Fundamento
La gobernanza ambiental se concibe como la relación que establecen gobierno y sociedad para la toma de decisiones sobre el medio y los recursos naturales que los rodean (Aguilar 2007). Abarca las normas jurídicas, las prác- ticas, las políticas y las instituciones que buscan incidir en la manera en que las personas inte- ractúan con el medio ambiente y estructuran las funciones de los agentes que repercuten en el mismo. Además, demanda la celebración de acuerdos entre sectores con objetivos y acciones comunes resultado de la negocia- ción, cooperación, decisión y consulta. Para ello, es necesario fortalecer la vinculación y la transparencia entre agentes sociales, públicos y privados con distintas atribuciones y respon- sabilidades.
La gobernanza incluye a la gobernabilidad, es decir la acción de un gobierno capaz y eficaz, como condición esencial para dirigir y articular los instrumentos de política junto con la parti- cipación y corresponsabilidad de la sociedad. Asimismo, debe fomentar el interés y la parti- cipación de los ciudadanos en la búsqueda, construcción y aplicación de soluciones colec- tivas que permitan armonizar la diversidad de visiones, estrategias e iniciativas. Ésta debe garantizar la distribución justa y equitativa de las responsabilidades y los beneficios inherentes al uso y manejo de los recursos naturales.
Se entiende por integración de la biodi- versidad, la internalización armonizada de criterios de conservación y uso sustentable de la biodiversidad para el bienestar en los planes, programas y políticas, sectoriales e intersecto- riales. Lo anterior, implica que la biodiversidad sea parte integral del funcionamiento de los sectores productivos, buscando reducir, evitar
y mitigar sus impactos negativos, para que los ecosistemas sanos y resilientes aseguren el suministro de servicios esenciales para el bien- estar humano.
Desde la perspectiva del orden jurídico nacional, es claro que los desafíos para la gobernanza en México se encuentran en la aplicación de las normas jurídicas vigentes de la más alta jerarquía. Como ejemplos se pueden mencionar el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, en el cual se expresa de forma clara el derecho a establecer las condiciones y los criterios necesarios que conlleven a un aprovechamiento regulado de nuestra riqueza natural, tomando en cuenta la conservación y la distribución equitativa de sus beneficios, a fin de lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
Por su parte, el párrafo sexto del artículo 25 enmarca el criterio de equidad social, como principio básico para alcanzar la productividad y sustentabilidad de los recursos en beneficio de la población, cuidando y conservando el medio ambiente. Este párrafo se ve reflejado en principios de política plasmados en leyes cuya aplicación y cumplimiento corresponde no sólo al Estado sino a todos los actores sociales. En las
reformas al artículo 1o constitucional de 2011
implican que los derechos de la población vincu- lados al manejo de la biodiversidad, incluidos los derivados de fuentes internacionales como el cdb, en tanto derechos humanos económicos, sociales y culturales, deben guiar la actuación de todas las autoridades y que éstas deben garantizar su ejercicio.
La visión desde lo jurídico posibilita y refuerza el ámbito de la gobernanza, por lo que un postulado ineludible de ésta es la eficacia
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del sistema de derecho vigente. Algunos de los retos para transitar hacia una gobernanza ambiental radican únicamente en el resultado de la articulación y armonización de instrumentos e instituciones, y derivan de la generación de capacidades en los diferentes sectores de la sociedad que garanticen su participación activa e incluyente.
A pesar de los avances en la creación de instituciones, la formulación e implementación de políticas públicas y estrategias ambientales que surgieron a partir de la Cumbre de Río en 1992, México aún enfrenta retos para lograr una gobernanza efectiva para la biodiversidad. Lo anterior se debe a que la integración plena y efectiva de criterios ambientales y de sustenta- bilidad en los planes y políticas nacionales aún es difusa. En el apartado 3 se hace un recuento de los avances en materia de legislación y políticas públicas ambientales en los últimos 25 años. Sin embargo, hay que resaltar que la gobernanza para la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad requiere, además de un marco sólido y congruente en materia ambiental, inte- grar la normatividad de otros sectores que de manera directa o indirecta impacta en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y los servicios ecosistémicos que éstos generan.
Además del impacto que tienen dichos instrumentos legales en la biodiversidad, el apoyo financiero que se les otorga es mayor al del sector ambiental, aspecto central que se trata de manera más amplia en el apartado 5 de este documento. Sin embargo, hay que señalar la necesidad de analizar la relación entre el gasto ambiental y los impactos que éste tiene en términos ambientales y sociales, debido a que aún no se cuenta con suficientes indicadores al respecto. Es indispensable un análisis detallado sobre el uso de los recursos públicos que contri- buyen de manera sustancial a los costos totales por agotamiento y degradación ambiental, que de acuerdo con el inegi en 2013 representaron 5.7% del pib (inegi 2015b).
Se requiere también, que en los ejercicios de integración de la biodiversidad en los sectores agropecuario, forestal, pesquero, turístico, de
desarrollo urbano, energético, minero y otros sectores se consideren, dentro de su correspon- diente marco legal y normativo, elementos de conservación de la biodiversidad armonizados con otras normas jurídicas, políticas y prácticas; ello facilitará la gobernanza, dará mayor cohe- rencia ambiental a los modelos de desarrollo de los sectores productivos y de servicios.
Es necesario el fomento de una institu- cionalidad con múltiples niveles de decisión que permita la celebración de acuerdos entre sectores y agentes públicos y privados con distintas atribuciones y responsabilidades, pero con objetivos y acciones comunes. Como lo es el caso de los propietarios o poseedores legítimos de los predios en donde se distribuye la biodi- versidad y los principales beneficiarios de sus servicios ambientales. Esto con la finalidad de que asuman no sólo sus derechos, sino también las responsabilidades sustantivas derivadas de la gestión de los recursos naturales en beneficio de la sociedad.
En ese sentido, es un requerimiento innovar modalidades de gobernanza. Algunos ejemplos emblemáticos son las Estrategias Estatales de
Biodiversidad, los convenios interinstitucionales
entre la conabio y la sagarpa para limitar el crecimiento de la frontera agropecuaria; entre la conabio y la conafor para realizar acciones conjuntas de conservación, restauración y aprovechamiento sustentable en el Corredor Biológico Mesoamericano-México (cbmm), y entre conabio, conanp y profepa para aplicar recursos provenientes de las sanciones aplicadas por esta última. Por otra parte, la experiencia mexicana en el desarrollo de consejos consultivos tiene progresos y es un referente importante. Sin embargo, es necesario avanzar de forma consistente en la construc- ción de espacios que a nivel local den cauce a iniciativas provenientes de la ciudadanía.
La descentralización debe ser parte sustan- cial de la política ambiental en México y es necesario fortalecer capacidades técnicas, polí- ticas y, en consecuencia, las atribuciones con las que municipios y entidades federativas cuentan o que pueden ejercer mediante los convenios
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respectivos en la materia. Esta descentralización debe llevar consigo un esquema de transver- salidad (no sólo de alto nivel, sino incluso en niveles operativos) y que permita una verda- dera participación local. Aunque los consejos y comités consultivos y otros esquemas pueden funcionar, para ello es fundamental garantizar la participación activa de la sociedad, debido a que en muchos casos se incorporan actores locales seleccionados y no se considera el resto de las opiniones, aun cuando sean sólidas técnica y científicamente.
Entre los principales retos para la gobernanza ambiental están hacer accesible a la ciudadanía la información relevante, como mejorar, ampliar y hacer más efectivos los mecanismos y espacios para su participación en la toma de decisiones sobre asuntos de biodiversidad. Asimismo, debe de involucrar a todos los actores pertinentes dentro de los procesos de planeación para el ordenamiento territorial y de los programas regionales de desarrollo. La participación de los grupos locales es la base de una verdadera gobernanza y está limitada en muchos sentidos, lo cual puede favorecer intereses económicos
en detrimento de los socioecosistemas que los
sostienen.
Un elemento esencial para el logro de los objetivos de esta Estrategia Nacional es obtener en los casos concretos relevantes, resoluciones del más alto nivel que reflejen interpretaciones consecuentes de la legislación en materia de biodiversidad y hagan contrapeso a los enfoques prohibicionistas que en la mayoría de los casos exacerban la problemática en cuestión (Cañas y Ortiz Monasterio 2007). En este sentido, es importante contar con la participación de personas con amplio conocimiento en los temas de biodiversidad a fin de orientar y ampliar el
criterio judicial de los agentes de la judicatura.15
En resumen, para una sólida Estrategia Nacional en materia de integración y gober- nanza ambiental es indispensable que las políticas para la conservación, protección, uso sustentable, recuperación y restauración de la biodiversidad sean entendidas y vinculadas a aquellas que se dirigen a fomentar el bienestar y desarrollo de la sociedad. Todas ellas deben tener un enfoque donde la dimensión territorial sea la que lleve a conseguir la concurrencia y la alineación de las mismas, viendo de forma inte- gral el desarrollo, en sus dimensiones ambiental, social, cultural y económica (Sarukhán, et al. 2012).
15 Tal es el caso del amicus curiae (amigo de la corte).
Objetivo estratégico
Para el 2030, se cuenta con marcos jurídico e institucional armonizados e incluyentes que garantizan la internalización de criterios de conservación y uso sustentable de la biodiversidad en los planes, programas y políticas sectoriales, así como el involucramiento de los diferentes sectores y actores de la sociedad, órdenes de gobierno en la conservación, aprovechamiento sustentable, restauración, rehabilitación y recuperación de la biodiversidad, de interés común de la humanidad y fundamental para el desarrollo del país.
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6.1. Armonización e integración del marco jurídico.
6.1.1. Promover en la legislación nacional la incorporación de la ENBioMex, para darle un estatus jurídico y prever sus efectos y mecanismos de actualización.
• Identificar y actualizar las atribuciones de las dependencias involucradas, especialmente definir cuál (es) son las encargadas de articular dicho instrumento, para lograr el cumplimiento e implementación de la Estrategia.
• Promover su desarrollo con la participación incluyente y efectiva de los diferentes sectores y grupos sociales.
• Establecer referentes jurídicos claros para la legislación nacional en materia de biodiversidad y vincularlos explícitamente con las normas y los documentos de planeación comunitarias.
6.1.2. Identificar y atender de manera coordinada entre sectores los problemas existentes en la aplicación del marco regulatorio nacional vigente, en relación con la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad.
• Verificar la eficacia de las normas existentes, antes de emitir nuevas.
• Trabajar con los distintos sectores para la integración de la biodiversidad, retomando las experiencias adquiridas con los sectores agrícola, forestal, pesquero y turismo.
• Interpretar y aplicar de manera adecuada el marco jurídico por parte de las instituciones correspondientes. Especialmente, la aplicación de la evaluación de impacto ambiental (eia).
• Identificar obstáculos en la aplicación de la normatividad con relación al acceso y apropiación de beneficios derivados de los recursos biológicos por parte de las mujeres.
6.1.3. Armonizar el marco regulatorio nacional con una visión de desarrollo sustentable que incluya criterios y mecanismos de vinculación para la conservación, uso sustentable, restauración, reparación y compensación por los daños a la biodiversidad.
• Establecer referentes jurídicos claros para la legislación nacional en materia de biodiversidad y vincularlos explícitamente con las normas y los documentos de planeación comunitarios.
• Elaborar un diagnóstico de las principales leyes vinculadas a los acuerdos internacionales identificando temas clave para su armonización.
• Integrar los elementos jurídicos que derivan de los convenios internacionales firmados por México para la biodiversidad, esto en seguimiento de lo que establece el artículo 133o constitucional.
• Armonizar definiciones dentro de las leyes y normas.
• Incluir en el marco regulatorio para el aprovechamiento extractivo de la biodiversidad, lineamientos para la sustentabilidad, disminución de impactos en otras especies y en los ecosistemas.
• Contemplar, incluso la abrogación de instrumentos que no han generado en la práctica elementos para el desarrollo sustentable.
6.1.4. Identificar elementos que deben ser tratados de manera específica en las normas jurídicas que garanticen la conservación y la sustentabilidad en el uso de la biodiversidad, su recuperación y restauración.
• Considerar como temas prioritarios el acceso a los recursos genéticos y la distribución equitativa de los beneficios; la bioseguridad, restauración de la biodiversidad y manejo y aprovechamiento sustentable de recursos forestales, vida silvestre y pesquerías.
• Considerar normas comunitarias, aspectos de género, usos de subsistencia, falta de acceso a derechos sobre la tierra y problemas de sobrerregulación.
• Desarrollar normas encaminadas a la reducción de amenazas a la biodiversidad específicas para cada ecosistema vulnerable como arrecifes, dunas, pastos marinos, humedales, bosque mesófilo de montaña, bosques de confieras, selvas tropicales y selva baja, así como oasis, islas y manglares.
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