transición
a) Estructura de los ingresos públicos
Las estructuras y los niveles de recaudación de
ingresos de los gobiernos difieren considerablemente
entre los países en desarrollo y los países desarrolla-
dos (cuadros 5.1 y 5.2). En los países en desarrollo, en especial en América Latina, y en las economías en
transición, la parte proporcional del impuesto sobre
menor que en los países desarrollados. Por otra parte, la proporción del IVA regresivo y de otros ingresos, como las regalías y los ingresos patrimoniales del Estado, es considerablemente más elevada en los países en desarrollo.
La menor proporción del rendimiento del impuesto sobre la renta y la mayor proporción del
IVA en el total de ingresos fiscales indican que
el sistema tributario en su conjunto suele ser más regresivo en las economías en desarrollo y en tran- sición que en los países desarrollados. En el período
2006-2010, la proporción más baja del impuesto
sobre la renta (incluido el impuesto de sociedades)
en los ingresos fiscales totales correspondió a América Latina (28%) y la más alta a Asia Oriental, Meridional y Sudoriental (42%). La proporción del IVA más baja fue la de África (33%) y la más elevada se registró en las economías en transición (59%).
Los efectos en la distribución de los ingresos
que resultan de una menor progresividad del sis- tema tributario en los países en desarrollo se ven atenuados, en cierta medida, por una participación elevada de las regalías y los ingresos procedentes del patrimonio del Estado, especialmente de las
industrias extractivas, en los ingresos públicos. Esta
participación más elevada se deriva principalmente de las exportaciones de petróleo y minerales, por lo que no representa una carga para el contribuyente
nacional. Ahora bien, su proporción en el total de ingresos públicos varía de una región a otra. En 2006-2010, esos ingresos representaban el 9,1% del PIB en África y el 7,5% en América Latina; fueron especialmente elevados en Asia Occidental (25,1%), pero muy bajos en Asia Oriental, Meridional y Sudoriental (2,8%). No obstante, los efectos redis- tributivos de los sistemas tributarios en los países en desarrollo son relativamente limitados, no solo
debido a su estructura general, sino también porque, en general, los ingresos públicos tienen un menor
peso en el PIB.
En las primeras etapas del desarrollo económi-
co en particular, resulta difícil recaudar los impuestos directos y progresivos debido al tamaño del sector informal y la capacidad limitada de las administra-
ciones públicas2. Además, en la mayoría de los países
en desarrollo donde la distribución de los ingresos es
sumamente dispar, la fiscalidad es también regresiva
y existe una evasión de impuestos generalizada por
Gráfico 5.2
MODIFICACIÓN DEL TIPO MARGINAL MÁXIMO DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA,
CRECIMIENTO DEL PIB PER CAPITAY CAMBIO EN LA PROPORCIÓN DEL INGRESO CORRESPONDIENTE AL 1% DE LAS PERSONAS
CON MAYORES INGRESOS EN ALGUNOS PAÍSES DE LA OCDE DE 1975-1979 A 2004-2008
Fuente: Piketty, Saez and Stantcheva, 2011.
Nota: Los datos se refieren a los cambios en el promedio correspondiente a cada período. Salvo indicación en contrario, se expresan en puntos porcentuales.
Las estructuras de recaudación son más
regresivas en las economías en desarrollo y en
transición que en los países desarrollados.
que en el pasado a fomentar lo que se consideraba una asignación más eficiente de los ingresos encau-
zándolos hacia la producción y la inversión privadas, aunque también hacia la equidad y la administración tributaria (Banco Mundial, 1991: 9-10). Al igual que otras reformas favorables al
mercado acometidas en nume- rosos países en desarrollo, los cambios en la estructura de las
finanzas públicas presuponía,
en general, un equilibrio entre
eficiencia (debía optimizarse
apoyándose en lo posible en las
fuerzas del mercado) y equidad
(que requería la intervención del Estado).
La caída de los ingresos públicos resultante
de la reducción de los impuestos sobre el comercio
y los derechos de aduanas en el contexto de una
mayor liberalización del comercio se compensó, en parte, con un incremento de los ingresos proceden- tes del impuesto sobre la renta y, en parte, con una ampliación de los impuestos al consumo, en especial
del IVA. En los años noventa (y probablemente también en los ochenta, pese a que no se dispone de
datos completos para ese período), parece que esas
reformas fiscales propiciaron un sistema fiscal más
regresivo si se utiliza como indicador aproximado el
coeficiente de ingresos del impuesto sobre la renta/ IVA. En los ochenta, ese coeficiente descendió en 10 de los 14 países de América Latina y el Caribe
sobre los que se disponía de
datos (Sáinz y Calcagno, 1992). Ulteriormente, el coeficiente
siguió disminuyendo, desde un nivel ya muy bajo de 0,60 en el primer lustro de los noventa
a 0,56 entre 2001-2005, y lue-
go se recuperó hasta 0,64 en 2006-2010. En Asia Oriental, Meridional y Sudoriental, pri-
mero aumentó de 1,07 en la primera mitad de los noventa a 1,20 en la segunda mitad de ese decenio, para luego caer a 1,11 en 2006-2010. A diferencia de estas dos regiones, el coeficiente de ingresos del impuesto sobre la renta/IVA en África ha registrado un crecimiento constante en los 20 últimos años, pasando de 0,91 en el primer lustro de los noventa a 1,15 en el período 2006-2010. En cambio, las eco-
nomías en transición han experimentado por término
parte de quienes perciben rentas no salariales, lo cual contribuye a exacerbar la disparidad porque las personas más acaudaladas tienen más oportunida-
des y conocimientos para evadir impuestos. Según estimaciones de la Tax Justice Network (2011), la
evasión y la elusión de impues-
tos reducen los ingresos fiscales en 3,1 billones de dólares en el mundo cada año. De manera análoga, los precios de transfe-
rencia —que hacen referencia a la fijación de precios para las
transacciones internacionales entre empresas asociadas en
una ETN— permiten trasladar los beneficios de la ETN a juris- dicciones de baja tributación o
exentas de tributación y, de ese modo, privan injus-
tamente a un país de ingresos fiscales (Jomo, 2012). En las tres últimas décadas se han producido cambios significativos en la estructura de los ingresos fiscales en los países en desarrollo y las economías
en transición debido, en parte, a las recomendaciones
formuladas por las instituciones financieras inter- nacionales y las condicionalidades aplicadas a sus
créditos, especialmente en los años ochenta y noven-
ta. Aproximadamente el 50% de los préstamos para ajustes concedidos por el FMI y el Banco Mundial entre 1979 y 1989 incluían condiciones relacionadas con reformas fiscales y más del 50% establecían condiciones relativas tanto a reformas comerciales
como a la racionalización de las
finanzas públicas que contenían elementos de reforma fiscal (Webb y Shariff, 1992: 71).
Las reformas de los ochen-
ta y noventa hacían hincapié
sobre todo en dos de las tres
funciones clásicas de la política fiscal (Musgrave, 1959): asegu-
rar la estabilidad macroeconómica y una asignación
eficiente de los recursos. Se consideró que la tercera función, relativa a la distribución de los ingresos,
era menos importante. Especialmente al comienzo,
el asesoramiento de las instituciones financieras
internacionales se centró en el modo de generar más ingresos para que los países pudieran atender
el pago de la deuda y reducir su déficit fiscal. Desde
principios de los noventa, prestaron más atención
Las reformas fiscales favorables al mercado de los años ochenta y noventa presuponían un equilibrio entre eficiencia y equidad...
... Sin embargo, las experiencias recientes en América Latina y otros lugares apuntan a que la progresividad tributaria puede mejorar el saldo fiscal, la distribución de los ingresos y el crecimiento económico.
los ingresos públicos en los años ochenta y noventa,
sobre todo como consecuencia de la reducción de los
impuestos sobre la renta y el comercio (Heady, 2001; Khattry y Mohan Rao, 2002; Gemmell y Morrissey, 2003). Además, los incrementos de la eficiencia que
se esperaba conseguir gracias a la liberalización del comercio no se materializaron en parte porque no
existían sistemas fiscales para compensar la pérdida de
ingresos del impuesto de sociedades (Rodrik, 2006). Los datos disponibles sobre los países del
África Subsahariana y América Latina sugieren que fueron muy pocos los casos de aumento de los ingresos públicos en los años ochenta y principios de los noventa. En los ochenta, el coeficiente ingresos fiscales/PIB disminuyó en 7 de 14 países en América Latina y el Caribe (Sáinz y Calcagno, 1992). En promedio, los países de América Latina registraron un ligero aumento de ese coeficiente a partir de 1995 y, sobre todo, después de 2005, atribuible a un
incremento de los ingresos tanto
fiscales como no fiscales. En África, la proporción de los ingresos públicos tota-
les en el PIB se redujo hasta la segunda mitad de los años noventa, pero después se recu- peró, especialmente a partir de 2005, cuando el aumento de los
beneficios de las exportaciones
de productos básicos imprimió
un fuerte impulso a los ingresos no fiscales. En Asia Oriental, Meridional y Sudoriental, la proporción de los ingre-
sos públicos en el PIB se redujo entre 1995 y 2005, pero más tarde se recuperó hasta alcanzar práctica- mente el mismo nivel que en la primera mitad de los noventa. Los presupuestos de los países de Asia Occidental y las economías en transición registraron
un aumento continuo, por término medio, del peso de los ingresos públicos en el PIB.
La caída de los ingresos públicos en los años ochenta y noventa redujo las opciones de los gobier-
nos para fomentar el proceso de desarrollo y mejorar
la distribución de los ingresos, especialmente debido
a que la lentitud del crecimiento frenaba la expansión
de la base de los impuestos sobre la renta y el consu-
mo en los países de África y América Latina. Esos países también experimentaron dificultades para medio una tendencia negativa, pues el coeficiente
disminuyó de un nivel ya bajo de 0,56 en la segunda
mitad de los noventa a 0,48 en el período 2006-2010. Si bien este indicador aproximado no tiene en cuen- ta las posibles variaciones en la escala de tipos del impuesto sobre la renta ni las eventuales oscilaciones en los tipos del IVA para distintos bienes y servicios consumidos en distintas cantidades por los diversos grupos de ingresos, sugiere que el sistema tributario
ha evolucionado en un sentido más regresivo.
b) Nivel de ingresos públicos
El hecho de que muchos países en desarrollo
tengan un sistema tributario más regresivo expli-
ca también, en gran medida, por qué los ingresos públicos totales como porcentaje del PIB son, en promedio, mucho más bajos en los países en desa- rrollo que en los desarrollados. Las estructuras
regresivas de recaudación hacen
que el sistema dependa del poder adquisitivo de los grupos de renta media y baja, pero dado que esa base tributaria es
relativamente pequeña, el ren-
dimiento de esa fuente también
es limitado.
Durante el período 2006-
2010, la proporción de los ingresos públicos totales y las
donaciones en el PIB de los países desarrollados osciló
entre el 30% y cerca del 60%, con una media del 41,8% (cuadro 5.1). Fue mucho más alta que en los países en desarrollo, donde la proporción fue, en promedio, solo del 28,2% en África, el 20,7% en Asia Oriental, Meridional y Sudoriental, el 27,3% en América Latina, el 34,2% en las economías en transición y el 35,8% en Asia Occidental (cuadro 5.2). En consecuencia, los países en desarrollo han tenido, por término medio, menos margen para influir en la distribución de los ingresos a través de medidas fiscales.
Los cambios en la estructura fiscal no han
tenido las mismas repercusiones en los ingresos
públicos totales en todos los países. Varios estudios han revelado que muchos países de renta baja y
conseguir empréstitos en los mercados internaciona-
les de capitales a lo largo de esos años, mientras que una amplia proporción de sus ingresos públicos era absorbida por los elevados tipos de interés aplicados
a su deuda externa y por el reembolso de esa deuda. Así pues, incluso en los casos en que los ingresos
públicos aumentaron, el incremento no fue suficiente para financiar las grandes inversiones en infraestruc-
tura necesarias para promover el crecimiento (habida
cuenta de la complementariedad de la inversión
pública y la privada) y aumentar el gasto social con el fin de reducir la desigualdad de ingresos.
Otras fuentes de ingresos podrían haber sido
los superávits de las empresas estatales, en especial en los países con abundantes recursos naturales.
Sin embargo, en la mayoría de los países muchas
empresas estatales, por ejemplo las de las industrias
extractivas, fueron privatizadas desde mediados de los ochenta y el producto de la venta se utilizó en gran parte para reembolsar la deuda externa. A fin de obtener las divisas que necesitaban, muchas veces se promovían las operaciones de privatización ofrecien-
do incentivos fiscales a los inversores extranjeros,
y la distribución de las rentas de la explotación de
los recursos naturales (esto es, la diferencia entre el
valor de la venta y el costo de explotación de esos
recursos) favorecía muchas veces claramente a las ETN. Ello ocasionó también una pérdida considera-
ble de beneficios para las arcas públicas (TDR 2005,
cap. III). No fue sino hasta hace unos años que varios
gobiernos empezaron a renegociar sus contratos con
las ETN del sector extractivo (véase el TDR 2010,
cap. V secc. 5), como se refleja en parte en las cifras
correspondientes a “otros ingresos” del cuadro 5.2.
A fin de adaptar los presupuestos nacionales a la escasez de ingresos, muchos países redujeron la pres-
tación de servicios públicos o no pudieron ampliarlos
para atender las necesidades de una población cada
vez mayor. Siguiendo las recomendaciones de las instituciones financieras internacionales, muchos
introdujeron tasas que debían abonar los usuarios
por la utilización de servicios públicos como la educación, la sanidad y las autopistas, que hasta entonces habían sido gratuitos. Aunque, al parecer, esas medidas tuvieron efectos positivos limitados en el saldo fiscal, influyeron negativamente en los ingre-
sos disponibles de diversas maneras, según el perfil
de ingresos de los distintos usuarios. La imposición de tasas a los usuarios de las autopistas, por ejemplo,
tiende a afectar, sobre todo, a los hogares más ricos
en los países en desarrollo, que son los principales consumidores de esos servicios. En cambio, las tasas escolares, en especial las correspondientes a la
enseñanza primaria, y los honorarios médicos son más regresivos y muchas veces excluyen de esos
servicios a los grupos pobres y vulnerables de la sociedad3. Ello, a su vez, redunda en menoscabo del
crecimiento económico y la distribución futura de los ingresos primarios, ya que perpetúa niveles bajos de cualificación entre los miembros de las familias
más pobres.
En los países de renta baja, el aumento de la
asistencia oficial para el desarrollo (AOD), especial-
mente en forma de ayuda presupuestaria a los países que estén llevando a cabo reformas fiscales, podría haber compensado la disminución de ingresos públi-
cos obtenidos de fuentes nacionales. Ahora bien, en los años ochenta las corrientes de AOD per capita se estancaron, y en la primera mitad de los noventa cayeron en picado, no solo en valores per capita, sino
también en valores absolutos (TDR 2008, cap. V). A partir de mediados de los noventa, los des- embolsos de AOD, que se encontraban en su nivel
histórico más bajo, comenzaron a recuperarse. Sin
embargo, gran parte del incremento de la AOD
se encauzó hacia unos pocos países que estaban saliendo de varios años de conflicto o se facilitó en forma de alivio de la deuda, por lo que no influyó mucho en los presupuestos en curso. El aumento de la AOD no sirvió para subsanar la enorme brecha
—del orden de 50.000-60.000 millones de dólares anuales— que existía entre las corrientes reales de AOD y la ayuda que se consideraba necesaria para poner en práctica las medidas oportunas para alcan-
zar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
en particular el objetivo de reducir la pobreza a la
mitad entre 2000 y 2015. Por otro lado, una propor- ción cada vez mayor de la AOD se dirigió a la salud, la educación y otras actividades de carácter social, lo cual repercutió positivamente en la distribución de los ingresos en los países receptores. Pero dado que el aumento de la proporción de AOD dedicada a
estos fines conllevó un descenso de la AOD destina- da a las inversiones en pro del crecimiento, como por
ejemplo en la infraestructura económica y la capaci-
dad productiva, sus efectos en el cambio estructural
y la creación de nuevas oportunidades de empleo y
grupos de renta y sus ingresos relativos, incluida
la brecha de ingresos entre la clase media y las
personas con rentas altas. En el lado del gasto, las
transferencias sociales y la prestación gratuita o sub-
vencionada de servicios públicos suelen ir dirigidas a grupos específicos, como los más pobres, las familias
numerosas, los ancianos y los desempleados. Desde esa perspectiva, el gasto social sirve, sobre todo, para prevenir o reducir la pobreza y proteger a los grupos
sociales especialmente desfavorecidos o vulnerables. Sin embargo, se ha debatido en qué medida el gasto público orientado a reducir la desigualdad debería beneficiar a determinados grupos sociales, y de qué modo tendría que hacerlo (DAES, 2008).
Las instituciones financieras multilaterales y los donantes bilaterales han señalado muchas veces que beneficiar a grupos necesitados específicos, en lugar de ofrecer una cobertura más general, es un
modo de alcanzar los objetivos sociales, especial- mente el de reducción de la pobreza, sin aumentar el
gasto social total (Besley y Kanbur, 1990; Gelbach y Pritchett, 1995). Ello puede significar un mayor apo- yo a ciertos grupos a expensas de otros que quizás
necesiten también asistencia de carácter social por otros motivos, o bien destinar el gasto público a fines importantes para fomentar el proceso de desarrollo de forma más general. También se ha sostenido que esa focalización requiere capacidad administrativa
y conlleva costos de transacción, y que la selección
de los grupos beneficiarios está determinada muchas veces por intereses políticos (Mkandawire, 2007). La focalización puede producir también una segmenta-
ción y diferenciación en la sociedad cuyos efectos pueden incidir negativamente en la cohesión social (DAES, 2008).
En la práctica, la explicación del gasto social
en la mayoría de los países presenta dos facetas: aunque algunos tipos de gasto pretenden beneficiar
a la sociedad en su conjunto, otros están destinados a grupos concretos que necesitan ayuda económica
y protección social. Es posible justificar ambos tipos de gasto social en distintas combinaciones, según
la situación concreta de cada país. En general, los
servicios públicos de asistencia sanitaria y educación
revisten especial importancia para el desarrollo eco-
nómico general, mientras que las transferencias en efectivo o en especie a segmentos específicos de la
población pueden resultar necesarias para erradicar
la extrema pobreza. Por lo tanto, el principal desafío El aumento general de los ingresos públicos
como porcentaje del PIB en los países en desarrollo
y las economías en transición después de 2000 era imputable a varios factores. En algunos países, sobre todo en África, el incremento de las corrientes de AOD tuvo mucha importancia, pero en general dicho aumento se debió a los mayores ingresos fiscales y,
en los países en que el sector primario representa una proporción importante del PIB, a la subida de los precios de los productos básicos.
En todas las regiones, el aumento de los ingre-