El tema de las infracciones y sanciones administrativas es una materia que plantea un sinnúmero de paradojas y problemas, siendo al mismo tiempo de una importancia práctica notable, producto de su crecimiento exponencial en el marco de una mayor intervención del Estado para regular y controlar un conjunto ingente de conductas que cada vez generan un mayor riesgo a diversos bienes jurídicos.
El estudio de esta materia debe partir necesariamente por una definición del concepto de infracción administrativa, que permita establecer su naturaleza jurídica y, a partir del mismo, determinar sus fundamentos en el orden constitucional.
“Las sanciones administrativas son una clase de acto administrativo que consiste en una sanción como consecuencia de una conducta ilícita del administrado. Han sido definidas como cualquier mal infringido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, a resultas de un procedimiento administrativo, y con una finalidad puramente represora”. Sanción Administrativa. (s.f.). Recuperado el 20 de abril de 2014, de http://es.wikipedia.org/wiki
Las infracciones y sanciones administrativas han planteado desde el punto de vista dogmático una serie de problemas, cuya discusión se ha extendido por más de un siglo sin haber llegado todavía a una respuesta satisfactoria que permita explicar su naturaleza jurídica, los fundamentos constitucionales que permiten sostener la existencia de este poder punitivo en manos de la administración y el alcance y contenido de los principios a los cuales se encontraría sometida en sus aspectos sustantivos y procedimentales. Por eso no es de extrañar que algunos autores sostengan que la distinción entre la pena penal, la administrativa y la disciplinaria ha llegado a constituir un problema cuyas consecuencias prácticas son graves y cuya solución teórica, entre tanto, dista de ser unánime y satisfactoria, no advirtiéndose con claridad una línea divisoria que separe a estas potestades.
Constituye un hecho fuera de discusión que la potestad punitiva en manos de la administración ha resistido los cambios políticos y diversos momentos históricos, manteniéndose con una intensidad creciente hasta nuestros días, razón por la cual no resulta posible vislumbrar su desaparición, tal como se pretendió hacer bajo los clásicos principios de la revolución liberal que buscaban un derecho penal legalizado y judicializado: nullum crimen, nulla poena sin lege; nulla poena sine legale iudicium.
Existen diversos factores que han determinado la persistencia y crecimiento de un poder punitivo en manos de la administración, en donde la doctrina y la literatura especializada han dado cuenta con detalle de fenómeno. No es solo una cuestión de carácter histórico que permite explicar su existencia, ya que también existe una
determinación expresa del legislador en orden a seguir por dicho camino, con el objeto de asegurar una intervención oportuna y eficaz de los órganos del Estado mediante la administración frente a los riesgos y peligros que conlleva una sociedad más compleja y con una capacidad de obrar y, en su caso, de generar una situación de peligro inimaginable en la historia de la civilización. Por lo tanto, no es solo que hayan quedado desperdigadas algunas normas heredadas del antiguo régimen que entregan a la administración estos poderes punitivos.
“Imposición por la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionadora, de una multa pecuniaria al responsable de una infracción administrativa. Nunca podrán adoptarse medidas privativas de libertad. Las sanciones administrativas pueden ir acompañadas de medidas resarcitorias destinadas a reparar el daño causado. Asimismo, mediante acuerdo motivado podrán adoptarse medidas provisionales destinadas a asegurar la eficacia de la resolución final que pueda recaer”. Sanciones Administrativas. (s.f.). Recuperado el 25 de abril de 2014, de http://www.enciclopedia- juridica.biz14.com
El derecho disciplinario tiene un fundamento específico que es asegurar el buen funcionamiento de la organización administrativa, pero en el ámbito de la función pública existen otros regímenes disciplinarios de excepción, pues las exigencias de protección de los bienes jurídicos relativos a la correcta prestación del servicio son distintas en cada caso, así tenemos que: la regulación para la Administración Pública Central o Institucional la encontramos en la Ley Orgánica del Servicio Público LOSEP, y en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva ERJAFE; en tanto que el procedimiento para las otras administraciones públicas como Función Legislativa, Judicial y Electoral; y, en general de aquellas personas jurídicas autónomas, dotadas de potestad pública administrativa, creadas en razón de específicas materias, que no integran ni dependen de la Función Ejecutiva, se regulan por sus propias leyes y reglamentos especiales, lo que ha impedido la unidad del procedimiento administrativo y, lo que es más, en el Ecuador al menos, impide la construcción de un régimen jurídico unitario.
En nuestra legislación en la Ley Orgánica de Servicio Público se establece en el Capítulo IV respecto del Régimen Disciplinario lo concerniente a las responsabilidades administrativa que expresa:
Art. 41.- La servidora o servidor público que incumpliere sus obligaciones o contraviniere las disposiciones de esta Ley, sus reglamentos, así como las leyes y normativa conexa, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la acción civil o penal que pudiere originar el mismo hecho.
La sanción administrativa se aplicará conforme a las garantías básicas del derecho a la defensa y el debido proceso.
Art. 42.- De las faltas disciplinarias.- Se considera faltas disciplinarias aquellas acciones u omisiones de las servidoras o servidores públicos que contravengan las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente en la República y esta ley, en lo atinente a derechos y prohibiciones constitucionales o legales.
Serán sancionadas por la autoridad nominadora o su delegado.
Para efectos de la aplicación de esta ley, las faltas se clasifican en leves y graves.
a.- Faltas leves.- Son aquellas acciones u omisiones realizadas por descuidos o desconocimientos leves, siempre que no alteren o perjudiquen gravemente el normal desarrollo y desenvolvimiento del servicio público.
Se considerarán faltas leves, salvo que estuvieren sancionadas de otra manera, las acciones u omisiones que afecten o se contrapongan a las disposiciones administrativas establecidas por una institución para velar por el orden interno, tales como incumplimiento de horarios de trabajo durante una jornada laboral, desarrollo inadecuado de actividades dentro de la jornada laboral; salidas cortas no autorizadas de la institución; uso indebido o no uso de uniformes; desobediencia a instrucciones legítimas verbales o escritas; atención indebida al público y a sus compañeras o
compañeros de trabajo, uso inadecuado de bienes, equipos o materiales; uso indebido de medios de comunicación y las demás de similar naturaleza.
Las faltas leves darán lugar a la imposición de sanciones de amonestación verbal, amonestación escrita o sanción pecuniaria administrativa o multa.
b.- Faltas graves.- Son aquellas acciones u omisiones que contraríen de manera grave el ordenamiento jurídico o alteraren gravemente el orden institucional. La sanción de estas faltas está encaminada a preservar la probidad, competencia, lealtad, honestidad y moralidad de los actos realizados por las servidoras y servidores públicos y se encuentran previstas en el artículo 48 de esta ley.
La reincidencia del cometimiento de faltas leves se considerará falta grave.
Las faltas graves darán lugar a la imposición de sanciones de suspensión o destitución, previo el correspondiente sumario administrativo.
En todos los casos, se dejará constancia por escrito de la sanción impuesta en el expediente personal de la servidora o servidor.
Art. 43.- Sanciones disciplinarias.- Las sanciones disciplinarias por orden de gravedad son las siguientes:
a) Amonestación verbal; b) Amonestación escrita;
c) Sanción pecuniaria administrativa;
d) Suspensión temporal sin goce de remuneración; y, e) Destitución.
La amonestación escrita se impondrá cuando la servidora o servidor haya recibido, durante un mismo mes calendario, dos o más amonestaciones verbales.
La sanción pecuniaria administrativa o multa no excederá el monto del diez por ciento de la remuneración, y se impondrá por reincidencia en faltas leves en el cumplimiento
de sus deberes. En caso de reincidencia, la servidora o servidor será destituido con sujeción a la ley.
Las sanciones se impondrán de acuerdo a la gravedad de las faltas.