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Introducción

La instrumentación de la política de lucha contra la pobreza en el periodo 1997-2013 en Colombia a través del Proyecto Pademer y el Programa Oportunidades Rurales, indica que el instrumento que estructuró la política fue “la microempresa” porque se inscribió

en el tiempo mediante una dependencia de la trayectoria (path dependence) institucional

y política de tres décadas, plasmada en programas interdependientes que se fueron reajustando para mejorar la operatividad de la política y no para promover cambios sustanciales. En este proceso, se movilizaron una serie de instrumentos de nodalidad, autoridad, tesoro y organización, que contribuyeron a reforzar el valor hegemónico de la microempresa en la estructuración de la política. En la primera sección se presenta el proceso de instrumentación de la política en dos dimensiones: temporal e instrumental. En la segunda parte, se analiza la incidencia que ejercen los actores públicos y privados en este proceso. Finalmente, se hace una discusión sobre la instrumentación de la política y la dependencia de la trayectoria.

La determinación de los instrumentos

La revisión preliminar del Proyecto Pademer y del Programa Oportunidades Rurales, determinó que los dos casos se ubican de acuerdo a la tipología NATO de Christopher Hodd, como instrumentos de tesoro, porque son empréstitos cofinanciados por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Así mismo, se observó que tienen como punto común el fortalecimiento de la microempresa como estrategia para la superación

de la pobreza rural. En consecuencia, la “microempresa” en sí misma, se convierte en el

instrumento primordial de la política y se la puede ubicar dentro de la tipología NATO como un instrumento de tesoro y de organización. Este primer hallazgo, llevó a indagar en retrospectiva el origen de la “microempresa” y a partir de ahí, analizar su instrumentación en una línea de tiempo de tres décadas, que permitió ver la movilización de varios instrumentos de nodalidad, autoridad, tesoro y organización, que afianzaron la institucionalización de la microempresa en la política, como se muestra a continuación.

178 La movilización de los instrumentos microempresariales

En Colombia, la dependencia hacia la microempresa, se empezó a construir progresivamente en un marco institucional que se fue moldeando según los diferentes gobiernos, y se inscribió en una línea de tiempo de tres décadas mediante una “dependencia de la trayectoria” (path dependence) que muestra cambios sucesivos en la

forma de operar la política por medio de programas interdependientes que se van enmascarando con diferentes nombres sin cambiar la esencia del instrumento “microempresa”. Por lo tanto, la instrumentación de la política de lucha contra la pobreza rural en el periodo 1997-2013, se dio en dos dimensiones: temporal e instrumental. La dimensión temporal, permite identificar una línea de tiempo con cuatro cortes

temporales, que revelan una herencia institucional y política registrada desde el contexto internacional a partir de la década de los años ochenta, que baja en la misma época al escenario colombiano y se institucionaliza a través del Plan Nacional de Desarrollo de la Microempresa (PNDM) y en el marco de la Ley 78 de 1988. Por lo tanto, el PNDM fue el punto inicial de la secuencia microempresarial, a partir del cual, se produjeron programas interdependientes como: el Proyecto de Apoyo a la Microempresa Rural (Pademer), el Programa Oportunidades Rurales y el Programa Construyendo Capacidades Empresariales Rurales: Confianza y Oportunidad (Capacidades Empresariales Rurales), los cuales acogen el enfoque empresarial y comparten tópicos en común (Tabla 1).

De esta manera, la institucionalización de la política no se dio a partir de 1997 como inicialmente se pensó, sino en 1984 con el PNDM. Por consiguiente, su culminación, tampoco sucedió en el 2013, porque justo en ese año se puso en marcha el Programa Capacidades Empresariales Rurales, que terminó siendo el mismo instrumento con diferente nombre. De ese modo, el periodo de referencia para analizar la instrumentación de la política fue de 1984 hasta finales del 2013. En este contexto, la dimensión temporal llevó a revisar cronológicamente la trayectoria que siguieron los planes y programas, lo que permitió determinar cuatro cortes temporales. El primero, de 1984 a 1997 con el PNDM, que sentó las bases operativas y técnicas de la microempresa y fue el punto nodal desde el cual se enlazaron los programas posteriores. El segundo, de 1997 a 2007 con el Proyecto Pademer que dio una mirada contundente a la microempresa rural. El tercero, de 2007 a 2013 con el Programa Oportunidades Rurales, que reafirmó la relevancia del instrumento “microempresa”. El cuarto, a partir del 2013 con el

179 Programa Capacidades Empresariales Rurales, que indica la perennidad que adquiere la microempresa rural en el país.

La dimensión instrumental indica cómo los planes, proyectos y programas se

van encadenando sucesivamente, mostrando ajustes específicos que se fueron graduando en la medida que los programas se iban institucionalizando. De ahí que, cada trayecto muestra cambios procedimentales y no sustanciales ni estructurales, que se evidencian entre otros, en las estrategias operativas, en los actores involucrados y en el objetivo común de reducir la pobreza, mediante el fortalecimiento de la microempresa como medio para incrementar los ingresos y el empleo de la población rural pobre. En el Gráfico 9 se ilustra la trayectoria que siguió la política a través de los planes y programas implementados y la inscripción de la microempresa en el horizonte de la política.

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El origen del instrumento: el Plan Nacional de Desarrollo de la Microempresa (PNDM): 1984-1997

El fomento de la microempresa en Colombia se empezó a tejer formalmente a partir de la

puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo de la Microempresa (PNDM) 89_,

establecido mediante el documento Conpes90 _{No. 2069 de 1984 y redefinido}

posteriormente con el Conpes 2732 de 1994. El PNDM fue parte de la estrategia de empleo productivo de los gobiernos de la época, los cuales lo concibieron con el propósito

de “fomentar la generación de empleo y aumentar la productividad de estas unidades

económicas, de tal manera que se logre una mayor competitividad de sus productos”

(Conpes, 2732: 5). Se empieza así a visibilizar a la microempresa como “generadora de

empleo y elemento dinamizador del desarrollo industrial del país por la demanda de bienes intermedios y de capital y la producción de bienes de consumo popular” (Victoria y Barona, 2006: 18).

De este modo, el PNDM se constituye en el punto inicial de la secuencia microempresarial, gracias a tres momentos coyunturales: un contexto internacional favorable, la experiencia del país en la materia y la recesión de los años ochenta.

El contexto internacional fue decisivo, y favoreció positivamente el auge de la

microempresa con actores como el BID, que puso a disposición de las ONG colombianas

montos de crédito de línea blanda hasta por US$500.000, destinados a constituir un fondo

de crédito rotatorio para la población de bajos ingresos. Como contrapartida, las ONG emprendieron programas de capacitación y asistencia empresarial (Henao y Oliva, 1987:89).

La experiencia acumulada en el país en el marco del modelo de sustitución de

importaciones que buscaba el reemplazo de bienes importados por bienes producidos

localmente, propició a partir de la década de los años sesenta la creación de instancias como Artesanías de Colombia (1960); el Programa de Crédito Pequeña Producción Agroindustrial de la Caja Agraria (1964); la Corporación Financiera Popular (1967) y el Fondo Financiero Industrial (1968). Estas instituciones fueron clave en el fomento de las

89 _{Recordemos que el PNDM se implementó en el país, gracias al impulso que desde el escenario} internacional propicióel Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

90 _{El Conpes es la sigla del Consejo Nacional de Política Económica y Social, máximo organismo de} coordinación de la política económica y social en Colombia.

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“pequeñas unidades de producción”, (llamadas posteriormente “microempresas”) para la generación de empleo e ingresos de la población pobre colombiana.

La recesión de principios de los años 80, como consecuencia de la crisis macroeconómica inducida por el problema de la deuda externa y agudizada a raíz de la estrategia de ajuste estructural, dejó en Colombia un incremento del desempleo al pasar del 8.1% en septiembre de 1981 al 9.3% en el mismo mes de 1982 y a 10.8% en marzo de 1983 (PND, 1983). Esto llevó al gobierno de Belisario Betancourt (1982-1986) a

impulsar una política de apoyo a las microempresas –vía capacitación y crédito

institucional- quepermitiera aumentar la productividad y los ingresos de las personas allí

ocupadas y que, adicionalmente, generara nuevos puestos de trabajo en la economía

(Henao y Sierra, 1987:13).

De esta manera, la microempresa empezó a adquirir su propia naturaleza al ser utilizada no como simple técnica procedimental, sino como un instrumento que sienta las bases operativas, metodológicas y técnicas del desarrollo microempresarial a través del PNDM, el cual se implementó gracias a créditos del BID y a recursos apropiados en tres

gobiernos (1986-1998) 91_{que cubrió el Plan. Por ese motivo, el PNDM se incorporó en}

los planes de desarrollo de dichos gobiernos con el propósito de fortalecer las microempresas especialmente en el ámbito urbano en sectores tradicionales de servicios (servicios personales, apoyo a la producción y al comercio formal), la producción manufacturera (marroquinería, confecciones, calzado, carpintería, artes gráficas) y el comercio (tienda de barrio, comercio callejero, mercados móviles). Con ello, el PNDM se tornó en el punto de partida para la institucionalización de la microempresa en el país y fue el instrumento de organización clave para la acción pública en esta materia. Así lo

soportan diversas investigaciones sobre su efectividad:

Un primer paso en la política estatal con un doble significado tanto en lo

teórico como en lo político. A nivel teórico porque se reconoce el papel

económico positivo que. pueden cumplir las pequeñas unidades (integradas -

y no aisladas- a la estructura económica), y en el plano político significa la necesidad de una política estatal alternativa de apoyo a un sector que puede tener ventajas, en algunas ramas, frente a la organización moderna de la producción y de la distribución (Henao y Sierra, 1987:87).

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Ramírez (1998: 8) resalta al PNDM por “sus importantes efectos directos e indirectos sobre la conceptualización y la operación de programas de desarrollo social en Colombia”. Tokman (1998:5) lo observa como “un instrumento moderno de integración de iniciativas y recursos del Estado y de la sociedad civil que facilita la convocatoria de nuevos actores sociales y abre nuevas oportunidades para el desarrollo del sector informal y la microempresa”.

En este punto se evidencian varias cosas: i.) El origen del instrumento “microempresa” a través del PNDM, que fue el punto de partida para la instrumentación

de la política al coordinar, guiar y articular las acciones entre las instituciones públicas y

privadas a nivel nacional y regional en pro del fomento microempresarial. Este Plan se

constituye tal como lo dirían Lascoumes y Le Galès (2007) en un dispositivo técnico y social que organiza unas relaciones sociales específicas entre “gobernantes” y “gobernados”. ii.) La microempresa como el instrumento central de la política, adquiere desde un comienzo una representación social de la pobreza traducida en ausencia de ingresos y productividad, independientemente si la pobreza es urbana o rural. iii) Denota el comienzo de una dependencia hacia la microempresa, que se va fortaleciendo a través del tiempo en la medida que se van generando efectos específicos independiente de los objetivos que anuncia y de las metas que persigue, como se observa enseguida con los aciertos y limitaciones que va encontrando en su camino.

Aciertos y limitaciones

El PNDM permaneció vigente por catorce años (1984-1998) y en ese período fue

ajustándose y enriqueciéndose mediante diferentes documentos Conpes que reorientaron su proceso, no solo por el reconocimiento de las fallas presentadas en su enfoque inicial sino también por los momentos coyunturales de cada gobierno, que hicieron que dicho instrumento se fuera acomodando a las necesidades de cada gobierno. De todos modos, como indica su implementación, pese a estos cambios -que fueron ajustes menores- y a los problemas presentados inicialmente, el PNDM logró fortalecer una estrategia institucional permanente de apoyo a la microempresa.

En un primer momento (1984-1988), el Plan se concibió más como un instrumento de coordinación porque se dirigió a articular y orientar las acciones de aquellas ONG que estaban desarrollando programas microempresariales, a fin de unificar

183 algunos criterios en la prestación de los servicios para evitar la duplicación y ampliar la cobertura (PND, 1984). En este marco, sus estrategias se orientaron a la capacitación, asistencia empresarial y al crédito. Su manejo estuvo a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), que además tenía la función de Secretaría Técnica del Consejo Nacional Evaluador del Plan. Esta instancia tuvo como responsabilidad coordinar a las distintas entidades públicas y privadas que apoyaban a las microempresas, hacer el seguimiento y la evaluación de todas las estrategias, desarrollar nuevos programas, aprobar la vinculación de nuevas fundaciones u ONG como ejecutoras del plan y, en general, velar por su puesta en marcha.

En este lapso, el Plan contó con el apoyo financiero del BID a través de su Programa Micro Global I (MGI), que fue el primer programa global de crédito para microempresas en la historia del Banco. Con un empréstito de 10 millones de dólares, 7 millones de crédito BID y 3 millones de contrapartida aportados por el Banco de la República de Colombia, el Plan puso en marcha una línea de crédito que fue intermediada por entidades bancarias, las cuales colocaron el crédito a tasas subsidiadas, redescontando sus colocaciones. El MG-I incorporó un modelo que condicionaba el otorgamiento del crédito al microempresario, a que éste tomara los cursos básicos de capacitación y recibiera asesoría de una ONG. Esto obligaba a la cooperación entre las ONG y la institución financiera. Las ONG se ocupaban exclusivamente de la selección, capacitación y asesoría de los potenciales prestatarios (Pineda, 1998).

A pesar de los importantes avances del Plan en términos de articulación institucional y de generación de apoyo económico, su puesta en marcha en esta fase encontró limitaciones operativas. Si bien, el Plan tomó como base la experiencia aportada tanto por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como por la Fundación Carvajal a través de su modelo de desarrollo empresarial (el “modelo Carvajal”), para la constitución de 15 ONG dedicadas al fomento de la microempresa, su estrategia metodológica se concentró en el fortalecimiento selectivo de microempresas relativamente consolidadas, lo que sería conocido como la “metodología individual” (Ramírez, 1998: 14). Esto fue en contravía con los propósitos iniciales del Plan que apuntaban a abordar los problemas masivos de empleo y pobreza, lo que generó una serie de inconvenientes que afectaron no solo las estrategias operativas sino las interacciones entre los diferentes actores que intervinieron en esta etapa.

184 En efecto, las relaciones entre los actores públicos y privados no fueron las mejores porque se dieron una serie de confrontaciones entre el SENA y las ONG ejecutoras del Plan, lo cual obstaculizó la coordinación efectiva de las actividades e hizo que cada cual marche por su lado con sus propias estrategias metodológicas. Este problema según Ramírez (1998) fue atribuido a la preponderancia que las ONG

adquirieron al ser exponentes del “Modelo Carvajal”, lo que conllevó a que tomaran el

control del Consejo Nacional Evaluador, asumiendo una actitud de guardianes de la ortodoxia de éste modelo que veían amenazado por las entidades gubernamentales, especialmente por el SENA, no sólo debido a su orientación teórica sino al hecho de que esta entidad estaba obligada, por razones de Estado, a masificar el programa.

Finalmente, la no disponibilidad de fuentes de crédito para los microempresarios

fue otra limitante. Aunque para las ONG del “Modelo Carvajal” esto no fue un problema

muy grande, ya que asignaban un papel subsidiario a este recurso y, por otra parte, contaban con los recursos aportados por el BID a través de su línea de "pequeños proyectos”, los que eran manejados generalmente a través de mandatos de fiducia por intermediarios financieros, que involucraban mecanismos de protección de cartera contra los mismos fondos y que, en consecuencia fluían con relativa facilidad, al liberarse a los bancos del riesgo de cartera (Ramírez, 1998:14).

Pese a las dificultades encontradas en esta etapa, según Ramírez (1998) la cobertura y los alcances institucionales del PNDM en este periodo, se plasmaron con la vinculación de 20 ONG en calidad de ejecutoras, las que aunadas a cuatro organismos gubernamentales (SENA, Corporación Financiera Popular-CFP-, el Fondo Nacional de

Garantías –FNG- y el Departamento Nacional de Planeación-DNP-) dieron cobertura

nacional al Plan y una amplia capacidad de ejecución. Del mismo modo, el componente de capacitación alcanzó a 42000 microempresarios (27000 por las ONG y 15 000 por el SENA). Se otorgó 8500 créditos, por un monto acumulado en el período de

aproximadamente 5 millones de dólares. Y se creó la Confederación Nacional de

Microempresarios de Colombia (CONAMIC), un importante instrumento de organización gremial.

185 De todas formas, tanto los problemas evidenciados como los resultados obtenidos dejaron lecciones aprendidas y promovieron cambios en el enfoque y en las estrategias operativas y metodológicas del Plan en sus siguientes etapas.

Con el gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990), el PNDM se redefinió por los pocos logros alcanzados en su comienzo en materia de generación de empleo, porque como se mencionó, los recursos se dirigieron hacia las microempresas con mayores posibilidades de desarrollo. Así, mediante el documento Conpes 2366 de mayo de 1988, se hicieron varios ajustes al Plan, entre otros, se incrementaron sus estrategias de intervención a siete: comercialización, desarrollo tecnológico, organización gremial, ordenamiento legal, capacitación empresarial, asesoría empresarial y crédito (PND, 1988). Se buscó ampliar la cobertura de los programas de capacitación y crédito de tal modo que se pudieran atender todos los tamaños de las microempresas existentes (Victoria y Barona, 2006). Y se generó un importante cambio conceptual al incorporar en 1990 nuevos enfoques como el de “grupos solidarios”. Aunque según Pineda (1988) dicho cambio no estuvo exento de resistencia por parte de las ONG partidarias del enfoque anterior (el “Modelo Carvajal).

Esta fase del Plan también recibió apoyo del BID con una nueva línea de crédito, el Micro Global II (MGII), por US$ 14 millones de dólares con una contrapartida del gobierno colombiano de US$ 6 millones. La diferencia con respecto al primer empréstito (MGI) es que en este caso, se autorizó a los bancos para otorgar préstamos a las ONG que actuaban como intermediarias financieras por fuera del sistema de vigilancia del Estado (intermediarios semiformales), para que ellas otorguen directamente crédito a las microempresas (Pineda,1998).

Con el gobierno de César Gaviria (1990-1994), el Plan sufrió dos nuevos ajustes. El primero, hizo énfasis al desarrollo tecnológico y al mercadeo de bienes y servicios (Conpes 2541 de 1991). El segundo, buscó que los recursos del BID fueran reorientados a las microempresas más pobres (Conpes 2675 de 1993). En esta línea se dieron tres importantes transformaciones operativas: la primera, se separó la capacitación como prerrequisito del crédito dado que ésta generaba demoras en su gestión, sobre costos innecesarios en algunos casos y relaciones conflictivas entre los bancos y las ONG en la definición de responsabilidades frente a la morosidad. La segunda, se liberaron las tasas de interés a fin de incrementar el margen de intermediación para atraer recursos

186 nacionales de los intermediarios financieros y evitar la concertación de los créditos en los de mayor volumen. Como tercera medida, se convirtió el Fondo Nacional de Garantías (FNG) en aval de segundo piso de fondos privados regionales para compartir el riesgo y facilitar mayor acceso a crédito (PND, 1993). De igual forma esta etapa recibió aportes del BID por valor de US$20 millones.

Con los mencionados cambios, el Plan llegó a un modelo muy distinto del concebido originalmente, donde el eje está en la concesión de créditos de capital de trabajo a trabajadores y empresarios pobres, con un rol irrelevante de la formación empresarial o técnica. Con esto, el Plan dio un giro de 180 grados desde sus orígenes como promotor de los sectores más viables y modernos de las microempresas, al plantear