El monitoreo es la “función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las principales partes interesadas de una intervención para el desarrollo indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados” (OCDE, 2002). En la gestión pública, el monitoreo busca conocer el avance de los objetivos y las metas del gobierno que, en la mayoría de los casos, están consignados en un plan nacional que se ejecuta con los recursos del presupuesto
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público. Por tanto, la función de monitoreo está estrechamente ligada a las de planificación y de presupuesto, y analiza tanto la consecución de los objetivos como los recursos que se invierten para lograrlos.
El monitoreo y la evaluación aumenta la eficacia de las instituciones al establecer vinculaciones claras entre las intervenciones pasadas, presentes y futuras y los resultados. El monitoreo y la evaluación pueden ayudar a una organización a extraer, de las actividades pasadas y en curso, información pertinente que pueda utilizarse subsiguientemente como base para el ajuste, la reorientación y la planificación de los programas. Sin monitoreo y evaluación sería imposible determinar si las actividades se encaminan en la dirección adecuada, si es posible afirmar que se registran progresos y éxitos y cómo podrían mejorarse los esfuerzos futuros.
De acuerdo al (PNUD, 2002) tradicionalmente, las funciones de seguimiento y evaluación se centraban en el análisis de los insumos y los procesos de implementación. En la actualidad, se pone el acento en analizar las contribuciones de los distintos factores al logro de un determinado efecto de desarrollo, incluyendo entre ellos los productos, alianzas, asesoramiento y diálogo de políticas, promoción y mediación/coordinación. Se pide a los Gerentes de Programa que apliquen activamente la información obtenida mediante el seguimiento y la evaluación para mejorar las estrategias, programas y otras actividades.
Los principales objetivos del seguimiento y la evaluación, actualmente orientados a resultados son:
Mejorar el aprendizaje colectivo en materia de desarrollo; Asegurar la toma de decisiones con base en la información; Apoyar la responsabilidad sustantiva y la nueva toma de posición;
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Fortalecer la capacidad nacional en cada una de estas áreas y en las funciones de seguimiento y evaluación en general.
Según el Sistema de evaluación Prodev – SEP divide el ciclo de gestión en cinco pilares: i) planificación para resultados, ii) presupuesto por resultados (PpR), iii) gestión financiera, auditoría y adquisiciones, iv) gestión de programas y proyectos y v) monitoreo y evaluación (García López & García Moreno, La gestión para resultados en el Desarrollo, 2010).
En América Latina y el Caribe, solamente Brasil, Chile, Colombia y México poseen sistemas de monitoreo lo suficientemente desarrollados como para aportar a la GpRD. El resto de los países posee sistemas con distintos niveles de madurez, pero la mayoría aún se encuentra en una fase inicial. Las limitaciones más importantes de estos sistemas para contribuir a la GpRD son: i) no cuentan con normas técnicas y metodologías de trabajo establecidas formalmente, ii) no articulan el cumplimiento de las metas y los objetivos con la inversión de recursos y iii) se basan en indicadores de insumos y de actividades más que en indicadores de productos y de efectos.
Por otro lado, la evaluación es la “apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones” (OCDE, 2002).
La diferencia fundamental entre el monitoreo y la evaluación radica en que el monitoreo ofrece información sobre la situación relativa al cumplimiento de los objetivos y los efectos de una política, programa
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o proyecto. En cambio, la evaluación explica por qué esos objetivos o efectos se están logrando (o se han logrado) o no, y expone los cambios que se han producido en los beneficiarios y en la sociedad. La evaluación, mediante un proceso sistemático de recolección y de análisis de información relevante, emite juicios sobre las causas y las razones de los resultados, examina resultados no buscados, estudia el proceso que se ha seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones para acciones futuras.
Según (García López & García Moreno, La gestión para resultados en el Desarrollo, 2010), de los países estudiados, 13 cuentan con leyes que, de una u otra manera, obligan a la evaluación de la gestión pública. No obstante, sólo cinco de ellos tienen un marco legal que específicamente establece la necesidad de evaluar los resultados de las políticas, los programas y los proyectos: Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. Los restantes establecen normas que no examinan los resultados de las acciones gubernamentales en el sentido que aquí se ha dado al término. En la mayoría de los casos, esas normas se refieren a la evaluación financiera y/o al análisis del cumplimiento de metas físicas de los proyectos.
De los cinco países señalados en el párrafo anterior, sólo Perú no dispone de mecanismos institucionalizados para la evaluación de resultados, pues las normas fueron creadas recientemente y el sistema aún se encuentra en proceso de implementación. Los otros países disponen de mecanismos y de metodologías debidamente formalizados, así como de un programa de evaluaciones con su respectivo presupuesto.
Según se desprende del análisis efectuado por (García López & García Moreno, La gestión para resultados en el Desarrollo, 2010) el Perú se ubica en el grupo de los países con capacidades intermedias para la GpRD. Su mayor fortaleza se encuentra en el área de gestión financiera, auditoría y adquisiciones, mientras que
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su pilar más débil es el de monitoreo y evaluación. Actualmente no existe ninguna institución que monitoree y evalúe el cumplimiento de los objetivos y las metas del gobierno. Sin embargo, la ley CEPLAN establece que se creará un Subsistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Estratégica del Estado. Por otro lado, el Sistema de Seguimiento del Gasto Público que está construyendo el MEF podría convertirse en el instrumento de monitoreo y evaluación de la gestión gubernamental.
Los sistemas de información de los ministerios, que constituyen la base para que un sistema de monitoreo del Plan funcione adecuadamente, presentan desiguales niveles de calidad y de confiabilidad. En general, los sistemas de información del área económica funcionan mejor que los del área social; sin embargo, dentro de esta última hay variaciones considerables. Adicionalmente, el ente que genera las estadísticas nacionales (Instituto Nacional de Estadísticas) depende de la Presidencia del Consejo de Ministros, lo cual limita la independencia de su producción.