4. Methodology
4.5. The approach of this study and methods of existing studies
El naufragio del buque petrolero “Torrey Canyon” delante de la costa sudoeste de Inglaterra en 1967 produjo un gran desastre medioambiental y también despertó la conciencia de los Estados y de los ciudadanos frente a un nuevo tipo de problema derivado del tráfico marítimo de hidrocarburos. No era el primer accidente relacio- nado con buques petroleros, pero sin duda es el que desencadenó los mayores es- fuerzos para buscar soluciones legales para posibles siniestros futuros. Desde en- tonces hasta la actualidad, la concienciación con el transporte marítimo de hidrocarburos no ha hecho más que crecer, sin duda motivado por múltiples acci- dentes catastróficos conocidos por los buques protagonistas. Se suman así al “Torrey Canyon”, por ejemplo, el “Exxon Valdez”, el “Erika”, el “Mar Egeo” o el “Prestige”. Hasta ahora, los siniestros de petroleros constituyen el mayor riesgo que se enfrenta la industria armadora y aseguradora marítima, aparte del vinculado con los grandes buques de crucero.
Como respuesta al desastre del buque “Torrey Canyon”, la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (OCMI), precedente de la actual OMI, fue el seno de las discusiones entre los Estados. La finalidad era hallar sistemas de asegurar una compensación adecuada a las personas que sufrían daños por la contaminación resultante del vertido o descarga de hidrocarburos provenientes de los buques pe- troleros268. La pretensión no era modificar las convenciones internacionales en vi-
gor, sino una solución más ambiciosa: aprobar nuevas normas para superar satis- factoriamente los problemas futuros similares que pudiesen presentarse269.
El borrador del CRC 1969 fue preparado en el seno del Comité Legal de la OCMI. Se pretendía:
268 WEISS, J. A., “Maritime disasters through the ages”, en J.M.L.C., vol. 32, abril 2002, pp. 233-
234.
269 DU PONTAVICE, F., La pollution des mers par les hydrocarbures (A propos de l’affaire du <Torrey
1º. Mantener la limitación de la responsabilidad de los propietarios de buques pe- troleros, si bien en una cantidad considerablemente más alta que aquella a la que tenía derecho de acuerdo con los tratados en vigor270.
2º. Instaurar un seguro obligatorio de responsabilidad civil del propietario del bu- que petrolero271. Consistía en convertir en obligación legal la práctica hasta en-
tonces voluntaria seguida por los propietarios de buques petroleros de mante- ner un seguro P&I con un club P&I frente a las reclamaciones resultantes de daños causados por hidrocarburos272. Como novedad respecto a esta práctica, el
borrador del CRC 1969 proponía una novedosa solución: cada Estado parte de- bería emitir un certificado acreditativo de que el seguro o garantía financiera obligatoria estaba en vigor para cada buque que enarbolase su pabellón273. Se
consideró que así el Estado de pabellón podría determinar las condiciones para su expedición, ejercer eficazmente poderes de policía sobre los buques inscritos en su registro y, en su caso, habilitar a los buques petroleros para la navegación274.
Tras las deliberaciones en el seno de su Comité Legal de la OCMI, se convocó una Conferencia diplomática en Bruselas, del 10 al 29 de noviembre de 1969. En la mis- ma se adoptó, por un lado, el Convenio relativo a la intervención en alta mar en ca- sos de contaminación por hidrocarburos (conocido como Intervention) y, por otro lado, el CRC 1969275.
270 ABECASSIS, D. W., The law and practice relating to oil pollution from ships, Butterworths, 1978,
p.172.
271 LEGENDRE, C., “Projet de convention internationale sur la responsabilité civile en matière de
pollution par les hydrocarbures”, en D.M.F., núm. 243, marzo 1969, p. 136.
272 MANCA, P., Commento..., op. cit., p. 285 y VINCENZINI, E., Profili assicurativi..., op. cit., p. 980. 273 La OCMI inspiraba su propuesta en el Convenio de Bruselas sobre responsabilidad de los
propietarios de buques nucleares de 25 de mayo de 1962, aunque no había entrado en vigor (sigue sin estarlo).
274 BERLINGIERI, F., “Il sistema...”, op. cit., pp. 17-18.
275 Con el voto en contra de Canadá, que pretendía extender la aplicación del CRC 1969 a alta mar
(LEGENDRE, C., “Convention internationale sur la responsabilité civile pour les domages dus a la pollution par les hydrocarbures”, en D.M.F., núm. 262, octubre 1970, “Convention…”, p. 580).
El CRC 1969 entró en vigor de forma general en 1976. A pesar de la conciencia sur- gida por el siniestro del buque “Torrey Canyon”, en realidad, se tardó siete años en lograrse el número mínimo de Estados parte del CRC 1992. Para entender este re- traso, puede observarse cómo, al menos en este punto, la propuesta de instituir un seguro obligatorio de responsabilidad civil para los buques petroleros no era com- partida por algunos Estados de importancia en el ámbito marítimo. Estas posicio- nes fueron manifestadas por algunas de las asociaciones nacionales de Derecho marítimo del Comité Marítimo Internacional (en adelante, CMI). Este organismo pri- vado cooperó con la intergubernamental OCMI en la investigación sobre el naufra- gio del “Torrey Canyon276”.
El informe preliminar del Presidente de la Comisión especial del CMI valoraba posi- tivamente la posibilidad de instituir un seguro obligatorio para buques petroleros277.
Sin embargo, esta opinión topó con el rechazo de algunas asociaciones nacionales, las cuales alegaban las dificultades de orden práctico para facilitar su estableci- miento. Los principales argumentos en contra de su adopción se pusieron de mani- fiesto en la Conferencia de Tokio del CMI, celebrada los días 30 de marzo a 5 de abril de 1969, antes de la adopción del CRC 1969. Se señaló, por ejemplo, que no era po- sible encontrar un sistema uniforme de garantía porque el derecho del seguro varía en cada país o que resultaba difícil determinar qué criterios debía seguir cada Estado de pabellón para valorar la solvencia de cada asegurador o garante278. La delegación
de la Asociación Noruega de Derecho Marítimo se opuso porque el seguro obligato- rio o una garantía equivalente era difícilmente realizable y era imposible dar una definición exacta en un Convenio internacional de lo que es una “adecuada garantía”. La delegación alemana se manifestó en contra también por las altas primas que de- berían abonar los propietarios de buques. La delegación danesa consideró que el seguro obligatorio podría distorsionar las relaciones comerciales. La delegación norteamericana en el CMI estimó que el seguro obligatorio era innecesario, pues el
276 LEGENDRE, C., “Convention..., op. cit., pp. 580-584; “Le Conference de Tokyo du Comité
Maritim Internationale”, en Le Droit Maritime Français, núm. 248, agosto 1969, pp. 453-456; “Projet..., op. cit., p. 136 y ZHU, L., Compulsory insurance and compensation for bunker oil pollution
damage, Springer, Berlin-Heidelberg-New York, 2007, p. 51.
277 LEGENDRE, C., “Projet…”, op. cit., p. 136. 278 LEGENDRE, C., “Le Conférence...”, op. cit., p. 456.
accidente del “Torrey Canyon” era un caso aislado y una eventualidad remota279. En
fin, la delegación irlandesa señaló que aunque los propietarios de buques petroleros solían contratar voluntariamente seguros de responsabilidad civil con los Clubs P&I, si los Estados instituían un seguro obligatorio y los montos de la indemnización eran demasiado elevados, la industria aseguradora quizá no podría hacer frente280. El
tiempo ha demostrado cuán equivocadas eran algunas de estas posiciones: los si- niestros han seguido aumentando y los clubes P&I han absorbido este riesgo. Gracias al CRC 1969, el mecanismo del seguro o garantía obligatoria para buques petroleros alcanzó rango de norma internacional. Junto con el Convenio del Fondo de 1971, con contribuciones a cargo de la industria petrolera, ambos convenios con- solidaron las bases jurídicas actuales en la compensación por daños por contamina- ción marítima de hidrocarburos.
El CRC 1969 establece la responsabilidad objetiva del propietario de un buque pe- trolero que causa la contaminación en el territorio de un Estado contratante (art. 3); reconoce a dicho propietario el derecho a limitar su responsabilidad a una cantidad máxima dependiente del arqueo del buque (art. 4.1); elimina los límites de respon- sabilidad en caso de dolo o dolo eventual del propietario del buque (art. 5.2); dispone que los propietarios de buques petroleros registrados en un Estado contratante y que transporten más de 2.000 toneladas de hidrocarburos como carga deben man- tener un seguro u otra garantía financiera para cubrir su responsabilidad conforme a este Convenio (art. 7.1); confía a los Estados contratantes la tarea de determinar las condiciones de emisión y validez del certificado estatal que acredite que el segu- ro o garantía está en vigor para cada buque (art. 7.6); y, otorga a los damnificados el derecho a ser compensados directamente por el asegurador u otra persona que suministre la garantía financiera frente a la responsabilidad del propietario del bu- que petrolero causante de la contaminación por hidrocarburos (art. 7.8).
A diferencia del Convenio de Bruselas sobre responsabilidad de los propietarios de buques nucleares de 1962, en el que se inspiró la regulación del certificado estatal acreditativo del seguro o garantía, el CRC 1969 sólo copió parcialmente este Convenio. En concreto, no establece de forma expresa que el Estado parte que
279 MANCA, P., Commento..., op. cit., pp. 286-290. 280 LEGENDRE, C., “Le Conférence…”, op. cit., p. 453.
certifique la existencia y vigencia del seguro o garantía asuma responsabilidad por la insolvencia del asegurador o garante. Esto explica la incertidumbre actual res- pecto a un tema de tanta importancia, pues no queda claro qué consecuencias tiene para el Estado que emite o refrenda el certificado que el asegurador o garante no pueda responder por el asegurado. Vistos estos trabajos preparatorios y la falta de una norma expresa que establezca con claridad esta responsabilidad, nos inclina- mos en principio a descartar la responsabilidad estatal. Los posteriores convenios de la OMI que se han inspirado en el CRC 1969 (CRC 1992, Convenio HNS, Convenio Bunkers 2001, Convenio de Atenas 2002, Convenio de Nairobi) siguen sin incluir una norma clara y determinante que imponga la responsabilidad del Estado que emite o refrenda el certificado conforme el buque tiene seguro o garantía que cubra su responsabilidad civil.
Aunque razones de orden práctico aconsejaron atribuir la responsabilidad a los pro- pietarios de buque, en la misma Conferencia diplomática que aprobó el CRC 1969 quedó patente la convicción de que la industria petrolera también debía contribuir a hacer frente al resarcimiento de los daños por contaminación. Era necesario com- pletar la indemnización ofrecida a las víctimas, que al amparo del CRC 1969 podía resultar insuficiente, o excluida, así como la de compensar a los propietarios de buques de las cargas financieras adicionales que suponía para ellos la aprobación del CRC 1969281. La misma Conferencia diplomática de 1969 aprobó también una
281 Vid HUNTER, L. A. W., “The Proposed International Compensation Fund For Oil Pollution
Damage”, en J.M.L.C., 1972, vol. 4, n. 1, pp. 118 y ss. El art. 5.1 CRC 1969 fijó el límite de indemnización a cargo del propietario del buque o su asegurador o fiador hasta un máximo de 210 millones de francos poincaré (unidad constituida por 65,5 miligramos de oro fino de 900 milésimas, conforme a los arts. 5.9 CRC 1969), unos 12 millones de dólares estadounidenses. Esta indemnización era mayor que la máxima prevista en el Convenio sobre limitación de responsabilidad de los propietarios de buques que naveguen por alta mar, de 10 de octubre de 1957, que establecía que éstos podían limitar su responsabilidad por daños materiales a 1000 francos poincaré por tonelada de arqueo, pudiendo llegar hasta 3100 por tonelada sólo si también habían daños personales (art. 3). BERLINGIERI, F.: “Il sistema ..., op. cit., p. 3, toma como ejemplo un buque petrolero de 105.000 toneladas de arqueo, cuya indemnización máxima por daños materiales no habría superado los 105 millones de francos poincaré y que, al cambio de 1957, serían sólo 7 millones de dólares. Conforme al Convenio para la unificación de ciertas reglas sobre limitación de responsabilidad de propietarios de buques, de 24 de agosto de 1924, estos no eran responsables más que hasta el límite del valor del buque, del flete y de los accesorios del buque (art. 1), salvo para los casos de muerte o lesiones corporales de terceros o pasajeros por hechos o faltas del capitán o de cualquier otra persona al servicio del buque, en cuyo caso, la responsabilidad del propietario se extendía hasta la cantidad de ocho libras esterlinas por toneladas de arqueo del buque (art. 7).
Resolución en la que se instaba a la OCMI a elaborar un proyecto de convenio inter- nacional para el establecimiento de un Fondo internacional para la compensación de daños por contaminación, y a convocar una nueva Conferencia Diplomática, no más tarde de 1971, con la finalidad de lograr su aprobación282. Así, la OCMI elaboró
el proyecto de Convenio internacional para la constitución de un fondo internacional de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos, que se discutió y aprobó, en efecto, en una Conferencia celebrada en Bruselas, entre el 29 de noviembre y el 18 de diciembre de 1971. Nació así el instrumento internacio- nal complementario del CRC 1969: el Convenio del Fondo de 1971.
El Protocolo de 27 de septiembre de 2000, en vigor desde el 27 de junio de 2001, tenía por finalidad la derogación del Convenio del Fondo de 1971, lo que tuvo lugar el 24 de mayo de 2002, cuando el número de Estados parte ya era menor que vein- ticinco, a causa de las denuncias y las ratificaciones del Convenio del Fondo de 1992 (Convenio del Fondo de 1971, tal y como quedó modificado por el Protocolo de 1992).
19.3. La sustitución del acuerdo voluntario “TOvALOP” de los propietarios de