THE ARGUMENT FOR A SYSTEMS THEORY APPROACH TO THE DEVELOPMENT OF

En cuanto a la agenda externa de un proceso de integración, así como lo plantea Felix Peña (2013), uno de los elementos centrales tiene que ver “con quién, cómo, con qué

alcance y en qué plazos se aspira a entablar negociaciones externas”. A su vez, la misma debería definirse entre todos los miembros, con consultas entre los sectores productivos, de trabajo y consumo, debiendo además debatirse en los parlamentos para su necesaria legitimidad social (Peña: pp. 2, 2013). El repaso de las negociaciones emprendidas hasta la fecha por el MERCOSUR y la definición de su agenda externa a futuro, indicarían que en este caso las premisas anteriormente desarrolladas no son cumplidas. La agenda externa del MERCOSUR debe tomar en cuenta la nueva dinámica internacional, que de acuerdo al mismo autor enfrenta tres dimensiones. Por un lado el estancamiento de la Ronda Doha de la OMC, por otro el impacto de los Mega Acuerdos, como el TPP, el RCEP o el Transatlántico. La tercera dimensión manejada por el autor es la de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales que no están siendo integradas por los miembros del MERCOSUR.

Además de los acuerdos alcanzados, el MERCOSUR tiene una importante agenda externa en curso, si bien con avances poco significativos. De los frentes de negociación actualmente abiertos, el del bloque con la UE es sin duda el de mayor relevancia, negociación que es tratada en un capítulo independiente. Por otra parte, el MERCOSUR ha iniciado contactos y en algunos casos se encuentra negociando acuerdos con un gran número de países o esquemas de integración. Entre ellos se destacan Canadá, Corea del Sur, el SICA, el EFTA, el CARICOM, el Consejo de Cooperación del Golfo, Marruecos, Turquía, Pakistán, Japón, Singapur, Australia y Nueva Zelanda. También ha buscado acercamientos con China, la ASEAN y el APEC (Lujan, 2011).

Sobre la agenda externa del MERCOSUR, en el caso de los países pequeños, tanto desde el sector público como del privado, ha sido bastante corriente el reclamo por los escasos avances en las negociaciones internacionales seguidas por el bloque, especialmente con países de extrazona, ya que sí se han logrado niveles preferenciales adecuados en Sudamérica a través de los acuerdos firmados en el marco de la ALADI. Por el contrario, tanto Brasil como Argentina no han demostrado inconformidad sobre este punto, lo que es coherente con la importancia otorgada tanto a sus respectivos mercados internos como a su comercio intrarregional, el cual se caracteriza por poseer un elevado componente de manufacturas de alto proceso. Incluso más, los dos países continúan solicitando subas al AEC para proteger algunos sectores nacionales y aplican una batería de instrumentos proteccionistas que incluso han sido cuestionados por la OMC (especialmente en el caso de Argentina).

En Brasil, fundamentalmente a impulso del sector privado, comienza a exigirse un cambio en la política exterior seguida por el MERCOSUR, debido a que la misma

puede estar aislando a la potencia regional y afectando su integración a las cadenas globales de valor (Thorstensen, et. al, 2013). La visión de parte del sector privado brasileño, indicaría que el país no puede desconocer los importantes cambios que se están dado en el plano internacional, donde el estancamiento de la Ronda Doha de la OMC ha dado espacio a un crecimiento exponencial de los acuerdos bilaterales, fenómeno desarrollado en el marco teórico, a la negociación de los denominados Mega Acuerdos Comerciales y a la creación de encadenamientos productivos que reglan el comercio mundial de bienes y servicios. De todos estos procesos AL está ajeno, con algunas excepciones como México y Costa Rica. De acuerdo a la opinión del ex Canciller de Uruguay, Sergio Abreu222, Brasil ha mostrado un cambio respecto a su política exterior en los últimos años lo que de acuerdo a su visión tiene que ver con las implicancias de China en el comercio internacional, fenómeno que fue tratado en el capítulo seis. De acuerdo a la opinión de Abreu, Brasil focalizó su política exterior en la agroindustria y en los servicios, dos sectores en los que el país se ha transformado en un gran jugador mundial, incluso con un importante apoyo oficial (como por ejemplo a través del BNDES) y con una agresiva política de inversiones en el exterior. Por otra parte, “la industria clásica”, queda concentrada en el mercado interno pero generando encadenamientos productivos regionales e inclusión en las cadenas globales de valor.

Referido a la inserción del bloque, la poderosa Federación de Industrias de San Pablo (FIESP) entiende que es necesario un viraje en la política exterior de Brasil en términos de negociaciones comerciales, estableciendo las prioridades del sector en este campo. Los industriales brasileños opinan que la suscripción de un acuerdo con la UE “sería un

importante estímulo” para la integración a las cadenas globales de valor, además del

crecimiento esperado para las exportaciones brasileñas hacia Europa. El documento presentado por la gremial también hace mención a las sensibilidades que deberán atenderse especialmente en el sector industrial y a la posibilidad de que en las negociaciones se impriman etapas distintas para los diferentes miembros del MERCOSUR para hacer posible la suscripción del acuerdo (FIESP: pp. 12 – 13, 2013). Este parece ser una claro mensaje para el gobierno que se encuentra negociando con Argentina la confección de una oferta única del bloque para ser presentada a la UE. Cabe recordar que este último país es el único del MERCOSUR que se ha mostrado reticente a negociar con el bloque europeo. Vale señalar que hasta la fecha no se ha aceptado oficialmente (sí se maneja informalmente) dicha posibilidad por parte de los negociadores, si bien sería una de las opciones que podrían destrabar la negociación.

El sector industrial brasileño también demanda el inicio de negociaciones con EEUU, potenciando a su vez las negociaciones en el marco del Tratado de Cooperación Económica y Comercial que vincula a los dos países. Ahora bien, respecto al real impulso de cambio en lo que refiere a la apertura comercial de Brasil, existe la posibilidad de que el gobierno no esté todavía preparado para una apertura de la magnitud que parece ser exigida por el sector empresarial, especialmente por el impacto que un acuerdo de dichas características (ya sea con la UE o con EEUU), tendría en sectores de suma importancia para las dos partes, como por ejemplo la propiedad intelectual, las compras públicas o el régimen de inversiones, sectores donde incluso Brasil tiene mayores restricciones que Argentina.

En síntesis, si bien el bloque presenta una agenda muy ambiciosa, los resultados alcanzados hasta la fecha son insuficientes y el MERCOSUR continúa en los hechos sin suscribir acuerdos de verdadera importancia económica y comercial, justo en momentos en que la integración a nivel internacional alcanza picos históricos. Es más, los acuerdos suscritos con países de extrazona, los cuales la gran mayoría no han sido incorporados a los ordenamientos jurídicos, fueron con países que presentan una escasa importancia en el comercio exterior de Brasil, siendo el país que lideró los mismos en algunos casos por intereses más políticos que económicos. Como fue comentado anteriormente, existen claros indicios en un cambio de política de inserción internacional de Brasil en los últimos años, lo que podría impulsar modificaciones en la agenda externa del bloque, especialmente con el impulso de negociaciones con países desarrollados como Japón, Canadá o el propio EEUU como lo indicara el Director General para Asuntos de Integración y MERCOSUR del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay, Álvaro Ons.223 Es probable que este nuevo impulso enfrente las reticencias de Argentina aún anclada en una política de sustitución de importaciones.