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PUESTA EN MARCHA DEL SITP

4.2.1 La puesta en agenda de la política pública. De acuerdo con el marco de actores presentado, poner la transformación del sistema de transporte público de Bogotá en la esfera de la agenda de prioridades de gobierno no ha sido una tarea fácil, ha sido un proceso paulatino, que obedece al cambio de enfoque sobre

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movilidad, a su trascendencia como tema neurálgico de la ciudad y a la dimensión que han tomado los problemas del TPC. Estos elementos han repercutido en las políticas públicas del sector y siguen planteando retos enormes, que no sólo tienen que ver con el cambio del modelo de prestación del servicio colectivo, sino con la modificación de imaginarios, comportamientos e intereses de cada actor y su aporte al nuevo marco institucional que se propone (Peters, 2003).

Sin embargo, el hecho que el problema haya tomado dimensiones insostenibles y amerite decisiones importantes por parte del Distrito, no quiere decir que la construcción de la política tenga al Gobierno como agente único. A partir del momento de la inclusión en la agenda, las interacciones estratégicas de los actores se hacen evidentes y reflejan las diversas posiciones y perspectivas constituidas desde la posición de cada uno en el TPC.

Figura 2. Esquema del proceso de diseño y puesta en marcha del SITP

Fuente: Elaboración propia

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4.2.1.1 Administración Distrital. Teniendo en cuenta que las actividades del gobierno se deben dirigir a coordinar los procesos de interacción entre los actores y a conjugar metas y enfoques entre ellos (Klijn, p. 38), la Administración Distrital sustenta la modificación del modelo de TPC, en tres aspectos. Primero, afirma que el TPC vulnera el derecho de los ciudadanos a desplazarse por la ciudad y afecta negativamente su calidad de vida, al tiempo que impide la competitividad y productividad de los agentes económicos y sociales, para la circulación y el intercambio de bienes y servicios (Alcaldía Mayor - Transmilenio, 2010a, p. 7). Segundo, respalda dicha posición en el desarrollo de los lineamientos del POT, sobre sistema de movilidad y subsistema de transporte, en el Plan Maestro, donde se precisa que el Sistema Integrado de Transporte Público es el eje estructurante del sistema de movilidad en Bogotá. Esto implica concebir y concretar un sistema integrado de transporte público multimodal, basado en el crecimiento inteligente de la ciudad y en la transformación del esquema empresarial de operación y recaudo, con el objetivo de asegurar la prestación eficiente del servicio por parte de empresas operadoras y la regulación del sistema por parte del Estado.

Por último, el Distrito ha venido fortaleciendo la capacidad técnica y administrativa del Sector Movilidad, de acuerdo con los retos que implica asumir la complejidad de los problemas propios del sector, asegurando la organización y planificación del transporte urbano, a través de una estructura organizacional más sólida, (Véase el Anexo R). A través de estas acciones, la Administración dispone el espacio político para aplicar lo que Garraud (Citado en Roth, p. 64) denomina una “oferta administrativa o inducida”; es decir, con base en un análisis situacional, define y presenta una reforma al TPC, como un asunto de máxima importancia para la ciudad y decide actuar para prevenir o mitigar los efectos del problema.

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4.2.1.2 Transportadores. Mantener el tema de la reforma al modelo de TPC aislado de la agenda de gobierno, fue durante mucho tiempo el mayor logro de algunos sectores políticos y económicos, que impidieron su inclusión en las prioridades de gestión y decisión gubernamental (Chaves y Viviescas, 2006).

Mediante una estrategia, que Garraud (p. 64) denomina “acción corporativista

silenciosa”, los transportadores y empresas aprovecharon durante muchas

décadas su acceso privilegiado, directo y discreto como grupo de presión, para intervenir en la agenda gubernamental. De hecho, así se conservó casi intacto el caótico modelo de asignación de rutas y afiliación de buses, hasta la entrada de Transmilenio.

Para los transportadores era poco probable que se adelantara una reforma estructural al TPC, pues han desarrollado con el tiempo una fuerte capacidad de influencia para restringir, aún más, la incapacidad histórica del Distrito para hacer

cumplir las disposiciones que emite sobre el sector. “Ellos pensaban que, como

todos los planes, se quedaban en planes y creyeron que las decisiones sobre la licitación y la organización del SITP iban a ser muy demoradas, ellos no pensaron

que esto se fuera a implementar” (Rojas, 2010). A pesar de esto, la decisión siguió

adelante y la Administración emprendió todas las acciones necesarias para emprender la transformación normativa referente al TPC, con la perspectiva de

inducir, en el mediano y largo plazo, un cambio en las reglas o “códigos de conducta” y enfrentar la profunda resistencia al cambio de los transportadores,

pues se desestabiliza su marco de relaciones y prácticas (Eslava, 2008)

4.2.1.3 Pasajeros, academia y gremios. Llama la atención que, a pesar de los persistentes problemas cotidianos del servicio de transporte, la ciudadanía no ha actuado como agente determinante para promover la inclusión del tema en la agenda política ni se ha movilizado en torno a ligas de usuarios u organizaciones de pasajeros que planteen su posición frente al futuro del transporte de la ciudad

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durante los próximos 24 años. Por supuesto, este no es un fenómeno exclusivo de la dinámica del transporte, es evidente que la escasa participación en los asuntos públicos es una característica de la cultura política en el país.

Algunas organizaciones sociales, en representación de la sociedad civil, así como centros académicos de investigación y medios de comunicación interesados en el tema(*), han formulado demandas y presionado la atención del gobierno sobre la urgente necesidad de cambiar el modelo, con base en estudios que demuestran

técnicamente los efectos nocivos del TPC para la ciudad. “Por parte de la

ciudadanía faltó mucha más representatividad, tanto que llegamos al punto de que Bogotá Cómo Vamos, Transparencia por Colombia y Cámara de Comercio éramos los únicos que estábamos dando siempre como las recomendaciones, estando ahí encima, realmente faltó como una asociación de usuarios del

transporte público que se hiciera presente en este tema” (Tinjacá, 2010).

4.2.2 Formulación de soluciones. Dando cumplimiento a lo establecido en el Plan Maestro de Movilidad, en septiembre de 2007 se presentan los primeros estudios técnicos, financieros y jurídicos para la estructuración del SITP (cfr. Contrato 227 de 2006); no obstante, según la Cámara de Comercio, el diseño no fue avalado por la interventoría de la Universidad Nacional (Tinjacá, 2010) y se solicitó a la Universidad de los Andes un nuevo estudio (cfr. Contrato 391 de 2008).

A raíz de la estructuración inicial de la propuesta técnica, elaborada por el consultor y la Administración, comienzan a presentarse pronunciamientos de desacuerdo por parte de los transportadores (Revista Cambio, 2008, 2 de noviembre), lo que implicó que la Administración comenzara a estructurar y sustentar la propuesta desde el punto de vista técnico y jurídico.

(*) Agrupadas en la Mesa Ciudadana por la Movilidad: Cámara de Comercio de Bogotá, Bogotá Cómo Vamos, Universidad de los Andes, Fundación Ciudad Humana, Fundación Corona, Casa Editorial El Tiempo, entre otras.

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Un factor que incidió en el proceso fue la demanda interpuesta por el abogado Eduardo Tovar Áñez, ex director de operaciones de Transmilenio, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó al Alcalde, a principios del 2009, poner en marcha el Sistema Integrado en un plazo de cuatro meses (El Espectador, 2009, 24 de marzo). En abril de 2009 se entrega el Estudio Prospectivo del Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá y la Región, con un escenario tendencial y varios escenarios prospectivos para la estructuración del Sistema (cfr. Contrato 391 de 2008).

El escenario tendencial presenta la disminución de los viajes en transporte público por el crecimiento del parque automotor privado y por el incremento de la tarifa para trasladarse entre sitios cada vez más alejados. Esto indica que cada vez sería menos rentable prestar el servicio público por la disminución de viajes y las poblaciones de menores ingresos se verían abocadas a la escasez de transporte y a aumentar los tiempos de caminata o el uso de medios no motorizados; entre tanto, la inversión se enfocaría en la construcción y mantenimiento de vía para vehículos particulares (Universidad de los Andes, 2009, p.p. 48 – 58).

El escenario prospectivo se denomina “desarrollo planificado con fortalecimiento de centralidades”, cuyo objetivo es fortalecer la vocación de las centralidades del POT y la posible formación de nuevas estructuras urbanas en las periferias, que ofrezcan bienes y servicios que aumenten la densidad y transformen la movilidad, manteniendo armonía en la ubicación de población y el empleo. Supone la racionalización de viajes en vehículo particular, buscando mantener el 60% de viajes en transporte público, lo que implica fortalecimiento del SITP con extensión del sistema Transmilenio e incremento de viajes no motorizados, todos interconectados en las estaciones de cambio intermodal, cuyo principal objetivo es la disminución del costo del pasaje, mediante el sistema de cobro integrado de tarifa, considerando la capacidad de pago de los pasajeros, de forma tal que los

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de menores ingresos tengan la posibilidad de hacer mayor cantidad de viajes con recorridos más largos (U. de los Andes, p.p. 64 – 69).

En las recomendaciones generales del documento se plantea que la Administración debe fortalecer su estructura organizativa y administrativa y que el SITP requiere la coordinación interinstitucional, por lo que se precisa una amplia capacidad de gestión, control y planeación de las autoridades, que propenda por el desarrollo armónico del modelo de ciudad elegido y responda a las necesidades de la población (U. de los Andes, p.p. 82 – 85).

4.2.3 Formulación de la política. Con base en los escenarios presentados y teniendo en cuenta las dificultades que presenta la movilidad de la ciudad, el Distrito define un cambio institucional, a través del Decreto 309 del 23 de julio de

2009, “Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá y se dictan otras disposiciones” (Véase el Anexo S). En el Decreto se

estipulan los parámetros con los que se desarrollará el SITP. Desde ese momento, lo que no era más que una opción, se transforma en una norma oficial revestida de toda la autoridad para que el Distrito emprenda la transformación del transporte público.

Los objetivos de esta política están enfocados en construir un modelo de ciudad distinto, en el que se acentúa la importancia del transporte público, mediante un nuevo sistema que favorezca la accesibilidad espacial y tarifaria, al tiempo que desincentive el uso del vehículo particular(cfr. Artículo 5). Esta opción implica la integración operativa y tarifaria entre los diferentes modos de transporte motorizados - SITP con TM y metro - y entre éstos con los no motorizados (Ángel, et.al., 2010). El SITP propende por la integración progresiva de todas las zonas de la ciudad, sobre todo las más deprimidas, fomentando la inserción en las dinámicas socioeconómicas de la ciudad. Con una política de este tipo las zonas

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de la ciudad se interconectan entre sí, convirtiendo al sistema de transporte en un motor de movilidad social e inclusión de las comunidades más pobres.

Para lograr esto, la política dispone un modelo de operación por privados, regulado y controlado por el Sector Movilidad del Distrito, que sea capaz de garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados y los principios de integración (cfr. Artículo 6). Tanto, la Secretaría de Movilidad, como primera autoridad del Sector en la ciudad y ente regulador del Sistema, junto con Transmilenio como ente gestor del mismo (cfr. Artículos 7 y 8) tendrán que garantizar que se cumplan de manera gradual las cuatro fases del sistema(*) y que el proceso de transición no afecte la prestación del servicio ni la cobertura de las rutas (cfr. Artículo 19).

En los Estudios Previos de la licitación se determina que el Sistema operará con base en trece zonas de la ciudad, cuya lógica corresponde con los patrones de origen – destino de viaje de los bogotanos (Véase el Anexo T); cada zona será concesionada a una empresa privada para su explotación preferencial y no exclusiva, dentro del esquema del SITP, cumpliendo con una serie de objetivos allí definidos, entre los que se destacan los fines a nivel social: disminución de los tiempos de desplazamiento, viajes con mayor confort y seguridad y tarifa de transporte equitativa y acorde con la calidad del servicio y beneficio de toda la población (Alcaldía Mayor - Transmilenio, 2010a).

Pero, hasta este punto, el SITP como política pública, no se ha llevado al plano de la realidad, sólo está constituido por su diseño en el papel como una opción viable, posible y adecuada al problema planteado. Aún la Administración debía seguir adelante con la primera fase de implementación y el nuevo arreglo que se

(*) 1. Preparación para la implementación del SITP (selección de operadores zonales y del Integrado de Recaudo, Control e Información y Servicio al Usuario SIRCI); 2. Implantación gradual de la operación (integración operativa, física, virtual, de medios de pago y tarifaria); 3. Operación integrada del SITP; 4. Integración con los modos férreos (metro y tren de cercanías).

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proponía podía ser validado o rebatido por las condiciones irreductibles del marco institucional del transporte bogotano; por consiguiente, para la Administración resultaba muy importante mantener la gestión y coordinación gubernamental en el centro del proceso y de la red de actores que se conformaría. De hecho, la Alcaldía Mayor anunció que con las nuevas disposiciones, la integración de los modos de transporte era irreversible y que la ciudad merecía un sistema de transporte digno y seguro, por lo que los procesos de licitación comenzarían a finales del 2009 para iniciar la operación a finales del 2011 (El Espectador, 2009, 3 de septiembre).

Si bien para la Administración el objetivo es poner al modelo tradicional en un punto crítico, su evolución histórica y las dinámicas de funcionamiento que ha logrado reproducir durante tanto tiempo presentan un gran desafío para la gestión pública de la ciudad; además, hasta ese momento, no había comenzado el proceso de discusión que evidenciara los intereses, metas y estrategias de cada actor frente a la política y frente a la posición de los demás agentes. Al respecto, el Secretario de Movilidad hablaba de cuatro grandes retos en los que reconoce el peso que tiene el acervo social y político del TPC sobre las posibilidades de la reforma: Superar la resistencia de los transportadores a cambiar el modelo, incentivar el interés ciudadano por aceptar un transporte regulado, los desafíos de la integración tecnológica entre las modalidades y la definición de una tarifa sostenible para el sistema y accesible para la población (Revista Económica Supuestos 2010, 6 de abril).

4.2.4 Implementación del SITP. Primera Fase: Concesión de las zonas de operación. Según la teoría, en esta fase de la política pública se generan actos y efectos, a partir de un marco normativo de intenciones, textos o discursos políticos que, por supuesto, no son suficientes para transformar la realidad por sí solos (Meny y Thoenig, 1992, p. 159). Según lo dispuesto en el Decreto 309, la primera

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fase de implementación es el proceso de licitación pública para escoger a aquellas empresas que estén en capacidad de cumplir con los requisitos técnicos, financieros y jurídicos necesarios para garantizar la calidad de la operación en las trece zonas definidas por el diseño del SITP. Es una etapa decisiva, puesto que se dan a conocer los detalles y las condiciones de la operación y los diferentes actores ponen en marcha todos sus recursos para ejercer cierta influencia sobre el resultado.

En este caso, avanzar en la transformación requerirá del concurso y disposición de los actores, pero su participación está determinada por su posición en el marco del TPC, por las capacidades que han desarrollado y las perspectivas que tengan frente a la decisión y a las predicciones que hagan sobre las acciones y metas de los demás actores implicados (Zurbriggen, 74).

En el complicado proceso licitatorio, el Gobierno Distrital debía demostrar que la autoridad que había ejercido hasta entonces, se transformaría en un amplio liderazgo para movilizar a los actores en torno al nuevo Sistema. A partir de este momento, el Alcalde reconoce que la participación y experiencia de los transportadores bogotanos es decisiva y los convoca a que se vinculen a la licitación (El Espectador, 2009, 3 de septiembre), previendo que se trata de un actor relevante del TPC y que, sin duda, mostraría reticencia ante la propuesta.

4.2.4.1 Administración Distrital. El papel del Distrito en esta etapa se centra en fortalecer su capacidad política, coordinando el proceso de presentación y discusión de las condiciones para el funcionamiento del nuevo Sistema. Si bien es un ejercicio aparentemente técnico, es importante tener en cuenta que del manejo político y el enfoque que la Administración le daría al debate, dependía la legitimidad de la propuesta del nuevo modelo de transporte como elemento central para el bienestar de la ciudad. Al respecto, Fernando Rojas, afirma lo siguiente:

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“Durante ese tiempo lo que sucede es que la Administración madura mucho el proceso, entonces ya pasa de ser un decreto del Plan Maestro pasa a unos estudios técnicos de soporte, a un estudio que decide cómo son las zonas de operación, un estudio jurídico que señala cuál es el proceso que se debe adelantar, un estudio financiero que permite soportar la licitación, entonces todo eso se va trabajando a la vez y la Administración va confirmando que es un camino válido” (Rojas. 2010).

En esta medida, a partir del 28 de octubre de 2009, Transmilenio dispone un cuarto de datos con los pliegos de condiciones y los documentos de soporte técnico de la licitación, como requisito para dar inicio a la etapa de discusión pública(*) (Alcaldía Mayor – Transmilenio, 2010b). Adicionalmente, en los meses siguientes, parte de las acciones del Ente Gestor se enfocaron en convocar la participación de diferentes actores en las audiencias públicas de riesgos y aclaración y en los foros programados para discutir el proyecto de pliego de condiciones.

Durante el proceso licitatorio que comenzó el 30 de enero (cfr. Resolución 064 de 2010) y terminó el 2 de noviembre de 2010, uno de los retos más complejos para la Administración fue mantener la red de política bajo su coordinación. Según las características del proceso, es posible inferir que la estrategia inicial y pública, fue establecer una red de intervención (Roth, p. 35), apoyada en mecanismos de información y discusión que fortalecieran la licitación, con la intención de conservar la red a expensas del gobierno, teniendo en cuenta los antecedentes y características de los actores que conforman éste marco institucional en particular.

(*) Constó de 344 documentos y 30.034 folios y tuvo 195 visitas durante el proceso. Según la información que reposa en el cuarto de datos, las discusiones públicas se dieron a través de la respuesta a cerca de 2 mil preguntas, 8 audiencias públicas, 19 reuniones en las localidades, 5 reuniones con diferentes grupos del sector transportador y 2 reuniones con universidades, gremios y organizaciones sociales, se respondieron 13.000 llamadas telefónicas de los propietarios de buses de Bogotá, se creó un centro de negocios donde se orientó y atendió de manera personalizada a mas de 7.000 propietarios de buses.

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Si bien, el objetivo era que las preferencias y la ordenación de los eventos a seguir, fueran tenidos en cuenta por los agentes participantes (Laumann y Knoke Citado en Zurbriggen, p 80), queda claro que no todos estaban de acuerdo con los diseños planteados por la Administración, dado que no tenían claridad sobre la forma en la que participarían en el nuevo Sistema, ni los beneficios que obtendrían en relación con su posición en el sistema tradicional(*) (Transmilenio, 2010a, 2010b, 2010c, 2010d, 2010e). Entre tanto, según Carlos Córdoba, la Administración tomó la posición, estratégica según él de “hacer oídos sordos a

muchas recomendaciones, excepto a las de orden legal; además, fingir que

estaban discutiendo las diferentes posiciones (…) cuando efectivamente eso no se dio” (Córdoba, 2010).

Es probable que los actores hubieran asumido de manera diferente la discusión de los pliegos si hubieran participado del proceso de formulación; sin embargo, para