Una primera contextualización importante sobre el tema en nuestro país, se refiere a la institucionalidad de la
deuda pública en México, lo que implica abordar sus
aprobarla, emitirla y administrarla, así como las atribuciones que tiene cada una de estas dependencias, lo que constituye, en conjunto, el sistema de deuda pública.
Así, el sistema de deuda pública (SHCP, 2003) representa
el conjunto de normas y procedimientos que regulan el
registro y la producción de información correspondiente a ingresos derivados de financiamiento, su amortización, así como el pago de intereses, comisiones y gastos. El objetivo del sistema de deuda pública, es el de contar con un registro
confiable y oportuno sobre el movimiento de los fondos
provenientes de financiamiento en cualesquiera de sus formas,
para identificar de manera inmediata el nivel de
endeudamiento de la Administración Pública F e d e r a l .
La fundamentación legal de la deuda pública se
encuentra en: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley General de la Deuda Pública, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, siendo aprobados los últimos dos cada año. Por su parte, las instituciones que están relacionadas con la deuda pública son: el Congreso de la Unión, el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y'Crédito Público y el Banco de México.
En términos jurídicos, la deuda pública constituye un contrato en el que el Estado se compromete a pagar cierta cantidad de intereses y a devolver el capital en el tiempo y condiciones que establece el contrato.
Estados Unidos Mexicanos
Un primer documento que legisla la misión y
administración de valores gubernamentales es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su artículo 73, en su fracción VIII señala como facultades del Congreso
(2000:50):
Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para probar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrase sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República en los términos del artículo 29. Así mismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en a ley de ingresos, que en su caso requiera el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ■■ ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiera realizado (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el párrafo anterior, destacan los siguientes
aspectos:
> Es facultad del poder legislativo (Congreso de la Unión), sentar las bases para que el poder ejecutivo
pueda celebrar contratos de deuda pública; lo que
significa que, solo mediante una norma jurídica de
carácter general, obligatoria e impersonal, es posible concertar un crédito con cargo al Estado; por lo que,
tanto el objeto como la finalidad de tal empréstito, deben ser claros.
> Todo préstamo que contrate el Gobierno Federal, debe ser estudiado y aprobado por el Congreso de la Unión; para lo cual, en forma anual, se aprobarán los montos de endeudamiento público, mismos que deberán especificarse en la ley de ingresos correspondiente. De esta forma, es competencia del poder legislativo conocer, estudiar y aprobar las solicitudes de préstamos que le haga llegar el Poder Ejecutivo.
> Otra facultad del Congreso de la Unión en esta materia es reconocer y mandar pagar la deuda pública. Así, es al poder legislativo a quien corresponde aceptar o rechazar
la deuda pública, resultado de los préstamos, las
indemnizaciones por el pago de daños y perjuicios a particulares u otros países. Igualmente, es atribución
de los legisladores vigilar y exigir que el poder
ejecutivo cumpla en forma y tiempo, y de acuerdo a las posibilidades financieras del Estado, con el pago de los
adeudos pendientes, en el marco de los plazos y
condiciones estipuladas en los contratos respectivos.
> El endeudamiento público deberá dirigirse
fundamentalmente a la ejecución de obras que produzcan directamente un incremento en los ingresos públicos, lo que significa impulsar proyectos de inversión productiva de diversa índole, capaces de recuperar la inversión,
generar utilidades y mejorar el bienestar de la
población. En segundo término se encuentran propósitos
títulos de deuda pública para influir en la cantidad de
dinero en la economía. En tercer lugar, para
amortización de deuda, a través de la colocación de
nuevas emisiones que liquiden adeudos anteriores.
Finalmente, para enfrentar situaciones de emergencia,
catástrofes o calamidad pública, como resultado de:
fenómenos naturales, condiciones de guerra, trastornos públicos, epidemias u otras situaciones anormales, que
pueden dar lugar a la suspensión de garantías, de
acuerdo con la Constitución Pública Federal. Se trata de
problemas que trascienden la capacidad de gasto
ordinario del gobierno, ya que son imprevistos e
indeseables, y para afrontarlos, se requiere acudir a otras fuentes de f inanciamiento, tales como la deuda p ú b l i c a .
En el artículo 74, fracción IV, del mismo documento se plantea como una de las facultades explícitas de la Cámara de Diputados (2000: 54) :
Examinar, discutir y aprobar anualmente, el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuestos de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De los párrafos anteriores, resaltan los siguientes
aspectos:
> Es responsabilidad del poder ejecutivo presentar la propuesta de Ley de Ingresos y Presupuestos de Egresos de la Federación a más tardar el 15 de noviembre de cada año ante el Congreso de la Unión para su discusión y aprobación. Es en el caso de la Ley de Ingresos donde se especificará con detalle la política de deuda pública que el ejecutivo deberá realizar durante el ejercicio fiscal del próximo año.
> Es responsabilidad del poder legislativo recibir,
discutir y aprobar tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos de la Federación, realizando las modificaciones que considere pertinentes.
> Es responsabilidad del poder legislativo la revisión de la Cuenta Pública del año anterior a partir del informe que presente el ejecutivo federal y con el apoyo de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación.
Por su parte, en el artículo 117, fracción VIII, se prohíbe a los estados (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2000: 91) :
Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
. Los Estados y Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
Los aspectos que es importante considerar del párrafo anterior son los siguientes:
> Los Estados no pueden contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos o particulares de otras naciones, lo que significa que la contratación
de deuda pública externa es facultad exclusiva del
Gobierno F e d e r a l .
o
> Los empréstitos que asuman los Estados y Municipios deben garantizarse y pagarse en moneda nacional de curso le g a l .
> Las obligaciones que contraten Estados y Municipios, así como organismos descentralizados y empresas públicas, deberán destinarse a inversiones públicas productivas.
2.1.2 La Ley General de Deuda Pública
Un segundo documento importante lo constituye La Ley General de Deuda Pública, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976, para entrar en vigor el primer día del año siguiente.
En la exposición de motivos de dicha ley, enviada al Congreso de la Unión, se establece que (Sánchez, 2000: 356) :
Las circunstancias actuales en esta materia, caracterizada por un alto endeudamiento interno y externo, la necesidad de establecer una programación financiera más eficiente, la exigencia de limitar el crecimiento de la deuda pública en el conjunto de las finanzas nacionales y la reforma administrativa que ha propuesto el Ejecutivo para racionalizar la acción del sector público, ha hecho concluir al ejecutivo la necesidad de promover la expedición de una Ley General de Deuda Pública.
Sin embargo, según Sánchez (2000.) , la Ley,
paradójicamente, sirvió para aumentar la deuda pública,
debido a las siguientes razones:
> Al crear el concepto de "deuda pública", se alejó del concepto constitucional de "deuda nacional", generando
una situación ambigua que facilitó un mayor
endeudamiento, en virtud de que le otorga facultades al gobierno para hacerse cargo de la deuda de todos los organismos federales y empresas de participación estatal mayoritaria.
> Da lugar a una gran variedad de operaciones
clasificables como generadoras de deuda pública, por las que debe responder el Estado.
'> Su generalidad y vaguedad permite una gran flexibilidad
para ^-plantear el contenido de los diversos actos
jurídicos, ya que no se especifican criterios que
> Se le otorgaron importantes facultades a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que implicó renunciar en cierta forma al control y supervisión política que debe asumir el Congreso en materia de deuda pública.
En esta ley se expone la normatividad de la Deuda Pública; este documento está integrado por los siguientes capítulos (Ayala, 1999) :
> Disposiciones generales
> De la facultad de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público
> De l a ■programación de la deuda pública
> De la contratación, de los financiamientos del gobierno federal
> De la contratación de financiamiento para entidades distintas del gobierno federal
'> Del registro de obligaciones financieras
> De la comisión asesora de financiamientos externos
Esta ley establece en su artículo primero que la deuda pública nacional se conforma de la siguiente manera (Ayala, 1999:312):
Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de finaneiamiento y a cargo de las siguientes entidades:
I. Del ejecutivo federal y sus dependencias.