On the Effect of Enterprise Income Tax Reform on Capital Competition among Local Governments

学校编码：10384 分类号 密级 学号：15520111151789 UDC

硕

士

学

位

论

文

分税制后企业所得税集权改革对地方政府

资本竞争的影响

On the Effect of Enterprise Income Tax Reform on Capital

Competition among Local Governments

刘 莉

指导教师姓名：谢贞发副教授

专 业 名 称：财 政 学

论文提交日期：

2014

年 3 月

论文答辩时间：

2014

年 5 月

学位授予日期：

2014

年 月

答辩委员会主席：

评

阅

人：

2014

年

3

月

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I

摘

要

自我国改革开放以来，财政的纵向分权导致了地方政府的横向竞争，其模式 从财政包干制的辖区割据的地方保护主义模式转化为争夺税基的“竞次”模式。 为了进一步探讨财政分权纵向演化引发的地方政府横向竞争变化的机制，我们借 助企业所得税这一资本大税种，观测1994年分税制后企业所得税税制集权调整， 对地方政府利用企业所得税进行税收竞争行为的变化。 本文采用1998-2012年的省级面板数据，利用空间权重和系统GMM动态计 量方法，对地方政府间企业所得税税负反应函数的变化进行识别。我们发现，我 国省级政府利用企业所得税进行的税收竞争程度，在分税制后的4次企业所得税 集权改革时点上均有下降。 2002年源于企业所得税收入分成和征管权的向上集 中，2006年源于“新办企业”的新定义对企业所得税税收优惠的限制。2008年 两税合并造成的整体企业所得税理论上税负的下降，以及对税收优惠和征管的统 一规范，对地方政府的税收竞争行为影响程度最高。直到 2009年企业所得税的 征收权略微下放，地方政府间的税收竞争程度停止下降。 本文也对东、中、西部进行了同样的检验，发现东、中、西部省份都存在着 明显的税收竞争行为。对于东部省份，在 2006、2008、2009年的企业所得税税 负反应函数并未受到企业所得税税制调整的影响。中部省份的企业所得税税收竞 争行为则在历次企业所得税改革中受到最大的冲击。而西部省份的税负反应函数 则反应最弱。 关键词：财政分权；资本竞争；企业所得税

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III

Abstract

Since the reform and opening of China over the past decades, transition of decentralization induces local governments to favor economic growth and the strategic competition. This competition appeared regional protectionism under tax-contracted system, but evolved capture for tax base after the tax sharing reform. The objective of this paper is to discuss the mechanism between the local governments’ strategic interaction and the evolution of decentralization. We use enterprises income tax which is close to capital competition, to test the change of the behavior of local governments on tax competition, due to the enterprise income tax reform over last decade.

In this paper, we provide a spatial-econometric analysis of the change of local enterprises tax rate by using the cross-province panel data for 1998 to 2012 from China. We have found a strong evidence of tax competition appearing tax mimicking among local government. Higher enterprise income tax rates in other provinces lead to higher tax rates in its own community. The size of this effect diminished significantly at the first four tax reform, which points outs the tax competition among local governments has weakened. Due to centralization reform both in tax income and collection in 2002, and the definition of new enterprise in 2006, the usage of tax preference as a strategic tool was limited. The impact of tax reform is much more pronounced in 2008. In contrast, the tax competition stopped to weaken since a reverse tax reform of decentralization in 2009.

We also investigate the incidence of the enterprise income tax reform in east, middle, western part of China. The evidence shows that only the tax reform in 2002 and 2003 influence the degree of tax competition in the east part. Whereas, the tax reform affects the degree strongly in middle part at each tax reform. In west part, none of the tax reform shows significant influence on tax competition among local governments.

Keywords: decentralization of finance; competition for capital; enterprise income tax

V

目录

一、导论

... VI 1.1 选题的背景与意义 ... 1 1.1.1 背景与意义简介... 1 1.1.2 财政制度纵向分权变迁与横向竞争演变... 1 1.1.3 地方政府间税收竞争与企业所得税改革... 4 1.2 论文结构 ... 5 1.3 创新与不足 ... 5

二、

国内外相关文献综述

... 7 2.1 国外文献综述 ... 7 2.1.1 财政竞争及激励机制... 7 2.1.2 税收竞争的效应... 8 2.1.3 财政竞争的策略互动模式... 9 2.2 国内文献综述 ... 10 2.2.1 财政竞争及税收竞争... 10 2.2.2 税收竞争的模式及实证... 11

三、理论分析与假说

... 13 3.1 我国地方政府间的税收竞争 ... 13 3.1.1税收体制与税收竞争方式... 13 3.1.2 税收优惠与税收竞争... 13 3.1.3 税收征管与税收竞争... 16 3.2 企业所得税改革的效性假说 ... 17 3.2.1 企业所得税改革影响税收竞争的因素分析... 17 3.2.2 历次企业所得税改革对税收竞争影响的假说... 18 3.2.3 企业所得税集权改革对东、中、西部税收竞争影响的假说... 21

四、计量模型

... 23 4.1 空间滞后模型及变量 ... 23 4.2 空间权重 ... 26

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VI 4.3 实证方法 ... 27 4.4 数据来源描述 ... 28

五、实证分析

... 30 5.1 全国样本中对地方政府资本税收策略行为变化的识别 ... 30 5.1.1 全国样本回归结果实证分析... 30 5.1.2 全国样本回归结果附表... 36 5.2 东、中、西部分地区样本中对地方政府策略行为变化的识别 ... 41 5.2.1 对东部省份的地方政府策略行为变化的识别... 42 5.2.2 对中部省份的地方政府策略行为变化的识别... 43 5.2.3对西部省份的地方政府策略行为变化的识别... 45

六、结论与建议

... 49 6.1 分税制改革后历次企业所得税改革的影响分析 ... 49 6.2企业所得税改革对东、中、西部地区的影响分析 ... 50

参考文献

... 53

致

谢

... 57

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VII

Contents

1. Introduction

... VI

1.1 Backgroud and significance ... 1

1.1.1 Brief introduction ... 1

1.1.2 Fisical decentralization and local governments stratigic competition .... 1

1.1.3 Local governments tax competition and enterprise income tax reform .. 4

1.2 Content arrangement ... 5

1.3 Main conributions and shortcomings ... 5

2. Literature review

... 7

2.1 International literature review ... 7

2.1.1 Fisical competition and its incentive machanism ... 7

2.1.2 The effects of tax competition ... 8

2.1.3 Fisical stratigic correlation ... 9

2.2 Domestic literature review ... 10

2.2.1 Fisical competition and tax competition ... 10

2.2.2 Tax competition patternand emprirical analysis ... 11

3. Theoretical analysis and hypothesis

... 13

3.1 Tax competiton among local governments of China ... 13

3.1.1 Tax system and tax competition patternand ... 13

3.1.2 Tax preference and tax competition ... 13

3.1.3 Tax collection and tax competition ... 16

3.2 The effect of enterprise income tax reform and hypothesis ... 17

3.2.1 The effect on tax competition of enterprise income tax reform ... 17

3.2.2 Hypothesis of the nationawide effect of enterprise income tax reform on tax competition... 18

3.2.3 Hypothesis of the effect of enterprise income tax reform on tax competition each in east, middle, west parts of china ... 21

VIII

4. Economitric model

... 23

4.1 “Spatial lag” econometric model and variables selection ... 23

4.2 Spatial weights selection ... 26

4.3 Dynamic gmm application ... 27

4.4 Data source ... 28

5. Empirical results and analysis: enterprise income tax reform and

tax strategic interacition among local government

... 30

5.1 Emprirical results using nationwide data ... 30

5.1.1 Emprirical analysis... 30

5.1.2 Schedules ... 36

5.2 Emprirical results from east, middle, west parts of china ... 41

5.2.1 Emprirical results from east part ... 42

5.2.2 Emprirical results from middle part ... 43

5.2.3 Emprirical results from west part ... 45

6. Conclusions and recommendations

... 49

6.1 Nationwide impact of enterpise income tax reform after tax sharing reform .. 49

6.2 Impact of enterpise income tax reform after tax sharing reform in east, middle, west parts ... 50

Reference

... 53

Acknowledgement

... 57

一、导论 1

一、导论

1.1

选题的背景与意义

1.1.1 背景与意义简介 中国自改革开放以来，市场经济的建设打破了要素流动的边界，财政分权改 革激发了地方政府推动本地区经济发展的积极性，促进了区域经济的发展。分税 制改革后，地方政府在以GDP 为主的地方官员政绩考核体系下展开竞争（周黎 安，2004，2007）。而我国的经济增长是典型的以资本拉动为支撑的，因此，地 方政府必然想方设法进行有效资本的争夺，以提振当地经济绩效。众多的研究结 果表明，中国的地方政府竞争的确对经济增长产生了显著的正面影响（张晏， 2005）。但晋升锦标赛的激励也是一把双刃剑，随着财政分权正面效应的不断释 放，地区间资本竞争激化的负面影响也正在日益凸现。地区间竞争的零和博弈特 性导致了“竞次”的恶性竞争，而地方官员只关心可测度的经济绩效却忽略了长 期影响，导致了公共服务提供不足、重复建设、工业的产能过剩、生产要素(土 地、劳工)价格扭曲和环境管制松懈等问题，并拉大了城乡和地区间的收入差异， 这将无疑会影响中国政府职能的转型和经济增长方式的转型。对于地方政府资本 竞争的研究，之前研究的热点大多集中于地方政府竞争行为对经济增长的效应。 然而，当逐渐意识到地方政府的过度竞争存在的负面问题，扭转地方政府过于激 烈的竞争行为，设计一个合理的有助于规范政府官员的激励制度，将是经济增长 与政府治理的核心。因此，本文从财政分权体制变化的层面，从经历多次改革的 资本税——企业所得税切入，来探讨地方政府间竞争行为随财政体制变化而变化 的方向，识别制度变革对地方政府激励的变化。 1.1.2 财政制度纵向分权变迁与横向竞争演变 我国的财政体制自改革开放后经历了两个重大的财政分权阶段，即财政包干 体制和分税制体制。在不同的阶段，地方政府横向竞争的形式不经相同。

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分税制后企业所得税集权改革对地方政府资本竞争的影响

2

1.1.2.1 财政包干制下的横向竞争形式

“中国式分权”对经济在学界已广为人知，Blanchard & Shleifer ( 2000)将“中

国式分权”解释为政治上的集权、经济上的分权，这异于一般的联邦主义分权。 我国的经济分权始于20世纪80年代。事实上，自我国成立到20世纪70年代末 期间，也曾试着进行了两次较大规模的中央权力下放，但都造成了社会经济混乱 的不理想后果，所以又不得不再恢复集权。因此，地方政府真正享受到部分的独 立财权是始于财政包干体制。 财政包干的契约体制在 1994 年分税制以前，经历了几个阶段的不断调整和 完善：1978-1980 年的农村家庭联产承包制、1980-1985 的“划分收支，分级包 干”的财政管理体制① 、1985-1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”模式 ② 、1988-1992，中央政府对财政收支包干体制进行了一次大的调整，针对各省不 同情况，分别实行六种财政收支包干形式，即“上解额递增包干”、“定额上解”、 “收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”和“定额补助”③ 。在 此期间，“两个比重”——国家财政收入增长率占GDP增长率的比重、中央财政 收入占国家财政收入的比重——持续下滑。究其原因，是财政包干体制契约中定 额分成合同比例分成合同具有更强的激励作用。地方政府在上交给中央政府固定 租金后，可以完全拥有税收的“剩余索取权”。虽然地方政府需要独自承担经济 不景气时税源不足的税收风险，但与拥有完全的税收“剩余索取权”相比，税收 风险毕竟是第二位。然而，财政包干制中的契约并不是稳定的契约，中央可以运 用其权力来与地方政府讨价还价，调整地方政府固定上缴的收入额度。这种纵向 竞争的潜在可能性，使地方政府不得不想方设法来避免中央政府对地方所拥有企 业利税的争夺。隐藏企业利润或减税、或直接将预算内收入转为预算外收入甚至 于体制外收入，是地方政府通常的做法。而在当时，这种做法之所以能够成功， 恰是因为地方政府拥有地方国有企业和乡镇企业的所有权，因此能够控制企的现 金流。然而，对于私营企业，地方政府却无法进行类似的操作。这是因为地方政 府不仅很难从私营企业那里抽取资源，而且也无法通过控制企业现金流将企业的 利税隐藏。因此，这一时期，地方政府缺乏发展私营企业的激励，却有很强的激 ① 国发(1980)33号《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》 ② 国发(1985)42 号《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》 ③ 国务院(1988)《关于地方实行财政包干办法的决定》

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一、导论 3 励去保护其管辖下的国有、乡镇企业不受外地企业竞争的影响。曾有证据表明， 在这个阶段，地方政府通过有意识地对本地商品实施各种保护主义措施来封闭地 方市场，甚至故意不连接地区间交通运输线路。因此，在当时财政分权体制下， 地方政府横向竞争形式表现出的是辖区分割的形式。 1.1.2.2 分税制下横向竞争的形式 1994年开始的分税制改革，建立了中央和地方关于财政收入分权的长期契约。 在这一阶段我国针对旧税制的不完善之处，提出了“统一税法、公平税负、简化 税制、合理分权、理顺分配关系、保障财政收入、建立符合社会主义市场经济要 求的税制体系”的指导思想。根据这一指导思想，按照中央与地方政府的事权划 分确定了各级财政的支出。按照与事权匹配的原则，将税种统一划分为中央税、 地方税和中央地方共享税，引入的几个主要新税种明确区分了中央独享税(如消 费税)，地方独享税(如营业税、所得税)，以及中央- 地方共享税(如增值税)④，显 著向上集中了收入，这大大限制了地方政府利用税收工具扶持当地制造业企业的 机会。这次改革中同时还设立国家税务局与地方税务局两套税务机构，分别就对 应税收进行征管。国家税务局负责征收中央独享税和中央—地方共享税，地方税 务局只负责征收地方独享税。国税系统的建立强化了税收监管，大大压缩了地方 政府之前通过转移收入来扶持本地企业的空间。而同一时期，逐渐展开的地方国 有企业、乡镇企业改制,使地方政府难以继续沿用之前转移本地企业收入避免中

央集中的做法(Wong,1997; World Bank,2002)。正是国有企业、乡镇企业无法沿照

过去给地方政府提供稳定财源，私营企业、外资企业成为地方政府的新税基。从 而，地方政府在经济发展中所扮演的角色逐渐从地方国有企业、乡镇企业的所有 者过渡为本地企业的征税者。明显的，相比于原先那种地方政府所有、必须在本 地生产并为地方创造财源的国企乡企，私营及外资企业具有更大的流动性，并主 动的根据地方提供优惠程度选择投资，从而导致了地方政府扩大地方税基而争夺 流动要素的激烈竞争。 从以上对财政包干和分税制时期财政制度的梳理，我们发现，在政治集权的 经济评价考核中，不同的中央-地方的分权契约会从不同的角度激励地方政府来 ④ 国发[1993]85号《关于实行分税制财政管理体制的决定》

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分税制后企业所得税集权改革对地方政府资本竞争的影响 4 促进本地的经济增长。地方政府促进经济增长的措施，从扶持乃至保护本地政府 所有企业，转变为争取地区的资本投资来培养新的、以私营、外资企业的税基， 横向竞争方式也从地方保护主义的辖区分割转化为争夺税基的“竞次”性竞争。 1.1.3 地方政府间税收竞争与企业所得税改革 目前，我国地方政府间的资本竞争形式是通过各种方式吸引资源流入本地。 地方政府既可以通过提高公共产品的水平来吸引资本而展开竞争，也可以通过降 低资源的税后投资成本来竞争。在我国，税收竞争是资本竞争的主要方式。 我国的税收竞争与国外的税收竞争并不完相同。在发达国家，一般地方政府 的财政收入主要依赖财产税和个人所得税，所以大多数研究都是基于这两个税种 的数据展开。这些税种是被地方政府作为竞争工具实际运用的，对资源的流动有 着直接并且显著的影响。然而在我国，企业所得税是资本税中的第一大税种，理 论上是税收竞争的有效工具。但我国的财政分权制度与西方国家最大的区别在于 没有赋予地方政府独立的税权，这意味着我国的地方政府无法像国外的地方政府 那样独立地设置税率和税种，即无法通过降低法定税率和设置税种的途径吸引资 本。当然，这并不是说我国地方政府无法进行税收竞争。实际上，在分税制的体 制下，地方政府依然可对税率进行灵活的操作。首先，改革开放时期为了鼓励地 方经济的增长，中央制定了一系列的税收优惠法规：2008 年中外两税合并前， 一些特殊区域的地方政府可以以外资企业的税收优惠来吸引外资投资；对高新技 术企业所得税的减税措施；为了支持中小企业发展和鼓励创业，国家也给提高了 税收起征点、降低税率等税收优惠；为了引导产业结构，对符合产业政策规定的 企业国家也规定了相关的税收优惠。以上与资本息息相关的税收优惠政策，势必 为地方政府所利用，地方政府将会想方设法将本地企业纳入税收优惠行列中以留 住资本，并以此吸引外地资本流入。其次，在分设国税、地税两种税务征管机构 的征管体制下，地方税务局的征管能力以及征管努力程度也会影响企业的实际税 负，高培勇（2006）提出的“税收征管空间”概念即是说明了理论应征税额和实 际征税额之间存在着巨大的差距，地方政府对于企业偷逃税的容忍程度也是一种 变相的减税形式。因此，即使在中国，地方政府间的税收竞争也是存在的，并且

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一、导论 5 由于各地区的资源禀赋与经济发达水平不均等，也导致了各地的实际税负水平的 不同。 上述中我们确认了企业所得税具有地区税收竞争的空间。由于我们的目的是 观察制度变动对税收竞争行为的影响，进而观察出对资本竞争的影响。而企业所 得税恰巧在1994 年分税制后，在收入分权与征管体制中也经历了几次重大的集 权变革。新世纪以来，企业所得税的收入分成经历了两次调整，而税收征管权在 国税局和地税局间的配置经历了三次较大的调整。除了 2009年的调整，其余的 改革均呈现集权的趋势。正因为如此，本文希望从企业所得税的角度出发，探讨 分税制后，税制集权的变革对于地方政府资本竞争行为的影响。

1.2

论文结构

本文将借助与企业所得税税制集权的改革，通过识别税负反应系数的变化， 来探讨地方政府税收竞争行为的变化。借此研究税制改革对地方政府激励的影响。 考虑到我国疆域辽阔，东、中、西部省份间社会经济发展水平存在结构性差异， 这使得在全国范围内考察地区间财政策略性行为时可能会出现竞争对象范围选 择的偏差，因此本文也在同样的模型下检验了东、中、西部地方政府利用企业所 得税竞争的行为的变化，考察制度在各分区的效应。 本文结构如下：第一部分主要阐述了文章选题意义与背景、研究思路、创新 及不足；第二部分是相关国内外文献的综述；第三部分是假说的提出；第四部份 是模型的构建与实证；第五部分是实证结果的分析；第六分是结论与建议。

1.3

创新与不足

本文的研究的论题是关于地方政府“资本竞争”下税收竞争的行为，对此国 内外学者已有颇多的研究，对在财政分权国家的地区间税收竞争普遍存在已有共 识。对于税收竞争的模式也有许多实证证据的支持。本文的论题即是立足于地方 政府利用税收政策进行资本竞争这一事实，探索财政分权的纵向演变对地方政府 横向资本竞争的影响。选择企业所得税为研究切入点，是本文的创新之处。一是

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分税制后企业所得税集权改革对地方政府资本竞争的影响 6 因为企业所得税与资本紧密相连，是地方政府税收竞争中利用的大税种，二是企 业所得税在分税制后经历多次税制改革，满足纵向分权变化和参与税收竞争的两 个条件。也正是由于本文研究的切入点只是资本竞争中的一个分支，因此结果不 能整体反映地方政府资本竞争行为的变化，另外本文的模型只能识别激励的变化 方向，对于激励变化背后的原因需要更加完全细致的模型的识别，这些是本文的 不足。

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