El ejercicio de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea represen- ta un momento especialmente relevante en la vida comunitaria de los Es- tados miembros. Durante seis meses, de forma periódica y rotativa, los Estados miembros se encuentran al frente del centro decisorio con más peso dentro de la UE. Esta posición implica un alto grado de responsabi- lidad a la vez que supone cierta oportunidad. El ejercicio de la Presiden- cia pone a prueba la capacidad y fiabilidad de los gobiernos como socios comunitarios al tiempo que les sitúa en una posición privilegiada que les permite maximizar sus intereses particulares en Europa.
En la actualidad, la Presidencia desempeña cuatro funciones prin- cipales: organización, iniciativa, mediación y representación del Consejo (Elgström, 2003; Bucci, 1988; Hayes-Renshaw y Wallace, 2005; Kirch- ner, 1992; Bassompierre, 1988). El ejercicio de cada una de estas com- petencias representa un desafío para los gobiernos y sus administracio- nes. En primer lugar, la Presidencia asume la organización, gestión y coordinación de los trabajos del Consejo y de sus órganos auxiliares (co- mités y grupos de trabajo) así como del Consejo Europeo. Esta función administrativa constituye el cuerpo central de la función presidencial, su competencia tradicional y cuenta para ello con el soporte del Comité de Representantes Permanentes (COREPER) y del Comité Político y de Se- guridad (COPS), así como con el apoyo técnico de la Secretaría General del Consejo. En la práctica, supone preparar y presidir por semestre una media de cincuenta reuniones ministeriales, mil encuentros entre comi-
tés y grupos de trabajo y al menos una cumbre ordinaria de jefes de Es- tado y de Gobierno.2En caso de éxito organizativo, la celebración de es- tas últimas reuniones se convierte a menudo en una importante fuente de prestigio, especialmente para los Estados recién llegados que, al igual que España durante los años ochenta, tienen que hacer sus pruebas en Europa, demostrando «su compromiso con el proyecto europeo» y su «fiabilidad como socios comunitarios».3Durante todo el semestre y, en particular durante estos encuentros al máximo nivel, el Estado que ejer- ce la Presidencia debe poner su administración al servicio de la Unión (Svensson, 2000) y demostrar su capacidad de gestión. En caso de fraca- so o de éxito relativo, a menudo la evaluación de todo el ejercicio es la que se ve afectada. El creciente interés mediático suscitado por la cele- bración de las cumbres europeas no ha hecho sino ampliar este fenóme- no que se ha visto, sin embargo, matizado a raíz de la decisión adoptada durante las negociaciones del Tratado de Niza (diciembre del año 2000) de trasladar progresivamente la celebración de todas las reuniones a Bru- selas.
En segundo lugar, destaca la función de iniciativa de la Presidencia, es decir, su capacidad para influir en la agenda política europea. La lite- ratura no es unánime respecto al alcance de esta competencia. Sin duda, la dirección de los trabajos del Consejo y del Consejo Europeo que in- cluye la elaboración de un programa semestral, en el que los Estados miembros precisan los temas que serán objeto de atención preferente du- rante su mandato, confiere cierto poder de influencia a la hora introducir, priorizar o excluir temas de la agenda política europea en función del in- terés propio (Sherrington, 2000; Tallberg, 2006; Bengtsson et al.,2004). Sin embargo, no es menos cierto que existe poco espacio para iniciativas extraordinarias (Dewost, 1984; Kirchner, 1992; Ludlow, 1993, 1998; O’Nuallain, 1985; Wallace, 1986). El margen de maniobra de la Presi- dencia se encuentra limitado por varios factores, entre los que cabe seña- lar la corta duración del mandato, el grado de colegialidad derivado del sistema de troikay de continuidad asegurado por la Secretaría General del Consejo, así como el hecho de que el poder de iniciativa en materia comunitaria se encuentre formalmente en manos de la Comisión Europea. Además, desde las reformas del Consejo iniciadas en 1999 en el marco de los tratados vigentes, el principio de la programación semestral se ha relativizado sustancialmente a raíz de la adopción, durante la tercera Pre- sidencia española del Consejo de la Unión (primer semestre del año
2002), del sistema de programación operativa anual y estratégica pluria- nual de los trabajos del Consejo.4Por último, cabe tener presente que la capacidad de la Presidencia para orientar el curso de la acción política ha- cia la defensa de los intereses particulares se encuentra limitada por un factor ineludible: la voluntad de los demás miembros del Consejo, esto es, la obligación para el Estado que ejerce la Presidencia de realizar múltiples rondas de contactos, negociar, buscar términos medios y, finalmente, so- meter a la aprobación de sus socios la adopción de cualquier decisión.
En tercer lugar, la Presidencia desempeña un importante papel de conciliación y de mediación. Esta función, que no formaba parte de las prerrogativas iniciales de esta institución, se ha desarrollado a raíz de acontecimientos como el Compromiso de Luxemburgo de 1966, la crea- ción de la CPE sobre una base intergubernamental, en 1970, la progresi- va extensión del voto por mayoría cualificada a partir del AUE, las suce- sivas ampliaciones de la Unión o las reformas de los tratados constitutivos. Estos hechos pusieron de manifiesto las ventajas de la Presidencia del Consejo como organizadora del consenso, forjadora de mayorías y agen- te al servicio de la Unión (Dewost, 1984; O’Nuallain, 1985; Taulègne, 1993). Para poder ejercer una mediación activa, la Presidencia, en cali- dad de actor, en principio neutral e imparcial,5debe anteponer la búsque- da del interés general a la del interés particular y diferenciar con claridad su papel del de la respectiva delegación nacional representada en el Con- sejo (O’Nuallain, 1985: 16). La experiencia y las aptitudes diplomáticas del presidente determinan en gran medida el resultado de las negociacio- nes. Las funciones de mediación y de conciliación exigen un profundo conocimiento de los dossiersque están sobre la mesa así como del esta- do de las negociaciones en todos los niveles. Implican mantener canales de comunicación y de coordinación fluidos con la Presidencia saliente, la Comisión, el Parlamento (en su calidad de colegislador), el secretario ge- neral/alto representante para la PESC y las delegaciones de los Estados miembros. Asimismo, exigen estar informado de las posturas de todos los actores que participan en el proceso de toma de decisiones, conocer el margen de maniobra del que dispone cada gobierno para negociar, an- ticipar las reacciones adversas, centrar los debates sobre las cuestiones que admitirán soluciones de compromiso y dejar para más tarde la discu- sión de los temas más polémicos (Wallace y Edwards, 1976: 544).
Por último, la Presidencia asume la función de representación del Consejo. Esta competencia, extensible desde 1974 al Consejo Europeo,
reviste dos dimensiones. Internamente, conlleva la representación de ambas formaciones ante las demás instituciones europeas, principal- mente la Comisión, el Parlamento, el Tribunal de Justicia y, desde 1998, el Banco Central Europeo. A escala externa, implica tres aspectos. Por un lado, la Presidencia del Consejo comparte el derecho de legación pa- sivo y activo de las Comunidades Europeas con la Comisión. Esta prác- tica encuentra su origen en el Compromiso de Luxemburgo adoptado en 1966 y, más concretamente en su Anexo II, que trata específica- mente de las relaciones entre el Consejo y la Comisión (Luxemburgo, 29/1/1966). Por otro lado, la Presidencia asume la representación de la UE frente a terceros en materia de PESC. Esta prerrogativa, cuya pri- mera expresión se remonta a 1970 con la adopción del Informe Davig- non, queda estipulada en el Título V del Tratado de la Unión Europea (TUE). Desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en 1999, la Presidencia comparte esta competencia con el alto representante para la PESC, en la actualidad, Javier Solana. Por último, la Presidencia tam- bién ejerce la representación externa de la UE en materia de Coopera- ción en Asuntos de Justicia e Interior (Título VI del TUE). En virtud de estas disposiciones, la Presidencia realiza las declaraciones comunes y se responsabiliza de la correcta ejecución de las estrategias, acciones y posiciones comunes adoptadas en el ámbito del segundo y tercer pilar de la Unión Europea.
En definitiva, la Presidencia es un ejercicio complejo en el que res- ponsabilidad y oportunidad se codean con misma intensidad y además una escuela de aprendizaje y de socialización respecto al interés comuni- tario. Conlleva la organización, negociación, mediación y representación en nombre de la Unión y, en este sentido, actúa en defensa de los valores comunes. Implica que los Estados miembros adapten sus estructuras, po- líticas e intereses con objeto de lograr la convergencia con los paráme- tros europeos. En este sentido, la Presidencia es un instrumento de euro- peización. Se trata de un momento especialmente relevante desde el punto de vista de la penetración de las dinámicas europeas en la esfera interna, lo que no es óbice para constatar que el ejercicio de la Presiden- cia también representa un momento privilegiado desde el punto de vista de la interacción ascendente. A pesar de la existencia de numerosos fre- nos políticos e institucionales entre los que destacan los principios de neutralidad e imparcialidad, el ejercicio de la Presidencia da una oportu- nidad a los Estados miembros para maximizar la defensa de sus intereses
nacionales (Wallace, 1986). La capacidad para lograrlo dependerá en buena medida de que estos últimos no contravengan los intereses de la propia Unión.