Los mecanismos de concertación han desempeñado un indudable rol político en el desarrollo de las instancias de integración económica que hoy en día encontramos en América Latina, aunque las negociaciones económicas mismas hayan sido abordadas en otros ámbitos.
En el transcurso de las últimas décadas ha habido cambios considerables en lo que se entiende como integración económica en América Latina. En los años sesenta y setenta, cuando se hablaba de integración, se pensaba en una integración “hacia adentro”, en un programa de complementación económica entre países vecinos y relativamente similares, con tendencias bastante autárquicas y proteccionistas, orientado a lograr la sustitución de importaciones a escala ampliada. Este modelo de integración se desgastó junto con el agotamiento del modelo de desarrollo de sustitución de importaciones. De tanto aplicarse parcialmente, se fue convirtiendo en cosa del pasado, en una virtualidad exhausta. A inicios del decenio de 1980 se había convertido en un oscuro objeto de deseo, en otro mito latinoamericano más que no alcanzaría a concretarse.
En los años noventa, en el contexto de los cambios en el sistema internacional y de los procesos de reestructuración y liberalización de las economías de América Latina, tanto el concepto como la realidad de la integración se han modificado drásticamente. Tenemos hoy en día, una integración “hacia afuera”, abierta a la
inversión extranjera como fuente de capital, de tecnología y de instancias de colocación de productos exportables. En esta nueva modalidad de integración, la asignación de recursos depende básicamente de las señales del mercado y de la competitividad, más que de políticas intervencionistas, aunque los Estados y las instancias multilaterales fijen los marcos regulatorios, en estrecha colaboración con los empresarios y, a veces, en consulta con los representantes de los trabajadores.
En la actualidad prácticamente todos los países de la región se han embarcado en una u otra modalidad de integración (bilateral, subregional, regional o hemisférica). Éstas, por lo general, incluyen reducciones de las barreras arancelarias y no arancelarias, pero también abordan temas tales como la integración energética, el movimiento de capitales, los servicios, los transportes, las patentes y, eventualmente, los temas laborales y del medio ambiente.
Existe así una diversidad de modalidades de alcance variable que adoptan los procesos de integración (acuerdo marco, acuerdo de complementación económica, acuerdo de libre comercio, unión aduanera, mercado común), las cuales entrañan también niveles de compromiso y superposición diferenciados.
Los procesos de integración y de formación de bloques económicos son una característica de la etapa actual de globalización de la economía. Aún es difícil afirmar taxativamente si resultarán complementarios con el proceso de liberalización de la economía internacional, en un marco de creciente multilateralismo –el llamado “regionalismo abierto”– o si, más bien, se impondrán como impulsos defensivos, neoproteccionistas, conducentes a “guerras comerciales” entre los bloques.
El Mercosur, compuesto por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, es el ejemplo más avanzado de las nuevas modalidades de integración de los años noventa. No sólo ha significado la eliminación gradual de las barreras arancelarias y la fijación de un arancel externo común, sino también una forma nueva de abordar las relaciones con los países vecinos, en la cual la dimensión de cooperación política es fundamental. Chile y Bolivia están negociando formas de asociación con este grupo de países y, muy posiblemente, en el futuro exista un Mercosur ampliado hacia todo el cono sur de América Latina.
El otro polo de dinamismo integracionista es el TLC que agrupa a los países de América del Norte y al cual, eventualmente, se unirá también Chile en el futuro próximo. En caso de extenderse el TLC hacia el resto del hemisferio occidental, es difícil prever en qué medida el hegemonismo estadounidense afectará el proceso de integración. En todo caso, también es cierto que el nuevo dinamismo integracionista tiene como base las nuevas relaciones de cooperación intralatino- americanas y entre Estados Unidos y América Latina.
El Grupo de Río, en tanto mecanismo de concertación política, no ha tenido un rol protagónico o conductor en el desarrollo del proceso de integración económica
de los años noventa, aunque éste ha sido un tema importante de la agenda de los últimos años.
Sin embargo, se considera que fue una instancia crucial en la apertura de los espacios de diálogo, confianza y credibilidad que fueron necesarios para ir avanzando en la integración de las economías. Por otra parte, fue un ámbito para intercambiar experiencias y facilitar los consensos necesarios para poner en marcha la compleja arquitectura de la reforma económica y los acuerdos de integración. Antes de llegar a las mesas de negociación, donde se discuten las preferencias arancelarias y otros instrumentos para la integración económica, hay que recorrer un largo camino que pasa, en medida importante, por los acuerdos políticos de las partes. Éstos, a su vez, logran una determinada sintonía, en gran parte, gracias al diálogo logrado en las instancias de concertación política más amplias.
Otra función importante del Grupo de Río es la de actuar como espacio para discutir la eventual interconexión entre diferentes esquemas de integración y calibrar, desde la perspectiva latinoamericana, los avances y dificultades del proceso de integración económica hemisférica, en el que Estados Unidos ocupa un rol hegemónico. Finalmente, si la integración ha de extenderse también a otros campos, además del económico, es crucial el papel del Grupo de Río como la única instancia latinoamericana de cooperación y concertación.
F. CONCLUSIONES
Las iniciativas independientes de colaboración latinoamericanas a favor de la paz y la democracia demostraron sus posibilidades en los períodos de crisis y dificultades de los años ochenta. Si fuera necesario, posiblemente también podrían volver a cumplir esa función, aunque en la etapa posterior a la guerra fría se reconocen otros ámbitos para hacerlo. Tal vez para compensar los años perdidos en términos de desarrollo durante la década pasada, en los años noventa los esfuerzos diplomáticos colectivos se orientan principalmente en otras direcciones; tal vez dando por sentado –con cierta falta de perspectiva– una considerable estabilidad del contexto político regional.
Durante la primera mitad del decenio de 1990 primaron en la agenda de la cooperación latinoamericana los temas económicos, dando por asegurada la estabilidad democrática de la región y dejando a los mecanismos de la OEA la función de apagar eventuales incendios. Sin embargo, a mediados de la década, la estabilidad de los procesos políticos parece nuevamente dudosa y, por otra parte, la interrelación entre estabilidad política y desarrollo económico está a la orden del día. En 1996, en un intento por enfrentar este problema, la Cumbre Iberoamericana abordó el tema de la gobernabilidad democrática, en el cual se conjugan los asuntos relativos al desarrollo económico y social, la estabilidad de la institucionalidad política y los instrumentos de políticas públicas necesarios para estos fines. En la búsqueda de éxito en estos dos campos, como también en el encadenamiento
virtuoso de ambos procesos, la capacidad de cooperación política de los países de América Latina es un factor crucial.
América Latina no ha alcanzado el sueño de la integración bolivariana y está muy lejos aún de contar con los mecanismos supranacionales perfeccionados por la Unión Europea. Sin embargo, es innegable que, cualquiera sean los indicadores de integración que se miren –cooperación política, flujos de bienes, de capitales, de personas y también flujos culturales y de comunicaciones– los niveles de integración que actualmente se han alcanzado en América Latina son muy superiores a los alcanzados en el pasado y parecen tener un futuro bastante prometedor. En este proceso, que no lleva más de diez años, el Grupo de Río ha sido un actor fundamental.