Esta sección tiene por objetivo reflexionar sobre algunos aspectos relacionados con los esquemas de transferencias monetarias a los hogares que están presenten en el debate internacional y que aún no han sido abordados directamente en este documento.
- ¿Condicionalidades o derechos de los niños?
El primero de ellos tiene que ver con el establecimiento o no de condicionalidades en el otorgamiento de transferencias a los hogares con menores. Los argumentos a favor tienen que ver con que las condicionalidades, cuando están asociadas a la asistencia escolar y a los controles periódicos de salud para niños y embarazadas, pueden constituirse en un mecanismo que promueve la acumulación de capital humano y permite romper la transmisión intergeneracional de pobreza. Sin embargo, aquí se plantea, por lo tanto, la necesidad de cambiar la idea de “condicionalidad” por la de un derecho universal de los niños al acceso de estos servicios básicos.
Entendido de esta manera, para su cumplimiento es necesario tener en cuenta la oferta de centros de salud y de educación existentes en las zonas de residencia de los beneficiarios como así también la calidad de los mismos. Asimismo, es importante considerar que los montos que recibirían los hogares con niños a través de los esquemas simulados seguramente no serán suficientes para lograr plenamente los objetivos que se establecen de este tipo de programas como son, entre otros, la eliminación del trabajo infantil y del abandono escolar. Para ello no sólo se requiere montos superiores a los aquí simulados sino una política integral que incorpore otros elementos más allá de la transferencia monetaria.
Por otro lado, como Medeiros et al. (2008) y Reis y Camargo (2007) sugieren, la condicionalidad en sí misma no parece tener un impacto adicional al de la transferencia; o sea, es el incremento en el ingreso familiar más que los requisitos establecidos el factor que podría estar asociado a una mayor asistencia a la escuela y a los controles de salud de los niños y jóvenes. Ello sugiere, asimismo, que no sólo las transferencias
dirigidas a los menores pueden tener impacto en las decisiones de los hogares respecto de la oferta de trabajo y de asistencia escolar sino también otras que incrementen los ingresos familiares y que permitan nuevos arreglos al interior de los mismos. Como también se menciona en Medeiros et al. (2008) muchas veces la existencia de condicionalidades se justifica más por el mayor consenso que ello genera sobre estos programas que por el efecto independiente que realmente poseen.
Por lo tanto, para lograr plenamente el objetivo de acumulación de capital humano y mejoramiento en las condiciones de salud de los menores es necesario asegurar la existencia de, al menos, los siguientes factores: transferencias monetarias a los hogares, una política activa por parte del Estado brindando estos servicios (y de calidad) y todos los medios necesarios para que los hogares puedan hacer una demanda efectiva de los mismos.
- ¿Transferencias monetarias a la niñez o a emprendimientos productivos?
Otro debate importante tiene que ver con el otorgamiento de una transferencia monetaria a los hogares con menores versus transferencias monetarias para llevar adelante algún tipo de emprendimiento productivo. En primer lugar, parece poco adecuado plantear la discusión considerando a estos dos esquemas como alternativos cuando en realidad podrían ser complementarios teniendo en cuenta las heterogéneas situaciones por las que atraviesan los individuos y familias más vulnerables.
En este sentido, una ventaja del primer esquema es que la transferencia por niño no sólo implica un aumento del ingreso familiar en los hogares de bajos recursos sino que les asegura un monto de dinero que no depende de las fluctuaciones macroeconómicas o laborales. Ello resulta de gran importancia por cuanto los hogares más pobres son los
que en general experimentan mayor inestabilidad en sus ingresos.55 Por lo tanto, en los
casos en los cuales el hogar percibe una transferencia monetaria para emprender o desarrollar algún tipo de actividad económica, puede entenderse el beneficio a la niñez como garantizando un monto mínimo de ingreso familiar que es independiente de los resultados económicos de aquellas.
Asimismo, este tipo de actividades suele desarrollarse fuera del mercado de trabajo formal. La transferencia a la niñez, por lo tanto, debe ser entendida en concepto de asignaciones familiares de las cuales esos hogares serían beneficiarios si estuvieran insertos en la formalidad.
Por lo tanto, este programa no se contrapone a medidas más focalizadas para hogares o grupos más vulnerables atendiendo a necesidades más específicas. Por el contrario, como ya se mencionó, debiera ser parte de un programa más integral de reducción de la pobreza que incorpore como ejes centrales la asistencia escolar, la eliminación del trabajo infantil y la preservación/mejoramiento de la salud. De todas maneras, la cobertura de este programa seguramente es difícil de ser alcanzada por otros esquemas que impongan mayores condicionalidades o que tengan otra operatoria, requisitos y controles. Por último, dado que es una transferencia a todos los niños no cubiertos por el sistema contributivo se garantiza una mayor transparencia del programa.
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- ¿Cuando salir del programa?
Otro aspecto ampliamente debatido en la literatura, como fue mencionado en la Sección 1, es la duración de los beneficios y los mecanismos de salida de estos programas, en el caso en que sean considerados como transitorios. Se argumenta que una larga duración de los mismos puede generar dependencia por parte de los hogares que los lleva a no buscar o considerar fuentes alternativas de ingresos, especialmente aquellas provenientes del mercado de trabajo.
Este aspecto es particularmente relevante en el caso de las transferencias a la niñez debido a que en otro tipo de esquemas suele estar más claramente definido el criterio de salida (por ejemplo, el caso del seguro de desempleo que deja de percibirse cuando el individuo encuentra empleo) o no son programas transitorios (como es el caso de las transferencias a los adultos mayores que no perciben jubilación).
En algunos esquemas los beneficiarios dejan de ser elegibles, y por lo tanto deben abandonar el programa, cuando los ingresos familiares superan cierto límite establecido. Sin embargo, aquí puede ocurrir que, por un lado, esta situación no sea perdurable en el tiempo debido a la elevada inestabilidad del empleo e ingresos y la precariedad que enfrentan este tipo de hogares; por otro lado, que en este contexto laboral y social, esta restricción genere cierto desincentivo al trabajo dado que el beneficiario debe optar entre continuar percibiendo un beneficio estable o aceptar un empleo precario e inestable.
Sin embargo, quizá el aspecto más relevante es en qué medida los objetivos de estos programas son consistentes con el diseño de los mismos dentro de los cuales el criterio de salida (al igual que el monto de la transferencia) es parte fundamental. Muchos de ellos establecen como objetivo eliminar la transmisión intergeneracional de la pobreza e incrementar el capital humano de niños y jóvenes lo cual implica necesariamente la continuidad de los programas por un extenso período de tiempo.
Sin embargo, en el caso de Argentina, quizá una cuestión previa a ésta es cómo expandir la cobertura a partir de los programas existentes y otros a implementar, tal como se ha propuesto en este documento.
12. POLÍTICAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS Y MERCADO DE