Applicability to the study

información secreta en España.

En cuanto al Secreto estatal, su corporeidad y su densidad política quedaron estructuradas en la llamada Ley de Secretos Oficiales de 1968, que tomaba posiciones ante algunos de los predecibles cambios por llegar y blindaba casi todo aquello que, desde el dirigismo interior del régimen, se columbraba como intocable. Sobre esta legislación, muy poco

modificada, se encuadraría la actividad de los servicios secretos. ¿Qué cambiaría en la tríada poder, secreto y Estado?: la naturaleza del poder, trocada formalmente en representativa, que pondría los cimientos de un Estado democrático constitucional. Pero, ¿y el secreto? ¿Qué aspectos mudarían y cuáles quedarían incambiados? Todo indica que lo que el

régimen se proponía mantener sellado iba a ser la memoria vinculada a los efectos de la represión durante la posguerra civil, que involucraba señaladamente a la Falange, la Guardia Civil y la Policía y, en distinta medida, al Ejército, de un lado; del otro, la ley pertrechaba

argumentalmente la inviolabilidad de la figura del presente o futuro Jefe de Estado. Estos dos elementos serían presentados como intocables en los pactos que preludiarían la Transición, como así fue. En el exterior, la ley blindaba la percepción real de la colonización en las llamadas Plazas y Provincias Africanas, convertidas en provincias como artilugio legal para impedir su emancipación.

Cabe colegir que la importancia político-axiológica de lo sellado entonces por el secreto de Estado ha sido uno de los elementos que, desde un punto de vista esgrimido por círculos pragmáticos, facilitó en mayor medida el despegue inicial del proceso de transición. Aquel fue, para muchos, una especie de olvido útil. Sin embargo, a medio y largo plazo, en el ámbito político y en el de los valores, ese volumen del secreto que ha permanecido prácticamente incambiado desde entonces, rebajó la posibilidad de dotar a la democracia española de una autoconciencia y de una cualificación semejante a la de otros países del Viejo Continente. Surge aquí el profundo nexo existente, hasta nuestros días, entre el secreto estatal y la desmemoria, nexo que ha determinado la especial intensidad que han cobrado en España las reivindicaciones por recuperar la memoria histórica sellada por el franquismo con la ley de Secretos Oficiales de 1968. No parece posible abstraer la importancia del secreto estatal a la hora explicar el arraigo, tan transversal de la reivindicación de la memoria y su eco en áreas urbanas y, sobre todo, rurales, que encontró su plasmación en la ley 52/2007 conocida como Ley de Memoria Histórica, publicada bajo el mandato de José Luis Rodríguez Zapatero el 27 de diciembre de aquel año, por la que en sus 22 artículos y ocho disposiciones adicionales, se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o

violencia durante la Guerra Civil o la dictadura. La aplicación de tal ley que, no obstante, reducía su alcance al ámbito personal o familiar fuera de la esfera de la responsabilidad estatal, fue anulada de facto por decisión del Gobierno de Mariano Rajoy, al carecer de dotación presupuestaria durante los ejercicios de 2013 y 2014.

La virtualidad de todo tipo de ocultación a la hora de cegar la visión de la realidad histórica o presente se convierte, también en este caso, en expresión paradigmática de las consecuencias psicosociales y políticas del secreto estatal, por cuanto que el encuentro con la realidad queda suspendido y cancelado a los ojos de la sociedad, lo cual puede dar pie a todo tipo de deformaciones interpretativas de lo realmente sucedido, que no hallará ajuste mientras le verdad no quede desvelada. Comoquiera que, en virtud de la inexistencia de plazos de desclasificación de secretos oficiales, ausencia reglamentaria heredada de la dictadura e ínsita en la ley de Secretos Oficiales, el conocimiento de determinados hechos históricos muestra en sectores veteranos de la población, ligados a las exacciones criminales de la contienda y de la posguerra, así como en la generación de sus nietos, quienes acometieron la tarea de recobrar su memoria, muestra, señalo, la percepción de una supuesta erosión deslegitimadora del actual sistema democrático.

Esta nueva fase de deslegitimación, igualmente vinculada a la vigencia del secreto estatal prorrogado objetivamente desde el franquismo, dada la inexistencia de plazos desclasificatorios reglados de la información

secreta, que afloró en los discursos del movimiento sociopolítico del 15-M, procede de que tal proceso ha sido y es aún hoy percibido en partidos o movimientos emergentes de izquierda como un continuum respecto del régimen dictatorial.

Tramitación de la ley

Será preciso describir el proceso del sistema normativo que desde 1968 hasta hoy regula el secreto oficial en España. Según la información que obra en el archivo del Congreso de los Diputados, en el cual el doctorando ha extraído materiales informativos de investigación para esta tesis, la ley de Secretos Oficiales aprobada el 4 de abril de 1968, modificada el 10 de octubre de 1978, comenzó a pergeñarse en 1964 y hasta el 14 de abril de 1967 el Consejo de Ministros no instó a la redacción de un proyecto de ley de Presidencia del Gobierno, redactado por tres ponentes: Torcuato Fernández-Miranda Hevia, Cruz Martínez Esteruelas y Jesús Fontán Lobé. Los dos primeros destacarían por sus carreras políticas culminadas como vicepresidente del Gobierno y ministro de Educación y Ciencia,

respectivamente. Fernández-Miranda desempeñaría asimismo un papel determinante en el andamiaje legislativo y político de la Transición de la dictadura a la democracia. El proyecto de ley fue sometido al examen de las Cortes entre mayo y junio de aquel mismo año, 1967, y recibió

enmiendas por parte de una procuradora, Purificación Sedeño, y 12 procuradores, como Mariano Rioja, editor de la Editorial Católica; el dirigente falangista Carlos Iglesias Selgas; el economista Rafael Díaz- Llanos; Alejandro Fernández-Sordo –futuro ministro-; Eduardo Nolla; Villegas Girón; Enrique Ramos y Ezequiel Puig Maestro-Amado, que fuera concejal del Ayuntamiento de Madrid, entre otros.

En el preámbulo del primer borrador del proyecto se establece que “es principio general, aun cuando no esté expresamente declarado en

nuestras Leyes Fundamentales, la publicidad de la actividad de los órganos del Estado, porque las cosas públicas que a todos interesan, pueden y deben ser conocidas de todos”. Este principio de publicidad, comenta el texto, “se halla regulado sólo de una manera fraccionada, en lo que atañe a la Administración del Estado, en dispersas disposiciones, entre las que, por su reciente promulgación pueden citarse la Ley de Prensa (de abril de 1967 en su artículo séptimo, así como en el Decreto 750. 966 (sic) de 31 de marzo que únicamente contempla la publicidad de la información en publicaciones periódicas y agencias informativas”.

Tras destacar que en el ámbito administrativo local se posee legislación suficiente, el preámbulo considera “innegable imponer limitaciones cuando precisamente de esa publicidad puede derivarse perjuicio para la causa pública, la seguridad del mismo Estado o los intereses de la colectividad nacional”. Explicaba luego que son de “especial importancia aquellas cuestiones que constituyen los verdaderos «secretes oficiales», cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o ponga en riesgo la seguridad del Estado o les intereses de la Nación”. Señala que los secretos habrán de quedar protegidos “por sanciones penales que, tanto en el Código Penal Común como en el de Justicia Militar, alcanzan penas de la máxima severidad”. Matiza sin embargo el texto que “esta sanción penal, esencialmente represiva, sólo de una manera indirecta por medio de la intimidación, protege el descubrimiento y revelación de secretos”. Y argumenta que “las medidas de protección eficaces son las que la propia Administración ha de establecer para garantizar que los documentos o materiales en que físicamente se reflejan los secretos, no puedan ser conocidos más que por aquellas personas que, por razón de su cometido, estén autorizadas para ello”.

Se refiere más adelante a la existencia de una laguna en la legislación española al respecto, por cuanto que, “al contrario de lo que ocurre en los

Estados caracterizados por la mayor libertad de información, (aquí) no prevé una regulación de las medidas protectoras de los secretos oficiales”. Con el propósito de “remediar esta situación”, el Proyecto de Ley propone “un conjunto de medidas positivas para evitar que trascienda el

conocimiento de lo que debe permanecer secreto, señalando normas severas que impidan la generalización de calificaciones que tienen carácter excepcional”. Alude asimismo a la existencia de “materias clasificadas” que comprenden cuatro grados de secrecía, “generalmente admitidos”, que en el articulado legal propuesto adoptarán la calificación de máximo secreto, secreto, confidencial y reservado. Pasará después a definir qué autoridades y funcionarios podrán otorgar “y levantar (sic)” las calificaciones, los efectos de cada una de estas y los rasgos generales de las que denomina “medidas protectoras a desarrollar reglamentaria y uniformemente por todos los servicios afectados”.

El Proyecto de Ley queda completado mediante la propuesta de creación de un “elemental” servicio de protección, así como la de una relación de las responsabilidades en que incurran “quienes cometan infracciones en materia de secretos oficiales”. Además de estos, que la ley regulará bajo la denominación de “materias clasificadas”, el texto descrito subraya que “existen otros asuntos en los que no sólo su divulgación está permitida, sino que es necesaria su publicidad, pero es la oportunidad de su difusión o su descubrimiento lo que puede dar origen a perturbaciones del bienestar público o a consecuencias contrarias a la finalidad que se pretende”. Por ello, concluye, deberán permanecer temporalmente sin difundir hasta que, tras cesar esas circunstancias que lo impedían, puedan darse a la publicidad.

Tras dar como establecido el carácter secreto de las deliberaciones del Gobierno, según contemplaba entonces el artículo 19º de la Ley Orgánica del Estado, “resulta elemental que los actos preparatorios de esas deliberaciones permanezcan también secretos hasta que el propio Gobierno acuerde dar conocimiento de los mismos”. Agrega asimismo cómo la investigación de delitos “no tiene que trascender, en garantía del éxito de la investigación” y ello “al margen de las actuaciones judiciales, ya amparadas por el secreto sumarial de nuestras Leyes procesales”. Contempla inmediatamente que “las medidas coyunturales pueden resultar frustradas por un conocimiento anticipado de su

contenido y en otras ocasiones dar lugar a perturbaciones del mercado o actos de especulación”.

El texto proyectado asegura que es necesario determinar quiénes están autorizados para revelar los asuntos secretos desclasificados, “única forma de atender el derecho a la información que sobre los asuntes públicos tienen los ciudadanos”. Y más adelante, sentencia: “parece natural que la autorización para revelar los asuntos y autorizar su difusión, recaiga en quienes han sido llamados a la función pública por la confianza que al Gobierno merecen”. El escrito preliminar de la ley subraya, “con un criterio rigorista y excepcional” que su contenido “regula la reserva de estos asuntos que, sólo temporalmente deben permanecer secretos”. Llaman la atención, en la declaración de principios redactada por los ponentes del Proyecto de Ley de Secretos Oficiales, la mirada aparentemente fiscalizadora brindada a la Ley de Prensa publicada anteriormente, concretamente el 18 de marzo de 1966, que daba fin formal de la censura previa, pese a que se reservaba duras sanciones a la difusión de los contenidos informativos divulgados de manera tipificada como constitutiva de delito. Ello permite argumentar que detrás de la primitiva y acelerada tramitación oficial de la ley de Secretos Oficiales –de abril a junio de 1967- subyacía entonces la intencionalidad estatal de embridar aquella otra norma. Así lo mostraba la enmienda del editor Mariano Rioja, suscrita por los diputados y hermanos Alberto y Javier Martín Artajo, (ex ministro el primero de ambos), y Luis Sánchez Agesta, todos ellos del grupo cristiano Asociación Católica Nacional de

Propagandistas, ACNP, vinculado a la Editorial Católica, propietaria a la sazón del diario Ya y de una cadena de Prensa propia, con cabeceras periodísticas como El Ideal de Granada o el diario Hoy de Badajoz, entre otras.

La enmienda con mayor visión a largo plazo, parece haber sido la del economista Rafael Díaz-Llanos quien muestra su sorpresa ante la falta de plazos de desclasificación de los secretos, ausentes del Proyecto de Ley. Propuso entonces que, para impedir la perpetuación del secreto se ciñera su ocultación a 12 años. “No podrá ser limitada cuando los asuntos, actos y documentos (clasificados como secretos) tengan una antigüedad superior a doce años”, señalaba textualmente su enmienda.

La ponencia refutaba la argumentación del procurador Díaz-Llanos de la manera siguiente: “la ponencia considera innegable que el trascurso del tiempo no es óbice a la necesidad de proteger determinados documentos y en todo caso entiende que la heterogeneidad de las materias afines

protegidas por el secreto impide soluciones de conjunto como las que propone el enmendante” (los 12 años).

Por su parte, otro enmendante, Enrique Ramos, sugirió modificaciones de concepto, al señalar que la incorporación del término clasificada para determinado tipo de información secreta, como el proyecto proponía, distorsionaba el sentido de esta por cuanto que semánticamente aquel término, en castellano, sugiere ordenamiento, y por el contrario, en inglés, del cual se había adaptado al traducir “classified”, admite un significado ampliado al de reserva y confidencialidad, ausentes del término en castellano.

Es de destacar la propuesta de creación de un Servicio Central de Protección de Materias Clasificadas cuya jefatura el texto legal

inicialmente proyectado atribuía al Segundo Jefe del Alto Estado Mayor. Resulta evidente que la atribución de tal responsabilidad a un alto mando militar sesgaba en clave castrense un aspecto crucial de la legislación estatal. Otras modificaciones del proyecto propuestas se referían a la inclusión de algunas enmiendas para considerar igualmente secretas las deliberaciones del Consejo del Reino y del Consejo de Regencia.

En buena parte de las enmiendas presentadas en aquella inicial etapa se plantea el riesgo ante una “resurrección” de la censura previa, como definía tal eventualidad uno de los enmendantes, censura que había quedado formalmente suprimida por la Ley de Prensa de marzo de 1966. Así pues, en la legislación española, la clasificación de información para su conversión en secreto o para ser calificada como reservada es una

potestad del Estado que, singularmente, adquiere el carácter de excepcional respecto del principio general mediante el cual todos los órganos del Estado quedan sometidos al principio de publicidad. En términos generales, la desclasificación puede ser entendida como el plazo de tiempo en el que la información secreta o reservada pierde tal

cualificación. Seguirá pues la desclasificación un proceso inverso al de la clasificación: se hace posible cuando cabe confirmar la pérdida de las exigencias necesarias para que tal información siga siendo secreta o reservada y así clasificada. En este caso, su conocimiento por los ciudadanos será accesible.

Por clasificación se entiende la cualificación que explica el carácter secreto o reservado de una información. Cada ámbito de la legislación

determinará la posibilidad de acceso a aquella información por parte de personas u órganos. La clasificación se efectúa según dos procedimientos, a saber: o bien directamente, mediante una declaración legal explícita según la cual tal información o materia queda clasificada, de manera que se fija asimismo la duración que observará y quiénes tendrán acceso a ella; o bien indirectamente, mediante una ley que provee a determinados órganos estatales de la pertinente autorización para declarar de manera expresa que tal información o materia son reservadas.

La desclasificación, en este segundo caso, será competencia del órgano asignado por ley para clasificar. En líneas generales, cuanto mayor sea densidad del secreto estatal, más duradero será el período de vigencia de su clasificación. Sin embargo, en la ley de Secretos Oficiales de 1968, vigente en España, pese a verse modificada diez años después por la ley 48 y ya en 2011 mediante la regulación del Centro Nacional de

Inteligencia, no se contempla plazo legal alguno para la desclasificación, circunstancia por la cual en España no puede hablarse de tal concepto, a diferencia de legislaciones foráneas, como la británica o la

estadounidense, donde el/la President@ de la Unión o el/la Primer/a Ministr@ pueden prorrogar el plazo legal por un tiempo mayor al previsto, pero no de forma ilimitada.

Resulta evidente la dicotomía existente entre la calificación del secreto y la clasificación del secreto. Tras el supuesto fin de la llamada Guerra Fría, el despliegue del nuevo terrorismo y la acreditación axiológica, siquiera formal, de la transparencia política entendida en clave democrática, se han producido algunas modificaciones normativas respecto del secreto, bien evolutivas o bien involutivas, en este segundo caso como la llamada Patriotic Act decretada por el presidente estadounidense George Bush junior tras los atentados contra las Torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001. Este decreto afectaba, limitándolos, a los derechos democráticos y reducía algunas libertades ciudadanas, mientras ampliaba los márgenes del secreto estatal invocando la defensa de la seguridad nacional

estadounidense.

Generalmente, los grados de secrecía constan de cuatro estadios, a saber: máximo secreto, entendido como aquel cuya revelación/divulgación causa o puede causar un daño excepcionalmente grave a la seguridad estatal; en

segundo lugar, grado secreto o reservado, que, de ser revelado, implicaría serios daños a la seguridad estatal; en tercer lugar, grado confidencial, supuesto en el que podría causar daños; y, por último, materias sometidas a difusión limitada, que encarnarían un peligro potencial para el Estado. En ocasiones, informaciones fragmentadas, clasificadas tan solo como de difusión confidencial o limitada, convenientemente articuladas a modo de un puzzle, pueden llegar a adquirir un grado de secrecía superior a aquel con el que se les atribuyó, de partida, su primitiva clasificación.

En cuanto a las materias generalmente clasificables figuran las relativas a planes militares, armas y operaciones; las concernientes a Gobiernos y personalidades extranjeras; actividades de Inteligencia referidas a acciones denominadas “especiales”, fuentes, métodos y cifrado de información secreta; relaciones estatales exteriores y actividades de extranjeros y fuentes confidenciales; asuntos científicos, tecnológicos o económicos relacionados con la seguridad nacional; energías nucleares; capacidades y vulnerabilidad de sistemas, instalaciones, infraestructuras, proyectos, planes o servicios de protección considerados críticos; armas de destrucción masiva y, por último, fondos reservados.

De la intromisión en la intimidad

La carencia de regulación legal a propósito de la intromisión en la intimidad por parte del principal servicio de Inteligencia, el Centro Na- cional de Inteligencia (CNI), fue resuelta por la Ley Orgánica 2/2002. Esta ley fija un sistema de control judicial previo que, tras ser comparado con el fijado en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, pone de relieve que el control al que se somete al CNI en esta materia no es un control judicial efectivo, sino más bien se trata de un control judicial previo (J.L. González Cussac, 2011). Este se ve ceñido exclusivamente a los derechos al secreto de las comunicaciones y a la inviolabilidad del domicilio. Por ello, este sistema de control presenta insuficiencias que precisarían de un desarrollo

reglamentario mediante una acción legislativa precedente. De igual modo, el sistema plantea cuestiones cuya enjundia reclamaría una reflexión y debate de mayor entidad de las que le precedieron, por el alcance que los servicios de Inteligencia desempeñan en el Estado democrático-

constitucional de España.

En cuanto concierne a las reflexiones que, en primer término, cabe extraer,