and COD Conclusions

Como se mencionó anteriormente los factores no materiales son importantes para la EPI, porque los aspectos internos se expresan en los objetivos de política exterior de los Estados, pero dichos factores internos son a su vez la materialización de los intereses de los grupos de presión nacionales y las ideas que rigen el comportamiento de la sociedad.

Goldstein y Keohane (1993) definen las ideas como “… Creencias mantenidas por

los individuos que ayudan a explicar los resultados políticos, particularmente

aquellos relacionados con la política exterior” (p. 3). Su argumento es que las

ideas influyen la política porque los principios o las creencias causales proveen hojas de ruta que incrementan la claridad de los actores acerca de los objetivos cuando éstos afectan resultados de situaciones estratégicas en las cuales no hay un único equilibrio, y cuando quedan inmersos en instituciones políticas (ibídem). Los autores reconocen que para las aproximaciones sistémicas del estudio de las relaciones internacionales, como el realismo y el liberalismo institucional, se toman

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como punto de partida el comportamiento racional y por lo tanto las preferencias y

creencias causales de los actores están dadas, “… pero incluso si aceptamos la

premisa de racionalidad, las acciones tomadas por los seres humanos dependen de la calidad sustantiva de las ideas disponibles, debido a que tales ideas ayudan a clarificar principios y concepciones de relaciones causales, y a coordinar el

comportamiento individual” (Goldstein y Keohane 1993, p. 5).

Los autores arriba señalados definen tres tipos de creencias y tres maneras en que éstas pueden afectar la política. En el primer caso, distinguen entre cosmovisiones, principios y creencias causales. En segundo lugar, las creencias establecen hojas de ruta, afectan estrategias en ausencia de un único equilibrio y se insertan – o se transforman – en instituciones.

“Al nivel más fundamental, las ideas definen el universo de posibilidades de acción…Esos conceptos de posibilidad o cosmovisiones están inmersos en el

simbolismo de una cultura y afectan profundamente las formas de pensamiento y

de discurso” (Goldstein y Keohane 1993, p. 8). Las cosmovisiones no tienen un

carácter normativo, sino que se relacionan más estrechamente con las identidades, las emociones profundas y las lealtades de la sociedad. La cosmovisión es la forma en la cual las ideas tienen mayor impacto en las acciones humanas, un ejemplo de ello es la religión.

La segunda categoría de ideas es la de los principios, considerados como “…ideas

normativas que especifican criterios para distinguir entre lo correcto de lo

equivocado y lo justo de lo injusto” (Goldstein y Keohane 1993, p. 9). Su función

es intermediar entre las cosmovisiones y las políticas particulares, convirtiendo doctrinas fundamentales en guía para la acción humana. Tanto los cambios en los principios, como los cambios en las cosmovisiones tienen impactos profundos en la acción política.

Las creencias causales constituyen la última categoría de ideas. Constituyen un set de relaciones causa efecto que derivan autoridad del consenso compartido

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entre élites reconocidas. Dichas creencias proveen guías para los individuos acerca de cómo alcanzar sus objetivos.

En cuanto al impacto de las ideas en la política, Goldstein y Keohane (1993) afirman que el aspecto central corresponde a la causalidad. ¿Las ideas tienen un impacto en los resultados políticos?, y si es así ¿bajo qué condiciones? (p. 11). Normalmente se asume que hay una relación causal entre las ideas mantenidas por los formuladores de políticas y los tomadores de decisiones y las elecciones políticas, pero si el paquete de ideas disponible es muy amplio, cualquiera de ellas

puede ser influyente, de manera que “Las elecciones de ideas específicas podrían simplemente reflejar los intereses de los actores” (ibídem). Por lo tanto, es

necesario analizar el impacto de las ideas a partir de tres caminos posibles a través de los cuales las ideas pueden influir en los resultados políticos.

En el primer camino, las ideas sirven como hojas de ruta. Este concepto se deriva

de la “…necesidad de los individuos por determinar sus propias preferencias o por entender la relación causal entre sus objetivos y las estrategias políticas

alternativas para alcanzarlos” (Goldstein y Keohane 1993, p. 12). En este caso el

análisis no da cuenta del carácter de las ideas, sino que una vez que se escoge una se excluyen las otras interpretaciones de la realidad y el mapa queda delimitado por la idea elegida.

El análisis racional reconoce, pero no explica, las preferencias de los individuos, ya que se consideran dadas. Sin embargo, las preferencias políticas de la gente no serían dadas sino adquiridas, en la medida en que son profundamente influidas por las cosmovisiones y los principios. Por otra parte, la realidad demuestra la imposibilidad de mantener el supuesto de perfecta información del enfoque

racionalista, y por lo tanto, las ideas se convierten en “…elementos importantes

para la explicación de la elección política, incluso si las preferencias son claras y los actores están motivados solamente por el auto – interés. Si los actores no saben con certeza las consecuencias de sus acciones, éstas serían explicadas a

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partir de los efectos esperados.” (Goldstein y Keohane 1993, p. 13). Como

consecuencia, en condiciones de incertidumbre, las expectativas dependen tanto de creencias causales como de acuerdos institucionales que actúan como hojas

de ruta, y que “…proveen motivaciones éticas o morales convincentes para la acción” (Goldstein y Keohane 1993, p. 16).

En el segundo camino, las ideas contribuyen al resultado en ausencia de un único equilibrio, afectando las interacciones estratégicas para alcanzar un resultado eficiente pero sub óptimo, del tipo al menos tan bueno como. Las ideas pueden

desempeñar este papel porque sirven de punto focal para definir soluciones cooperativas y facilitan la cohesión entre grupos particulares (Goldstein y Keohane 1993, p. 12). Por lo tanto, el rol de las ideas en este aspecto sería reducir los problemas de coordinación surgidos entre diversos grupos ante una solución de múltiples equilibrios, actuando como criterios objetivos (Goldstein y Keohane 1993 p.18).

Finalmente las ideas se insertan o se convierten en instituciones por medio de su transformación en reglas y normas y determinan la política pública. Este es un proceso de largo plazo que impacta profundamente en la sociedad de forma duradera, de tal manera que las ideas se insertan en instituciones políticas específicas en ausencia de innovación (Goldstein y Keohane 1993, p. 13). Este análisis no dice por qué las ideas son adoptadas, pero una vez que se ha llevado a cabo la elección política que conduce a la creación o refuerzo de estructuras organizacionales y normativas, la idea puede afectar los incentivos de los actores más allá de los intereses iniciales de sus promotores (Ibídem). Sin embargo, dado que una vez que las instituciones intervienen su impacto se puede prolongar por décadas, o incluso por generaciones, las ideas pueden seguir ejerciendo influencia incluso cuando han sido despojadas de su carácter como principios o como hojas de ruta y ya nadie cree en realidad en ellas (Goldstein y Keohane 1993, p. 20). En resumen, cuando las ideas se institucionalizan, desempeñan el rol de generalizar

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reglas y establecer enlaces entre diferentes ámbitos (Goldstein y Keohane 1993, p. 23).

De esta presentación se deduce que el impacto de las ideas es distinto dependiendo del camino utilizado, pero en cualquier caso, las ideas son importantes, porque la política podría ser muy diferente en ausencia de la idea en cuestión.

En un análisis menos centrado en los aspectos generales, Schirm (2009) reconoce que las preferencias nacionales en política exterior son a menudo influidas por aspectos sistémicos, pero dado que los Estados nacionales siguen siendo los actores centrales en el sistema internacional, es necesario enfatizar las fuentes domésticas en la formación sus preferencias – en clara relación con la teoría liberal de relaciones internacionales – y basado en el supuesto del carácter representativo del gobierno democrático con respecto a la sociedad que lo eligió, quien ejerce influencia a través de grupos de presión (p. 503), sobre todo si el gobierno espera ser reelegido. Por lo tanto, el autor toma las ideas y los intereses como variables explicativas del comportamiento internacional de los Estados, aunque plantea que pueden competir entre ellos o ser complementarios.

Schirm (2009) define los intereses como “…consideraciones económicas

materiales de grupos domésticos que pueden cambiar rápidamente de acuerdo a circunstancias cambiantes entendidas como nuevos beneficios y costos inducidos

por la globalización y la gobernanza global” (p. 504). Para Moravcsik (1997), los

intereses son elementos constitutivos fundamentales del sistema de

representación política, ya que “…los individuos acuden al Estado para alcanzar

las metas que el comportamiento privado no les permite alcanzar eficientemente”

(p. 518), demostrando así no sólo la dimensión de los intereses como parte integral de las preferencias del Estado, sino también el rol que desempeñan en la dinámica del proceso político. Sin embargo, este carácter que Moravcsik presenta para los intereses hace que los gobiernos sean más representativos de algunos

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sectores de la sociedad que de otros, dada la desigual distribución de recursos, información y capacidades organizacionales, generando así la posibilidad de aparición para lo que el autor llama monopolios sociales o económicos en capacidad de dominar la política (ibídem).

Para Schirm (2011), las ideas son expectativas colectivas perdurables, basadas en valores, acerca del papel de la política en un ámbito específico (p. 49). Tanto las ideas como los intereses tienen diferentes formas de expresión. Mientras que los intereses muestran la importancia de un sector específico y sus circunstancias particulares, las ideas representan actitudes sociales y, en una forma institucionalizada, la cultura política y el sistema de un país (Ibídem). En ambos casos son posibles los cambios, pero el carácter perdurable de las ideas hace que éstos sean más lentos que en los intereses.

El autor establece dos categorías de ideas, de acuerdo a su relación con la política. La primera corresponde a las ideas que se relacionan con el proceso político, que se definen como expectativas dominantes acerca de la manera como

debería conducirse el proceso de toma de decisiones y pueden favorecer la inclusión de todos los grupos sociales relevantes. La segunda categoría expresa lo que la sociedad percibe como la tarea central del Estado en un área política determinada (Schirm 2009, p. 505).

A nivel internacional es más difícil superar las diferencias entre las ideas que entre los intereses, ya que para las primeras es necesaria la construcción de un nuevo consenso, mientras que para los segundos es suficiente con crear condiciones a través del compromiso (Schirm 2011, p. 59), por ejemplo repartiendo los costos y los beneficios esperados de la gobernanza (Schirm 2009, p. 516).

En cuanto a este nivel, y haciendo nuevamente énfasis en el proceso político, Moravcsik (1997) establece tres categorías para los patrones de interdependencia de acuerdo a la situación estratégica. La primera es cuando las preferencias – que pueden ser entendidas como el resultado de la combinación de ideas e intereses –

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son naturalmente compatibles y armoniosas, en cuyo caso hay fuertes incentivos para la coexistencia y bajo nivel de conflicto. En segundo lugar, si la realización de las preferencias de los Estados es un juego de suma cero existe un alto potencial para la tensión y el conflicto interestatales. Finalmente, si las preferencias pueden ser relativamente complementarias, los Estados tienen incentivos para establecer procesos de negociación política y coordinación.

Schirm (2009) comparte la visión de Goldstein y Keohane (1993) con respecto a que las similitudes y diferencias en las posiciones gubernamentales no pueden ser explicadas únicamente por lógicas sistémicas, sino que están fuertemente influidas por ideas e intereses domésticos. Pero va más allá al determinar las condiciones para que la influencia sea ejercida por las unas o por los otros. En

este aspecto, considera que “…las ideas prevalecen cuando al gobernanza afecta

a los grupos de presión de manera difusa y se plantean cuestiones fundamentales acerca del rol de la política. Los intereses prevalecen cuando los grupos de presión son afectados directamente y la gobernanza se refiere a la distribución de

costos específica” (Schirm 2009, p. 501).

En resumen, la EPI establece la existencia de estrechos vínculos entre el ámbito político y el ámbito económico a nivel internacional. Adicionalmente, reconoce la influencia de los aspectos domésticos en las actuaciones de los Estados más allá de sus fronteras, a través de la existencia de los factores no materiales. En lo económico se imponen los intereses y en lo político prevalecen las ideas, pero debido a los lazos existentes entre ambas esferas, la combinación de ideas e intereses termina siendo expresada en la arena internacional por medio de la política exterior.

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2 ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA Y DE BRASIL CON