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Los planes estratégicos de segunda generación son aquellos que tienen como finalidad desarrollar la gobernanza democrática local y, más concretamente, la gestión relacio-nal. Pueden ser el inicio de la misma, o bien que ésta se haya iniciado por cualquier otra de sus técnicas específicas y se refuerce con un plan estratégico.

Principales condicionantes

La sociedad del conocimiento como realidad emergente

Los planes estratégicos de segunda generación se inscriben en los inicios de la sociedad del conocimiento, en que la principal fuente de productividad son las tecnologías de in-formación y la organización empresarial en red. Como muestra M. Castells, las innova-ciones tecnológicas sólo son capaces de incrementar la productividad si se acompañan de un cambio en la organización de la empresa y de la adecuada cualificación de los pro-fesionales111. La productividad depende de la formación, de la innovación en su más am-plio sentido (tecnológica, organizativa, metodológica, etc.) y de la capacidad de empren-dimiento de la sociedad. En esta sociedad, que está emergiendo, la principal fuente de valor añadido es el propio conocimiento. Las personas y los equipos adquieren cada vez un mayor protagonismo por encima de los procesos y las máquinas. Las personas no se someten a los procesos sino que, cada vez más, los procesos se organizan para las per-sonas, es decir para favorecer la creatividad, la innovación, las actitudes emprendedoras y la formación de equipos y redes flexibles.

La economía del conocimiento requiere, efectivamente, de un papel activo de la administra-ción, pero, como afirma de nuevo M. Castells, éste «no puede ser bajo la forma del interven-cionismo dirigista o de la expansión del sector público, modelos obsoletos, sino mediante el apoyo estratégico al sector empresarial del país en términos de financiación de la innovación, reciclaje del personal, apoyo a la investigación y difusión tecnológica y de información».112

A nivel social, la sociedad del conocimiento, es decir, la sociedad de la era infoglobal, se caracteriza por su mayor complejidad debido a muchos factores, entre los que destacan: una población con origen geográfico y cultural mas diverso, la emergencia de las relacio-nes de individualización y la eclosión de tipologías de familia, la crisis de las grandes ins-tituciones socializadoras (iglesias, sindicatos, partidos), la pluralidad de intereses y dife-renciación de necesidades por sectores sociales y multiplicación de asociaciones culturales y sociales. Por otra parte, la aparición de nuevas desigualdades relacionadas con el capital educativo y cultural que desplazan progresivamente en importancia e im-pacto a las relacionadas con la renta y con el acceso a servicios (estas últimas se redu-jeron notablemente en la década de 1990, aunque la inmigración pobre de terceros paí-ses les haya hecho recobrar importancia).

111. Castells, M. Observatorio global. (Barcelona, Ed. La Vanguardia, 2006), págs. 155 y 156. 112. Castells, M. Observatorio global (op. cit.), pág. 164.

Crisis del paradigma del gobierno proveedor y gestor de recursos económicos propios y de la nueva gestión (new management) en particular

Otro importante condicionante de los planes es la constatación del crecimiento de nuevas, mayores y complejas necesidades, cuya satisfacción es del todo evidente que no puede ser alcanzada por el gasto público. Es comparativamente demostrable que el gasto público en Catalunya y en España puede y debe aumentar en relación a las regiones y países de nuestro entorno europeo.113Pero esto no significa que los gobiernos deban actuar en una nueva dirección, la de la gobernanza, si no quieren verse deslegitimados ante la ciudadanía. El condicionante de los nuevos planes es la crisis manifiesta no sólo del new manage-ment sino de todo un paradigma de gobierno, es decir, de toda una relación entre el go-bierno y la sociedad en la que aquél aparece fundamentalmente como proveedor de re-cursos económicos y como gestor directo o indirecto de servicios. El plan estratégico de segunda generación no sólo surge en los inicios de un nuevo arte de gobernar en la so-ciedad red o del conocimiento, sino que puede ser uno de sus principales instrumentos.

La ciudad complementaria y de la gente

Al contrario que los planes de primera generación que visionan la ciudad como una em-presa y en competencia con otras ciudades, los planes de segunda generación se inser-tan en la sociedad del conocimiento y la sociedad de redes. Entienden la ciudad como el medio para fortalecer las potencialidades creativas de las personas y los grupos socia-les, donde la principal ventaja «competitiva» de una ciudad es la ventaja colaborativa.114

A nivel externo o internacional, el énfasis ya no se centra en la competencia entre ciuda-des ni en la atracción de inversiones y eventos foráneos, sino en la generación de valor añadido interno: el desarrollo es más endógeno. Por otra parte, en una economía y so-ciedad de redes se pone el énfasis en la complementariedad entre ciudades, en los sis-temas de ciudades. Es decir, en la capacidad de integrar una estrategia singular en el conjunto de los sistemas territoriales y de ciudades.

Es cierto que las ciudades compiten por atraer eventos internacionales, sedes de empsas, etc., pero éstos se entienden como casos minoritarios ante la importancia de las re-des y el reconocimiento de la interdependencia entre territorios.

En definitiva, en los planes de segunda generación emerge el ciudadano, con sus poten-cialidades y sus valores, frente a la ciudad como empresa; el capital social y relacional por encima de las infraestructuras, y la interdependencia y complementariedad entre te-rritorios frente a la competencia.

Las ciudades-región: bases de la economía y la sociedad en la era infoglobal

Al igual que en la década de 1990, las ciudades aparecen como los puntos nodales del sistema de flujos del sistema mundial. Las ciudades aparecen y se consolidan como los

110| La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática

113. Ver Navarro, V. El subdesarrollo social en España (Barcelona, Anagrama, 2006).

114. Marina, A. define la ciudad inteligente como «aquella capaz de potenciar las posibilidades vitales y cultu-rales de los ciudadanos» en Teoría de la inteligencia creadora (Barcelona, Anagrama, 1993). Citado por A. Díaz Méndez en Gestión inteligente de ciudades (cursos de verano, Universidad Complutense, 2006), pág. 5.

buques insignia de los países. La competitividad, entendida como competencia y capa-cidad de generar valor añadido de los países, depende de la capacapa-cidad del posiciona-miento de sus ciudades en el sistema internacional de ciudades. Pero lo que aparece con claridad es que las ciudades competitivas en la era infoglobal son las ciudades-región, es decir, un sistema económico intermunicipal que se constituye en un territorio regional. Los clusters de los sectores económicos se constituyen generalmente en un ámbito me-tropolitano o de región urbana. Las redes de investigación, formación, producción y co-mercialización de los sectores motores de la economía también se encuentran en un ám-bito superior al municipal.

Lo mismo, si no aún más evidente, ocurre en las cuestiones medioambientales y sociales. La visión del territorio en el que se constituyen las interdependencias en una gran ciudad es, por una parte, un ámbito mayor que el área metropolitana; es decir, una ciudad cen-tral que influencia a municipios dependientes del desarrollo de la misma. Abarca un terri-torio donde existen diferentes ciudades que tienen su propio nivel de influencia territorial. Ello ha iniciado un cambio en el planteamiento organizativo del territorio metropolitano menos centralista y jerárquico por uno más horizontal en busca de las estrategias inter-municipales.

La conciencia que la ciudad real es un territorio «polimunicipal» es, como hemos dicho, considerada como en los primeros planes, pero en los segundos es un tema ineludible. La temática de la supramunicipalidad y cómo ésta se asume desde la organización de una ciudad que inicia un plan estratégico será un tema referente de los planes de segun-da generación.

Principales características definitorias

Las principales características de los planes estratégicos de segunda generación son: • Su finalidad es contribuir al desarrollo humano.

• Incide decisivamente en la construcción colectiva de este desarrollo. • La visión o modelo de ciudad es el elemento central.

• Es importante la intangibilidad de los proyectos. • Tienen una dimensión supramunicipal.

• La estrategia se renueva permanentemente. • El aprendizaje se efectúa en red.

• Exigen liderazgo democrático.

Su finalidad es contribuir al desarrollo humano

La finalidad de los planes de segunda generación (2G) no sólo es el desarrollo económi-co, social y sostenible, sino el conjunto del desarrollo humano. Éste es un concepto más amplio, y además de los temas antes citados propios de los planes de primera genera-ción (1G), incluye los temas del capital ético, es decir los valores de los actores y la ciu-dadanía en especial. El capital social o la capacidad de generar tejido organizativo,

em-presarial y social, para fines relacionados con el bien común. Incluye objetivos de buen gobierno democrático, es decir, relacionados con la profundización de la democracia, la participación y deliberación ciudadana, la reforma de la administración pública, la cola-boración intermunicipal y regional. Es un concepto de desarrollo integral que incluye, por supuesto, criterios de actuación y objetivos que serán referentes para los planes de or-denación territorial y urbanística en particular. El desarrollo será económico, social y terri-torial.

Inciden decisivamente en la construcción colectiva del desarrollo humano

Los planes 2G asumirán con claridad su papel de generadores de un proceso de mejo-ra de la capacidad de organización y acción de la ciudad o territorio en genemejo-ral y harán del mismo su principal prioridad. La implicación de todos los sectores en la construcción del desarrollo humano y el uso de la metodología y las técnicas adecuadas para ello será su contribución especial. La dinámica que inaugure un plan estratégico 2G estará pen-sada para influenciar en las diferentes planificaciones sectoriales, para que éstas sean ini-cio de la nueva gestión relaini-cional en sus respectivos sectores.

La visión o modelo de ciudad es el elemento central de la estrategia

Aunque existen numerosos planes estratégicos de la década de 1990 que desarrollaron a fondo el modelo de ciudad previsible y deseable, no fue lo habitual. Se dio prioridad a los proyectos tangibles. En cambio, en los planes 2G la prioridad es la visión y los vecto-res de cambio o los proyectos estructurantes de una estrategia integral del territorio. El modelo debe estar suficientemente desarrollado para poder constituirse en marco estra-tégico de referencia para todas las estrategias sectoriales. Los vectores y los proyectos estructurantes deben ser pocos, pero su carácter transversal y la visualización de fuer-zas impulsoras del cambio deben ser claros y demostrables.

Valoran la intangibilidad

Los planes 2G, al inscribirse en la sociedad del conocimiento y en el horizonte del desarro-llo humano, dan una gran prioridad a los temas intangibles. Edesarro-llos mismos se visionan como fortalecedores de un proceso organizativo social. Dan prioridad a la gestión de las rela-ciones entre los actores y sectores ciudadanos. Entre sus contenidos destacan los temas educativos, culturales, sociales, la innovación (en sentido amplio), etc.

La generación de energía y empresa en la ciudadanía es un tema de gran importancia para estos planes. Asimismo ponen énfasis en la calidad sobre la cantidad. De modo es-pecífico tienen en cuenta los valores de los ciudadanos y su seguimiento como definido-res de la estrategia de la ciudad. Los valodefinido-res son los que orientan la estrategia de una ciudad sometida a múltiples cambios de entorno e internos.

Plantean la supramunicipalidad territorial y la concurrencia intermunicipal como parte del proceso estratégico

La conciencia de las interdependencias territoriales hace que los planes 2G se planteen coordinar su estrategia con la de las ciudades y municipios con los que más interactúan

en función de los temas clave para su calidad de vida. Esto no significa que deban elimi-narse las estrategias municipales para ir a estrategias más amplias. De hecho, la nove-dad de un planteamiento de gobernanza en la era de las interdependencias entre distin-tos ámbidistin-tos territoriales está llevando a un planteamiento que me gusta denominar de «autoinsuficiencia municipal».

En este planteamiento, el municipio constituye la unidad relacional básica que debe, ne-cesariamente, formar redes con otros municipios o territorios como comarcas, aglome-raciones urbanas, áreas metropolitanas etc., tanto en el ámbito regional como internacio-nal, en función de la estrategia de que se trate, sea ésta turística, energética, logística portuaria, etc. Un municipio en la era de los flujos se relaciona cada vez más con otros municipios y territorios en general y no sólo con la ciudad central. Estas interdependen-cias multilugares refuerzan la autonomía municipal, y el municipio necesita de una estra-tegia propia para orientarse en las redes territoriales.

Al elaborar una estrategia propia, y si está mínimamente bien hecha, se dará cuenta de que para desarrollar cada eje, vector o proyecto estructurante necesita coordinar su ac-tuación con otros municipios o territorios. Éste, sin duda, es el caso del área metropoli-tana de Barcelona. Una vez se desarrolló el plan estratégico de la ciudad central, muchos municipios metropolitanos iniciaron su plan estratégico. Había quienes criticaban la ex-pansión de planes por miedo a que éstos cerrarán a los municipios en sí mismos. Ocu-rrió lo contrario: fueron conscientes de su interdependencia en especial en relación a la ciudad central. Esto facilito que hoy el plan de Barcelona sea un plan metropolitano de tipo supramunicipal. En cambio, en otras estrategias metropolitanas, como es el caso de Málaga, la ciudad central ha elaborado su propio plan y ha creado junto a los municipios metropolitanos un espacio intermunicipal para identificar los retos comunes principales y construir un abordaje conjunto. Esta fórmula, muy similar a la elaborada en Segovia a ni-vel comarcal, es más novedosa y claramente intermunicipal por diferenciación a la supra-municipal, puesto que la estrategia autónoma de cada municipio concurre en la elabora-ción de una estrategia conjunta.

La estrategia se renueva y se mejora permanentemente

En algunos planes 1G el proceso de planificación estratégica consistía fundamentalmen-te en identificar proyectos estructuranfundamentalmen-tes y, al ralentizarse una concreción de los mismos que no dependía de la organización del propio plan, se elaboraba un nuevo plan estraté-gico, a menudo sin haber efectuado una evaluación del nivel de desarrollo de proyectos ni mucho menos de la elaboración del modelo de ciudad.

Los planes 2G se conciben como un proceso para la elaboración de una estrategia inte-gral. Lo importante no es tanto el plan, entendido como conjunto de proyectos a desa-rrollar en el tiempo, sino la estrategia en su conjunto, y en especial el modelo o visión, los criterios de actuación compartidos y los vectores, fuerzas de transformación y proyectos motores o estructurantes de carácter transversal.

Por otra parte, la necesidad no sólo de adaptarse a los cambios, sino la exigencia de an-ticiparse a los mismos como garantía de calidad y competencia del territorio obliga a que la estrategia sea renovada de manera permanente. Y esta renovación no significa

que haya que volver a hacer un nuevo plan, ni mucho menos que haya de empezar de nuevo por cada una de las etapas: diagnóstico interno y externo, visión, líneas estratégi-cas, etc. La renovación de una estrategia es un proceso permanente que se debe pro-ducir al identificar cambios tanto internos como externos producidos algunos de ellos por la misma incidencia del plan en el proceso de organización social. El futuro cada vez es más un producto artificial y no natural, es un quehacer colectivo. Por consiguiente, no se trata tanto de prever el futuro como de gestionarlo entre aquellos que son capaces de condicionarlo y por ello precisan de una estrategia común. La planificación se convier-te así en gestión estratégica en permanenconvier-te evaluación y revisión. En esconvier-te sentido hay que entender la frase de P. Drucker: «Predecir el futuro es crearlo».

El aprendizaje se efectúa en red

Dada la novedad de los planes estratégicos 2G, todavía no tienen una ciudad de referen-cia del modo en que lo fue Barcelona para la primera generación de planes. El aprendi-zaje, el acopio de enfoques, metodologías y técnicas, es más necesario que nunca ha-cerlo en red. De ahí, la importancia de las redes internacionales y nacionales y en particular las que se abren a la dimensión de la gobernanza, como la incipiente red de procesos estratégicos locales organizada por la Diputación de Barcelona, la Red Andaluza de De-sarrollo Estratégico Urbano (RADEUT) y el movimiento América Europa de Regiones y Ciudades (AERYC) para el desarrollo de la gobernanza territorial, o la Unión Iberoameri-cana de Municipalistas (UIM), que pueden contribuir a este avance común de conocimien-tos y a un desarrollo interactivo de la gobernanza democrática y del desarrollo humano.

Exigen un liderazgo político democrático

Un plan 2G, entendido como proceso de inicio o de contribución esencial a la gobernan-za democrática, precisa necesariamente que esté liderado por una persona electa a ni-vel local o regional, por un representante escogido por todos los ciudadanos.

Un plan que contenga todos los otros requisitos anteriormente citados pero esté presidido o, mejor, liderado por una persona que represente a la universidad, a los empresarios, a los sindicatos, o sea, una persona de prestigio intelectual y moral, no puede considerarse ini-cio de gobernanza. Las razones son claras: las características antes citadas constituyen una adecuación razonable del proceso de planificación a los nuevos condicionantes y a las propias contribuciones de los planes. Pero el salto cualitativo de los planes de 1G a 2G es que los segundos nos introducen conscientemente en un nuevo arte de gobernar el territo-rio. Flaco favor haríamos a la democracia si este nuevo arte se introdujera a partir de inte-reses corporativos de personas elegidas por un sector de la ciudadanía, por muy importan-te que sea, y no por la persona elegida en una convocatoria electoral en que los ciudadanos acuden como ciudadanos, y no como empresarios, trabajadores, vecinos o universitarios. Es el representante electo el que tiene en democracia la legitimidad de iniciar un proce-so de construcción colectiva del interés general a partir de los intereses legítimos de to-dos los sectores de la ciudadanía.

A continuación, a modo de síntesis, se puede observar un cuadro con los principales pun-tos en común y las principales diferencias entre los planes de primera y segunda generación:

Elementos diferenciadores

Estrategia compartida.

Participación de los sectores ciudadanos. Cooperación pública y privada.

Planes estratégicos 1G

Finalidad: desarrollo económico y social.

Plan estratrégico: planificación específica económica y social. Identificación de proyectos. Prioridad proyectos tangibles. Escasa importancia de la visión o modelo de ciudad/territorio.

Liderazgo cooperativo/democrático. Barcelona, ciudad de referencia.

Planes estratégicos 2G

Finalidad: desarrollo humano. Plan estratégico: inicio de gobernanza.

Capacidad de organización y acción del territorio.

Prioridad proyectos intangibles. Gran importancia a la visión o modelo de ciudad/territorio. Liderazgo sólo democrático. Referencias múltiples: singularidad de cada estrategia.

Elementos comunes Comparación entre planes estratégicos 1G y 2G