Gestión pública, financiación presupuestaria y desafectación impositiva han constituido el marco de referencia en el que la política de obras públicas de España se
ha desarrollado desde el inicio del siglo XX. Este marco se ha mantenido prácticamente inalterado hasta la década de los sesenta, si bien cabe mencionar que, en ocasiones, se rompió el principio de desafectación impositiva, debido a circunstancias especiales. Puede considerarse que es a partir de dicha década cuando empieza a desarrollarse y aplicarse en España el régimen concesional a la construcción, la financiación y la gestión de carreteras –en concreto autopistas–, si bien es cierto que ya existía una larga tradición de uso de dicho sistema al caso de los ferrocarriles, que se remonta a la primera mitad del siglo XIX. Hay que destacar en este proceso el informe que, por requerimiento del gobierno, redactó en 1844 una Comisión de Ingenieros de Caminos –el cual en su mayor parte podría ser aplicado en la actualidad–, en éste se indicaba la forma y las bases generales que debían regular las concesiones ferroviarias. Este documento fue de gran importancia, porque exponía –por primera vez en España– los principios en que debía descansar una ley de ferrocarriles y se desarrollaron los preceptos del primer pliego de condiciones ferroviarias y del sistema concesional. Aunque se sentaba como principio la realización de las líneas por el Estado se admitía que, allí donde el Estado no pudiera o no quisiera sufragar por sí mismo la realización de esta necesidad, la confiara libremente a empresas, sociedades o particulares, los cuales cobrarían a los diferentes usuarios de la línea la tarifa o peaje correspondiente al transporte o uso de la infraestructura. Incluso establecía el principio de libertad de acceso a la vía. Asimismo, se autorizaba la adquisición de las líneas por el Estado mediante indemnización, fijándose el plazo de la concesión según cada contrato.
Aunque las primitivas concesiones ferroviarias –se trataba más bien de autorizaciones condicionales– datan de 1830 y caducaron por falta de capitales y de una normativa adecuada, en realidad, la primera concesión que se otorgó fue la de Barcelona-Mataró, en 1848. A partir de esta fecha, fueron otorgándose nuevas líneas a compañías privadas que configuraron lo que, en su mayor parte, es la red ferroviaria española.
Sin embargo, desde los primeros años del siglo XX, la vida de los ferrocarriles se hizo difícil: la marcha financiera de las compañías privadas, sus sistemas de tarifas, los problemas sociales que tenían planteados, entre otros, entorpecieron su buena marcha. Su situación en la década de los veinte fue realmente insostenible, a pesar de las subvenciones estatales que iban en aumento. Durante este período, surgió la problemática sobre la conveniencia o no de su nacionalización y se adoptaron una serie de medidas que significaban el principio de la intervención del Estado en la gestión de las compañías ferroviarias.
Tras la aprobación del Estatuto Ferroviario en 1924, que implantaba un nuevo régimen para aquellas empresas que quisieran acogerse a una serie de beneficios, se inició un largo proceso que terminó con la nacionalización de los ferrocarriles y la creación de RENFE, en 1941, que integraba a las antiguas compañías.
A diferencia del ferrocarril, en el caso de las carreteras el Estado asumió todas las competencias, con independencia de utilizar en cada momento los mecanismos financieros más convenientes. No obstante, con carácter excepcional –tal es la expresión que utiliza la normativa española de carreteras–, la iniciativa privada ha participado en la gestión y financiación de las carreteras, en la medida en que el Estado lo ha considerado pertinente.
Con independencia de algún antecedente normativo relativo a la posibilidad de construir y gestionar obras públicas por el régimen de empresas, es en la Ley de Carreteras de 1877 donde se estableció y reguló por primera vez el sistema concesional aplicado a las carreteras. Sistema que, como se ha dicho, ya se aplicaba a los ferrocarriles.
En esta Ley se consideraba la posibilidad de conceder a particulares o a compañías la construcción, la financiación y la explotación de carreteras, y se admitía que el Estado y las restantes entidades locales pudieran otorgar ayudas a los concesionarios en una cuantía que no sobrepasara la tercera parte del presupuesto.
En 1928, el Gobierno autorizó al Ministerio de Obras Públicas a otorgar las primeras concesiones españolas para construir y explotar tres autopistas de peaje –Madrid-Valencia, Madrid-Irún y Oviedo-Gijón. En ellas debía intervenir de forma directa la iniciativa privada, la cual podía disponer de una subvención estatal, a fondo perdido, en los términos de la Ley mencionada. A pesar de estas ayudas y de la novedad que suponía la introducción de un sistema público-privado, no prosperaron los proyectos.
A partir de esta fecha, los antecedentes más inmediatos del actual sistema concesional se encuentran en la Ley de 26 de febrero de 1953 sobre la construcción por particulares de carreteras de peaje, que constituyó un marco jurídico incompleto y poco adecuado a la realidad. En la Ley 55/1960 del 22 de diciembre –que derogó la anterior y que sirvió de base para el inicio y desarrollo de las primeras autopistas españolas de peaje–, se estableció una serie de posibles beneficios para los concesionarios que hicieran más atractiva la participación del sector privado.
Pero, la normativa que regulaba cada una de las diferentes concesiones de autopistas que fueron otorgándose era muy dispersa, lo que exigió su unificación. Ésta tuvo lugar en virtud de la Ley 8/1972 del 10 de mayo que, con las modificaciones introducidas por las diferentes leyes de carreteras de 1974 y 1988, ha estado vigente hasta la aprobación de la Ley de Concesiones de 2003, la cual se comenta en próximos apartados.
El nuevo Gobierno que accedió al poder en 1982 –tras el proceso de transición política y de instauración del nuevo modelo territorial, que exigía el traspaso de funciones y competencias del Estado a las comunidades autónomas creadas en 1975– decidió dejar en suspenso el Plan de Autopistas de Peaje que había venido desarrollándose durante la década de los setenta y reemplazarlo por un nuevo plan (Plan de Autovías) que supuso volver nuevamente al modelo de gestión y financiación públicas, sin mediación alguna de la iniciativa privada. Así quedó interrumpido el programa de autopistas de peaje a nivel nacional, aunque algunas comunidades autónomas, haciendo uso de sus atribuciones jurídicas, otorgaron algunos tramos en concesión.
Sin embargo, la situación económica y financiera en que se encontraba España en 1996 era grave y requería una serie de reformas estructurales que permitieran el saneamiento de su economía y su incorporación a la Unión Económica y Monetaria como miembro de pleno derecho. El creciente déficit presupuestario –que había llegado a alcanzar prácticamente el 7% del PIB en 1995–, el aumento de la deuda y gasto públicos, los elevados tipos de interés y la disminución de la inversión pública, entre otros, ponían de manifiesto tanto la crisis del modelo económico y presupuestario,
como la necesidad de acudir a sistemas de financiación extra presupuestaria y aplicar, nuevamente, el régimen concesional.
Ante esta situación, el nuevo Gobierno que accedió al poder en 1996 optó por la aplicación del sistema concesional, cuya reimplantación requería cierto tiempo. Es por ello que con el fin de reactivar la contratación pública e impulsar el relanzamiento económico, decidió iniciar una serie de medidas fiscales, administrativas y sociales urgentes, que hicieran más atractiva la participación del sector privado.
Además, pospuso para más adelante otra serie de medidas de carácter estructural, que exigían un largo debate político y mayor plazo para su implantación. Esto implicó importantes modificaciones en el marco normativo, particularmente en la Ley de Autopistas en Régimen de Peaje, que había quedado desfasada como consecuencia de la paralización del Plan de Autopistas en 1982.
Las primeras actuaciones emprendidas se encaminaron a la instauración de diversas fórmulas de financiación presupuestaria, basadas en el aplazamiento y/o fraccionamiento del pago de la obra (descritas en el capítulo 4), lo cual permitiera mantener o incrementar el ritmo de inversión en infraestructura sin gravar los presupuestos durante los años de construcción, en los que el capital privado intervenía como mero prestamista.
Por otra parte, el Ministerio de Fomento aplicó frecuentemente la figura del préstamo participativo para apoyar financieramente a las concesiones que no eran financieramente rentables. Esta figura consistía en una aportación financiera del Estado que prestaba al concesionario, a un interés muy bajo en caso de que el tráfico fuera aproximadamente igual al esperado y a un interés más alto si el tráfico era superior al inicial previsto. De este modo, se pretendía que tanto el Estado como la empresa concesionaria compartieran riesgos y beneficios. Ahora bien, las modificaciones que se fueron introduciendo desde 1996, y que ampliaban el contenido de la Ley de Autopistas de Peaje de 1972, permitieron contar con diferentes esquemas de gestión que con el tiempo se fueron actualizando y complementando hasta que en 2003 se promulgo la Ley 13/2003 Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas. Esta ley fue derogada por la Ley /2007 de Contratos del Sector Público con el objetivo principal de acometer la reforma global de la contratación pública en España, no obstante, apenas introduce modificaciones relevantes en lo que a los sistemas de gestión y financiación de obras públicas se refiere.
Como ha quedado patente en el apartado anterior, el modelo concesional y los diferentes sistemas de financiación que se han aplicado a la infraestructura de transporte tienen una larga tradición en España, lo que ha obligado a modificar y adaptar el marco normativo a las circunstancias de cada momento. Esto ha permitido disponer en la actualidad de un cuerpo legislativo modélico que ha servido de referencia a otros países.
Tres hitos importantes se deben destacar en este proceso, los cuales han dado lugar a las tres leyes fundamentales bajo las que se ha desarrollado el modelo concesional español: la