物资》。我国政府会计与财务报告制度改革正在有条不紊的 向前推进,而其中最为主要的内容就是对政府综合财务报告的编制,全面披露政 府资产负债、财政风险和政府运营绩效等信息。如何从基于收付实现制的预算执 行情况信息,转变为提供基于权责发生制的财务信息,是政府会计改革的核心所 在。对于政府综合财务报告改革,其中最为关键的问题就是要在原来的政府会计 体系中,将权责发生制更加顺利的引入进来,并且对政府会计体系给予更高的重 视,使之能够发挥更大的作用。 在实际试编过程中,就总体编制过程及结果而言,由于编制缺乏明确的细则, 编制报告质量出现偏低情况,行政系统内部编制的资产负债表准确性和可靠性不 足,数据质量也不高。同时,目前政府综合财务报告制度试编结果仅供财政系统 内部掌握,不作为审计依据,不对外披露,这也表明其在对外上也不存在任何披 露性要求。对于政府的财务状况,只有财政部门对其有所了解和掌握,而其他部 门基本上都不会涉足政府财政,从其他部门地区也难以从中找到编制的借鉴经验 和问题。 本文以慈溪市为例具体分析,结合编制过程中,对慈溪市本级在试编权责发 生制政府综合财务报告过程中的问题展开讨论,在对我国政府财务管理特点有一

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第一章 导论 3 定的认识后,并对国内外与政府会计改革有关的经验和做法进行归纳和梳理,对 其中符合我国国情的有益经验充分予以借鉴,对慈溪市本级编制政府综合财务报 告提出具体发展策略,力争为慈溪市全面执行权责发生制政府综合财务报告制度 做出贡献。此外,针对我国政府综合财务报告体系进行深入的分析与讨论,有利 于促进权责发生制政府综合财务报告改革的顺利推进,使改革的方向更加明确, 并据此提出具体的对策与建议。

第二节 文献综述

一、国外文献综述 发达国家针对政府财务报告的研究起步相对较早,在此方面的研究已经取得 了很多实质性的成果,主要集中在政府财务报告目标、主体及编制基础、内容方 面等。同时,国外如GASB和IFAC等专门组织机构会发布国外学者相关研究成果。 这些研究成果对发展中国家有普遍的借鉴意义。 政府财务报告目标是政府综合财务报告研究方向的前提,财务报告目标有效 指导财务报告的运行。现学术界财务报告的目标普遍两种观点,一种是决策有用 观。一种受托责任观,希尔特、安德森和莱安等学者认为政府会计报告的最根本 的价值导向就是受托责任关系,政府年度财务报告首选目的就是受托责任关系, 财务报告中强调既定事实的数据信息,降低甚至不可以出现模糊的可认为变动的 内容。CIRSTEA 认为政府合并财务报表作为新的会计核算和报告系统之间的纽带 ① ,能够把诸多分散实体合并在一起,清晰展示政府整体财务状况和运营绩效, 克服传统政府年度财务报告信息不完备,满足了内外部信息使用者的诉求② 。 关于政府财务报告目标,Chan,J L.表示,针对权责发生制政府财务报告的 出现,其产生和民主社会的发展存在密切的联系,同时市场经济也应该履行其公 共受托的责任,由此所形成的需求是其产生的根本原因③ 。Buchanan&Wagner表 示,政府与企业在财务管理的目标上并不完全相同,二者之间最大的不同点在于

①Cirstea, A. 2014. The need for public sector consolidated financial statements[J]. Procedia Economics & Finance, 15: 1289-1296.

②Cirstea, A., and S. Cirstea. 2015. Similarity or dissimilarity between public and private sector standards regarding consolidated reporting[J].Economy Series(4): 48-52.

③Chan,James L.Government Accounting: An Assessment of Theory,Purposes and Standards. Public Money & Management,2003(1):13-19.

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权责发生制下政府综合财务报告编制研究:以慈溪市政府为例 4 政府需要履行更大的公共责任。正因如此,政府财政需要做好财务预算,这样才 能够更加合理的对政府财政支出进行分配,避免发生过于严重的财政赤字,这也 是政府财务管理中非常重要的内容之一,所发挥的作用也是非常突出的① 。Luder (路德)政府会计权变模型是国际上对政府会计研究的重要理论基础。这个模型 研究在制度环境中各种因素对政府会计改革综合影响。此理论用于分析政府会计 的变革动因,说明改革环境因素是政府会计改革的重要动因② 。美国学者Richard 与John Wayne认为,政府会计是记下在预算被使用时发生的一系列内容,该内容 指具体实施情况和未来编制的确认情况,能为将来的工作提供依据③ 。 关于政府财务报告主体,国外是通过法律法规规定等形式发布体现的。国际 会计师联合会公共部门委员会(PSC)认为政府财务报告主体是应当担负信息披 露责任的主体。美国联邦政府会计准则“联邦财务会计概念公告第2号:主体和 列报”,对联邦政府结构作了细致和明晰的说明,并有相应定义,对于联邦政府 各组成部分都作了详细的阐述④ 。美国政府会计准则委员会(GASB)在《政府会 计准则委员会公告》中发布基本政府、基本政府负有财务责任的组织和其他组织 为政府财务报告主体。 关于政府财务报告内容,美国政府会计准则委员会(GASB)早在1999年颁布 了第34号公告,要求州与地方政府采用双重财务报告模式。除提供政府作为各独 立基金的集合、采用修正的权责发生制基础编制的重要个别基金层面的报告外, 还应编制将政府全部业务综合起来,以政府所有经济资源为计量对象,采用权责 发生制基础的政府整体层面财务报告。英国的政府会计报告体系按照政府部门分 别以权责发生制为基础编制财务报表,然后再编制以政府整体为主体、权责发生 制为基础的合并财务报表,包括财务绩效报表、财务状况表(资产负债表)、现 金流量表。 从上面观点来看,由于组织分化和利益多元化的演变使会计目标定位发生变 化,从实物收付转为货币支付再到权责发生,会计确认基础演进是会计适应组织 的演变和利益相关者财富管理需求不同的结果。莫索认为权责发生制的引入能够

①Buchanan,J.M.and Wagner,R.E.Democracy in Deficit:The Political Legacy of Lord Keynes (Academic Press,Orlando,Florida).1977.

② Luder,Klaus G. A Contingency Model of Governmental Accounting Innovations in the Political administrative Environment. Research in Governmental and Nonprofit Accounting,1992(7):99-127.

③Richard 与 John Wayne.公共财政管理[M].中国财政经济出版社,2002.

④ FASAB.Statements of Federal financial accounting concepts and standards(as of June 30 2014), http://www.fasab.gov/codifica.html.

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Degree papers are in the “Xiamen University Electronic Theses and Dissertations Database”. Full texts are available in the following ways:

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