A BEA Data Sources

Los programas educativos focalizados con intervención sobre la demanda actúan sobre las familias pobres que presentan peores condiciones de vida y adoptan mayoritariamente la forma de transferencias de renta condicionadas a la asistencia escolar de los menores. El sujeto de focalización de este tipo de programas, por tanto, es la propia familia y los mecanismos adoptados para su selección se basan en la definición de una serie de indicadores de vulnerabilidad social, entre los que destaca el nivel de renta de la unidad familiar, la edad de sus miembros o la composición del grupo familiar. Este tipo de programas, además, tiende a combinar criterios de focalización grupal-familiar con criterios de tipo geográfico-territorial, definiendo áreas prioritarias de intervención en función de su nivel vulnerabilidad.

Según Villatoro (2004) este tipo de iniciativas constituyen experiencias innovadoras de lucha contra la pobreza en la región ya que difieren de los mecanismos tradicionalmente utilizados para atender los problemas educativos de los grupos pobres, a saber, subsidios a la oferta y subsidios no condicionados a la demanda. Según el autor, además, estos programas son más efectivos para incrementar los niveles educativos de los niños pobres que la expansión de los servicios educativos y que las intervenciones focalizadas sobre la oferta.

Efectivamente, desde nuestro punto de vista, los programas focalizados con intervención sobre la demanda presentan una clara ventaja sobre otras estrategias educativas de lucha contra la pobreza, ya que actúan sobre los elementos externos al sistema educativo que limitan las oportunidades de acceso y permanencia a la escuela de los colectivos pobres (Tarabini, 2007). Estos programas, de hecho, forman parte de las pocas intervenciones educativas que en lugar de actuar sobre la escuela se dirigen, precisamente, a mejorar las condiciones de vida de los estudiantes. Más aún, la transferencia monetaria ni siquiera está condicionada a la realización de un gasto estrictamente educativo. Al contrario, el uso de la transferencia lo determina autónomamente la propia familia beneficiaria con el objetivo de satisfacer sus necesidades básicas.

La ventaja de los programas con intervención sobre la demanda, por tanto, radica en su forma de concebir las relaciones entre educación y pobreza. Estos programas parten de la misma premisa que los programas con orientación sobre la oferta y conciben la educación como una inversión clave para luchar contra la pobreza. Paralelamente, sin embargo, admiten que las dificultades socio-económicas que padecen las familias pobres repercuten negativamente sobre las oportunidades educativas de sus hijos e hijas y, por tanto, reconocen la necesidad de reducir la pobreza para hacer posible el desarrollo educativo. La eficacia de este tipo de programas para conseguir reducir los niveles de pobreza de las familias atendidas dependerá, entre otros factores, de la cuantía de la transferencia monetaria, del tiempo de permanencia de las familias en el programa y de la aplicación de medidas complementarias de acompañamiento y seguimiento familiar (Bonal y Tarabini, 2006a)73.

A pesar de las particularidades propias de cada programa que forma parte de este modelo de focalización, todos ellos parten de la misma base conceptual: pretenden buscar simultáneamente la eficiencia y la equidad vinculando el alivio de la pobreza en el corto plazo con el desarrollo del capital humano en el largo plazo (Villatoro, 2007). Hay que tener en cuenta, además, que

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Véase Morley y Coady (2003), Cohen y Franco (2006) o Villatoro (2007) para un análisis exhaustivo de diferentes programas educativos focalizados con intervención sobre la demanda.

desde la segunda mitad de los noventa estos programas se han constituido en el principal instrumento de lucha contra la pobreza de la mayoría de países de América Latina.

A continuación se presentan las dos experiencias más emblemáticas de esta modalidad de focalización educativa: el Programa Oportunidades mexicano y el Programa Bolsa Escola-Bolsa Familia brasileño. Estos programas se diferencian tanto por su origen, como por su diseño y su fuente de financiación. Sin embargo, comparten metas, finalidades y lógica de actuación. Asimismo, se trata de los dos programas de reducción de la pobreza de mayor envergadura e influencia en la región.

El programa Oportunidades

El programa Oportunidades, aplicado originalmente con el nombre de Progresa, fue creado por el gobierno federal mexicano en 1997 e inicialmente fue definido como una estrategia orientada a apoyar a familias extremamente pobres residentes en áreas rurales. En el año 2001, bajo el gobierno de Fox, el programa pasó a llamarse Oportunidades y experimentó algunas transformaciones importantes entre las que destaca su extensión hacia las áreas urbanas del país.

El objetivo general por el cual se creó el programa era combatir los círculos intergeneracionales de reproducción de la pobreza, incrementando las capacidades y habilidades básicas de los colectivos afectados por esta situación. Para alcanzar esta meta, el programa se estructuró a partir de tres componentes básicos: salud, nutrición y educación. El supuesto de partida era que la intervención simultánea en estas tres áreas era la vía más eficiente para posibilitar la inversión en capital humano por parte de las familias pobres (Villatoro, 2004).

En el ámbito de la salud el programa aplica diferentes medidas entre las que se incluye la oferta gratuita de un paquete básico de servicios de salud para las familias pobres, programas de educación alimenticia y vigilancia nutritiva o sesiones formativas para los titulares de las familias beneficiarias orientados a la concienciación y formación en el área sanitaria (Scott, 1999). En el ámbito nutricional-alimenticio se realiza una transferencia monetaria mensual fija para cada familia beneficiaria, condicionada a la asistencia a visitas programadas y a sesiones informativas en salud. En el ámbito educativo el programa se centra en la oferta de becas educativas y material escolar para los hijos de las familias beneficiarias que estén cursando desde tercero de educación primaria hasta el último curso de educación secundaria superior en las escuelas públicas del país. La condicionalidad exigida tanto para la transferencia de las becas como del material escolar se basa en la asistencia escolar regular. Las becas escolares son transferidas cada dos meses y el valor de la transferencia va aumentando gradualmente a medida que aumenta la edad de los beneficiarios. A partir del primer año de educación secundaria, además, el valor de las becas es mayor para las chicas que para los chicos, dado que su índice de

deserción es especialmente significativo a partir de este nivel educativo

(http://www.oportunidades.gob.mx/).

Desde el año 2006 el programa ha incluido dos nuevos componentes: por una parte, realiza una transferencia monetaria adicional por cada adulto mayor de 70 años y, por otra, ofrece un complemento monetario para el consumo energético. Dados los múltiples componentes del programa, el valor de la transferencia monetaria es sumamente variable de un caso a otro. En cualquier caso, el programa establece una cuantía máxima por familia que se concreta en 1.190 pesos (73€) para las familias con hijos que estén cursando educación primaria y secundaria y en 1.980 pesos (122€) para familias con hijos que estén estudiando educación media superior (SEDESOL, 2007b).

El Programa Oportunidades se financia a partir del presupuesto federal y depende de la Secretaría de Desarrollo Social Nacional (SEDESOL). Desde el año 2002, además, recibe recursos adicionales por parte del Banco Interamericano del Desarrollo (BID). La financiación del BID se basa en un proyecto de préstamo con una duración de seis años y un valor total de 4’8 billones de dólares. La primera fase del proyecto (del 2002 al 2005) se orientó a expandir la cobertura del programa en las áreas urbanas y a incrementar la eficacia operativa del mismo; la segunda fase del proyecto (del 2005 al 2008) se orienta a evaluar el impacto del programa sobre la población urbana (BID, 2001, 2005).

Hay que tener en cuenta, además, que el Oportunidades se trata del programa más amplio y ambicioso dentro de la política de lucha contra la pobreza del país. En 2002 representaba el 37’5% del presupuesto federal de la Secretaría de Desarrollo Social para programas de combate a la pobreza (Skoufias y Mcclafferty, 2001; Calderón, 2004), mientras que en la actualidad este porcentaje llega prácticamente al 50%. Durante el 2007 los recursos destinados al programa representan más de 36 mil millones de pesos (2 billones de euros, aproximadamente), lo que equivale a un 0’4% del PIB (Cohen et al., 2006; SEDESOL, 2007a; Villatoro, 2007). Asimismo, la cobertura del programa ha aumentado progresivamente. En 1997 el programa atendía aproximadamente a 150.000 familias; en el 2000 a cerca de 2 millones; desde el año 2004 la cobertura del programa se ha estabilizado en 5 millones de familias, lo que representa aproximadamente a un 25% del total de la población (http://www.oportunidades.gob.mx/).

Finalmente, es importante destacar que se trata de uno de los casos más analizados y mejor evaluados en el ámbito de las transferencias de renta condicionadas en América Latina (Villatoro, 2004). El Programa Oportunidades ha sido objeto de numerosas evaluaciones tanto internas como externas y ha formado parte inestimable de las recomendaciones de numerosos organismos internacionales. El BM, en particular, lo ha utilizado reiteradamente como ejemplo

de “buenas prácticas” en el ámbito de las políticas educativas de lucha contra la pobreza. Los

World Development Reports, los Education Sector Strategy, los manuales y documentos

estratégicos de lucha contra la pobreza y los informes específicos para América Latina recurren a este programa para ilustrar las orientaciones prioritarias que debería seguir la política educativa en la región74.

El programa Bolsa Escola- Bolsa Familia

El Programa Bolsa Escola (BE) de Brasil tiene un origen completamente diferente que el Oportunidades mexicano, ya que se inició de forma descentralizada a escala municipal y sólo años después se convirtió en un programa federal de alcance nacional. La primera aplicación del BE se llevó a cabo en 1995 en el D.F. de Brasilia y se definió como un programa de transferencia de renta condicionada para las familias pobres con hijos en edad escolar. Del mismo modo que el Oportunidades, el Programa BE entendió la inversión educativa en las familias pobres como una vía para aumentar su capital humano y sus recursos productivos, contribuyendo a romper los círculos de reproducción de pobreza a largo plazo.

Durante la segunda mitad de los noventa el programa se fue extendiendo por diferentes municipios brasileños y a pesar de su variabilidad tanto en diseño como en gestión e implementación, las diferentes modalidades municipales del programa coincidieron tanto en sus objetivos como en los criterios generales de selección de la población. Los tres objetivos principales del Programa BE son los siguientes: 1) aumentar el nivel de vida de las familias a corto plazo, 2) reducir el trabajo infantil y 3) garantizar el acceso y permanencia de los hijos de la familias pobres en la escuela, con el objetivo de reducir su nivel de pobreza futura (Bonal y Tarabini, 2006a). Los criterios de selección de la población se basan en tres elementos complementarios: la renta familiar, la edad de los hijos y el tiempo de residencia en el municipio. Las familias susceptibles de ser atendidas por el Programa BE, por tanto, son aquellas con una renta familiar por cápita inferior a un determinado nivel predefinido (generalmente es la línea de la pobreza), con algún hijo en edad escolar75 y un tiempo de residencia mínimo en el municipio que varia de uno a cinco años según el caso. Las familias que cumplan estos requisitos y sean aceptadas para participar en el programa recibirán una transferencia de renta mensual condicionada a la asistencia regular de sus hijos a un centro escolar.

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Para un análisis del origen, evolución, características e impactos del Programa Oportunidades véase Cohen et al. (2006).

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En la mayoría de casos se establece un intervalo de 7 a 14 años de edad o de 6 a 15 años, aunque alguna variante engloba de los 0 a los 14 años.

A partir de 1997, y dado el éxito de la mayoría de experiencias descentralizadas, se empezó a aplicar, bajo el gobierno de F.H. Cardoso, una modalidad federal del programa creada inicialmente para ofrecer apoyo financiero a los municipios pobres con dificultad para desarrollar el programa autónomamente. A partir del 2001 el programa se extendió a nivel nacional, con lo cual la gestión e implementación del mismo se dejó en manos de las secretarías municipales de educación, quedando bajo responsabilidad del Ministerio Nacional de Educación la fiscalización de la ejecución del programa y el pago de la transferencia monetaria a los beneficiarios (Tarabini y Bonal, 2004)76.

La implementación del programa federal, sin embargo, no implicó necesariamente la desaparición de las modalidades municipales del programa. En muchos municipios el diseño del Programa BE era mucho más ambicioso que el diseño del programa a nivel federal, sobre todo por lo que respecta al valor de la transferencia monetaria y a la aplicación de instrumentos complementarios a la misma77. Frente a esta situación, diversos municipios establecieron convenios de articulación con el gobierno federal que derivaron en una situación bastante paradójica: las familias que ya eran beneficiarias de la modalidad municipal seguían recibiendo el valor de la transferencia y las acciones complementarias previstas por el diseño municipal del Programa BE; las nuevas familias incluidas en el programa, en cambio, quedaban a cargo del programa federal y, por tanto, recibían un beneficio monetario inferior y no tenían derecho a ninguna acción adicional. Esta situación, evidentemente, ha creado agravios comparativos entre diferentes familias que a pesar de ser igualmente pobres y formar parte de un programa con el mismo nombre no disponen de los mismos beneficios (Bonal y Tarabini, 2006c)78.

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A pesar de que inicialmente el Programa BE Federal se financió con presupuesto exclusivamente nacional, a final del 2001 recibió un préstamo del BID por valor de 500 millones de dólares. Asimismo, el programa gozó de una amplia legitimidad internacional y diversos organismos internacionales lo apoyaron y recomendaron como modelo a seguir por parte de otros países. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en particular, se propuso coordinar un programa de transferencia de metodología y tecnología del Bolsa Escola para Mozambique, Sao Tomé y Príncipe (Draibe, 2006).

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El programa federal establecía un beneficio monetario variable por familia en función de su número de hijos (15R$ con un hijo, 30R$ con dos y 45R$ con tres o más, representando 5€, 10€ y 15€, respectivamente), mientras que diversas modalidades municipales establecían un valor fijo por familia con un valor mucho más elevado que oscilaba entre medio y un salario mínimo (aproximadamente 60€). Por otra parte, el diseño municipal del programa incluyó en numerosos casos la aplicación de acciones de acompañamiento y seguimiento familiar complementarias a la transferencia monetaria. Entre estas acciones destacan los cursos de alfabetización para adultos, los cursos de profesionalización para jóvenes y adultos, las reuniones de seguimiento con las familias beneficiarias o la aplicación de medidas de acompañamiento para familias con menores en situación de riesgo social.

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De hecho, uno de los principales dilemas que tienen que resolver los programas focalizados es el conocido trade-off entre extensión e intensidad (WorldBank, 2004d). Es decir, en un contexto de recursos limitados, los programas focalizados se debaten entre la extensión de la cobertura y la intensidad del beneficio. Una mayor cobertura puede generar mayor equidad en el acceso al beneficio pero menor eficacia en la consecución de los objetivos, y viceversa, una mayor cuantía de transferencia puede

A partir del año 2003, y a consecuencia del cambio de gobierno federal en Brasil, el Programa BE pasó a formar parte del Programa Bolsa Familia, hecho que generó transformaciones importantes en las características del mismo. El programa Bolsa Familia forma parte del

Programa Fome Zero, política pública orientada a combatir el hambre y la exclusión social en

todo el país y eje orientador del gobierno de Luis Inácio Lula da Silva. Dicho programa, orientado por el doble objetivo de lucha contra la pobreza y la desigualdad y promoción de la inclusión social, unifica todos los programas de transferencia de renta existentes en el país hasta el momento (Bolsa Escola, Bolsa Alimentaçao, Auxilio Gas y Cartao Alimentaçao), intentando avanzar en la creación de una red efectiva de protección social para todos los ciudadanos

(http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/).

Las principales transformaciones que genera el Programa Bolsa Familia respecto al Programa BE son las siguientes:

En primer lugar, y a consecuencia del triple enfoque del programa (educación, alimentación y salud), se alteran las condiciones asociadas a la transferencia de renta. Bajo el nuevo diseño del programa, las condiciones que debe cumplir la familia para recibir el beneficio se centran en el acompañamiento educativo, sanitario y alimentario, destacando, entre otros elementos, la obligación de garantizar una frecuencia escolar regular (del 85% del total) de todos los hijos de 0 a 15 años de edad, el control nutritivo de los niños de 0 a 6 años por debajo del peso normal o el control sanitario de las mujeres embarazadas y lactantes. Tal como indica Villatoro (2004), el nuevo diseño del programa responde a la tendencia que se está perfilando en América Latina durante los últimos años de crear programas de transferencia de renta multi-componentes al estilo del Programa Oportunidades. En cualquier caso, es importante destacar una diferencia significativa en el componente educativo de ambos programas. Mientras que el Bolsa Familia sólo atiende a alumnos que estén cursando educación primaria, el Oportunidades se dirige también a los alumnos de educación secundaria. Esta diferencia tiene una importancia crucial para entender los posibles impactos de ambos programas en la reducción intergeneracional de la pobreza.

En segundo lugar, se modifican los criterios y el valor de la transferencia monetaria. El Programa Bolsa Familia, a diferencia del Programa BE, distingue entre las familias en situación de extrema pobreza o miseria (aquellas con una renta mensual por cápita de hasta 60R$,

permitir a determinadas familias escapar de la pobreza pero a su vez puede generar situaciones de desigualdad entre sectores de población que reúnen las condiciones de elegibilidad pero no consiguen ser atendidos por el programa (Bonal y Tarabini, 2006a). En el caso del Programa BE, las modalidades municipales han tendido a priorizar la intensidad del beneficio frente a la extensión de la cobertura, mientras que la modalidad federal ha optado por la estrategia inversa.

equivalente a 23€) y las familias en situación de pobreza (aquellas con una renta familia por cápita entre 61R$ y 120R$ mensuales, esto es, entre 23€ y 46€), estableciendo una transferencia monetaria diferente en función del caso. Las familias en situación de extrema pobreza reciben una transferencia monetaria fija (con valor de 58R$, 22€ aproximadamente), independientemente de que tengan hijos o no. En caso de tener hijos menores, además, reciben un porcentaje variable en función del número de hijos (18R$, con un hijo, 36R$ con dos y 54R$ con tres o más. Lo que representa 7€, 14€ y 20€ respectivamente). Las familias pobres, en cambio, deben tener hijos de 0 a 15 años para poder participar en el programa y sólo se les traspasa la parte variable del beneficio (es decir los 18R$, 36R$ o 54R$ en función de los hijos que se tengan) (Mesquita, 2007). Bajo este esquema, aumenta sustancialmente el valor de la transferencia previsto por el diseño del Programa BE federal. Sin embargo, siguen existiendo municipios cuyo diseño prevé un valor monetario significativamente superior. En este caso, de nuevo, el gobierno federal ha establecido convenios con diversos municipios para mantener las características de la transferencia prevista en la modalidad municipal del programa. Hay que tener en cuenta, además, que el beneficio máximo previsto por el Programa Bolsa Familia es bastante inferior que el beneficio previsto en el Programa Oportunidades. En el primer caso, el valor máximo de la transferencia que puede recibir una familia es de 112 reales, lo que equivale a 42 euros, mientras que en el segundo el valor máximo oscila entre los 1190 y los 1980 pesos, lo que equivale a 73 y 122 euros respectivamente.

En tercer lugar, se altera la estructura administrativa del programa. Mientras que el Programa BE dependía del área de educación, tanto en la versión federal como en las modalidades municipales, el programa Bolsa Familia pasa a depender del área social. Concretamente, depende del Ministerio de Desarrollo Social y Combate a la Pobreza, quien asume la coordinación general del programa. La implementación del mismo queda a cargo de los