Appropriate risk/return ratio

La Constitución Política del Estado señala en su artículo 73 que: “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.

Chirinos Soto indica, comentando este artículo, que el “bien de

dominio público no puede venderse, puesto que es inalienable, y que

tampoco puede ser objeto de prescripción –de usucapión en Derecho Romano– a favor de terceros. Pero los bienes de uso público pueden, en

la nueva Constitución, concederse a particulares para su aprovechamiento económico (el resaltado es nuestro)”(14)_.

Los bienes de dominio del Estado según su naturaleza jurídica tie- nen varias clasifi caciones, conforme lo señala la doctrina comparada; sin embargo para la legislación nacional solo se clasifi can en bienes de domi- nio público o bienes demaniales y bienes de dominio privado.

Dicha clasifi cación ha sido confi rmada por el Tribunal Constitucional al indicar que “(…) los bienes del Estado se dividen en bienes de domi- nio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado; sobre los segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público”(15)_.

José Bermejo Vera defi ne a los bienes de dominio público o dema- niales como aquellos que “son bienes de propiedad pública sometidos a una peculiar afectación a un fi n público (uso público, servicio público o fomento de la riqueza nacional) y a un régimen exorbitante del Derecho privado, caracterizado por sus notas de imprescriptibilidad, inalienabili- dad e inembargabilidad”. Asimismo, defi ne a los bienes de dominio pri- vado “como bienes patrimoniales que son bienes de propiedad privada de titularidad de una Administración Pública, que sirven de soporte para la realización de funciones públicas pero que, a diferencia de los bienes demaniales, no están afectos a un uso o fi n público”(16)_.

En la doctrina nacional, el Dr. Jiménez Murillo señala que el bien de “dominio público ha sido conocido clásicamente como aquel que es irra- diado a toda la comunidad en general (subsumiendo en él el denomina- do uso público) pudiendo benefi ciarse esta de todos los bienes que ten- gan esa condición física y/o legal, sin más restricciones y cautelas que las indicadas por el ordenamiento (…). Los bienes de dominio priva- do, por su parte, tienen como característica principal, la de admitir su

(14) CHIRINOS SOTO, Enrique. La Constitución lectura y comentarios. 6ª edición, Editorial Rodhas, 2008, p. 168.

(15) Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 006-97-AI/TC-Lima.

(16) BERMEJO VERA, José. “Derecho Administrativo. Parte Especial”. En: Materiales de estudio Curso

transferencia con entes públicos y con agentes privados, con la conse- cuencia de su conversión en recursos fi nancieros”(17)_.

El mismo autor agrega que los bienes de dominio privado del Esta- do “son aquello bienes estatales que siendo de propiedad del Estado (ins- cripción registral o tenencia de algún título de transferencia de dominio) o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público. En buena cuenta, los bienes de dominio privado podrán ser identifi cados si no ostentan ninguno de los elementos consti- tutivos propios de los bienes de dominio público (uso público y servicio público). Los bienes de dominio privado o bienes patrimoniales, como también se les conoce en la teoría administrativa, no cuentan con un régi- men especial. Las entidades públicas de dichos bienes ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos, lo que no implica que en estricto tales bienes se regulen por el derecho civil, sino más bien, ello permi- te que dicha disciplina jurídica refuerce el marco normativo de los bie- nes públicos, en todo lo que corresponda a su naturaleza. En términos del Derecho Registral, podemos indicar que respecto de los bienes de domi- nio privado pueden recaer todos los actos administrativos, jurisdicciona- les y notariales relacionados que constituyan, declaren, transmitan, extin- gan, modifi quen o limiten los derechos reales de propiedad estatal”(18)_.

De acuerdo con las defi niciones precisadas, debemos indicar que la distinción básica entre los bienes demaniales y bienes públicos de domi- nio privado radica en su afectación, y en que los primeros son bienes públicos con un uso efectivo para todos, es decir, propiedades públicas, playas, parques nacionales, puertos, etcétera; en cambio los segundos, son bienes de propiedad del Estado que no están siendo destinados al uso público ni afectados a algún servicio público.

(17) JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. “El Estudio de los bienes del Estado en el Derecho Administrativo Na- cional”. En: Materiales de estudio Curso Bienes Estatales de la Maestría en Derecho Registral y Nota-

rial. USMP, 2010.

(18) JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. “Registros Públicos, Propiedad Estatal y Saneamiento de los Bienes del Estado”. En: Fuero Registral. Revista de Doctrina y Jurisprudencia Registral, Sunarp. Año X, Nº 7, junio de 2011, p. 251.

La Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (la Ley) y su reglamento, sigue la clasifi cación y defi niciones antes citadas, al seña- lar en su artículo 3 lo siguiente:

• Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad, aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, pala- cios, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afecta- dos en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fi nes de responsabilidad estatal, o cuya con- cesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad admi- nistrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.

• Bienes de dominio privado del Estado: Aquellos bienes estatales que siendo de propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de propie- dad con todos sus atributos.

Es necesario precisar que tanto los bienes de dominio público como los privados son bienes del Estado, es decir pertenecen a la esfera patri- monial del Estado, pudiendo estar bajo la administración de gobiernos regionales o locales o cualquier entidad pública (Poder Ejecutivo, Legis- lativo, Judicial, Organismos Públicos descentralizados u otros). La Ley ha precisado el tema puntualizando que los bienes estatales comprenden los bienes muebles e inmuebles, de dominio privado y de dominio públi- co, que tienen como titular el Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan.

Una característica fundamental de los bienes de dominio privado del Estado, es que estos no gozan de las características de inalienables e imprescriptibles de los bienes demaniales.

El Tribunal Constitucional ha señalado que “el artículo 73 de la Constitución Política del Estado establece que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, deduciéndose de ello que no gozan de aquellas inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del Estado”(19)_.

Es decir, los bienes de dominio privado pueden ser objeto de trans- ferencias y adquiridos por prescripción adquisitiva de dominio, debiendo verifi carse que el bien a transferir o a adquirir no se encuentre destinado al uso público, afectado a algún servicio público o reservados y afectados para la defensa nacional.

3. ¿Prescripción adquisitiva administrativa?

En el contexto señalado en los acápites anteriores, cabe hacernos la pregunta de si ¿es factible que una entidad administrativa realice una prescripción adquisitiva de dominio, y si ello está permitido por nuestro sistema jurídico nacional?

Al respecto debemos indicar que conforme se ha establecido la pres- cripción adquisitiva de dominio es una forma originaria de adquirir el derecho de propiedad de un predio, teniendo la calidad de declarativa y siendo regulada por nuestro Código Civil vigente.

Asimismo, los bienes de dominio privado del Estado son considera- dos como bienes de cualquier particular, motivo por el cual es factible que estos bienes puedan ser objeto de un aprovechamiento económico, como la transferencia de propiedad, por lo que el Estado los puede trans- ferir o enajenar sin problemas.

El procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio seguida ante el Cofopri, es entonces considera- da como una prescripción adquisitiva administrativa, habida cuenta que la entidad en la que se tramita y resuelve es una administrativa - Estado, necesitándose los mismos requisitos exigidos por el Código Civil para poder aplicarla en dicha vía.

Con este tipo de procedimiento se ha buscado en todo momento agi- lizar la formalización de la propiedad de posesiones informales a nivel nacional, a fi n de que las personas puedan estar formalizadas y aprove- char el bien adquirido con acceso al agua, electricidad, educación, crédi- tos, entre otros, obteniendo una mejor calidad de vida. De esta manera, evita tener que recurrir al Poder Judicial para que sean declarados pro- pietarios, lo cual implicaría tiempo y costo, cuando se sabe que son estas personas la que no cuentan con recursos económicos para lograr este fi n, además que estas posesiones las ejercen en terrenos, en muchos casos, alejados de la ciudad urbana. Aunado a ello, se debe considerar que es el Estado quien declara el derecho de propiedad, a favor de un particular, de un terreno de su propiedad, creándose de esta manera esta fi gura legal de manera excepcional.

De acuerdo con ello, podemos señalar que no existe una norma que limite la posibilidad de que una entidad del Estado, entidad administrati- va, pueda realizar este tipo de procedimientos, debiendo tener en consi- deración que estos procedimientos se tramitan bajo el amparo de normas y régimen que tienen la calidad de excepción y que solo han sido promul- gadas para lograr el mayor porcentaje de formalización de las posesiones informales a nivel nacional, por lo que es factible realizar la prescripción adquisitiva de dominio en sede administrativa.

IV. PROCEDIMIENTOS DE DECLARACIÓN DE PROPIEDAD