6.1.1 Consideración jurídica de las confesiones religiosas
El carácter institucional de la libertad religiosa la singulariza respecto a otros derechos fundamentales y tiene repercusiones jurídicas. A partir de la libertad religiosa, y de la profundidad que evoca (conciencia), surge un compromiso, en general compartido, que estructura grupos cohesionados y con vocación de permanencia. Sus fines son intemporales y, en esa misma medida, atraviesan la historia, respondiendo a los retos de cada momento, con mayor o menor acierto.
Damos dos razones por las cuales nos tenemos que ocupar, en sede jurídica, de los sujetos
institucionales de la libertad religiosa.
1ª. Importancia histórica. Las confesiones son quienes canalizan socialmente la expresión
religiosa. La capacidad transformadora del fenómeno religioso, liderado por sus instituciones, se manifiesta en dos situaciones que conocemos bien. En el Imperio romano, impulsando la libertad que recoge el Edicto de Milán de 313. Luego, en la Modernidad (siglo XVI), cuando se replantea el problema, en medio de la división religiosa de Occidente. Entonces, el celo de las religiones compensa la formulación excesivamente individualista de las declaraciones de derechos. Estas, con adherencias del racionalismo, desconfían de la religión y le quitan relevancia. El derecho de libertad religiosa poco a poco se irá perfilando, en su dimensión positiva e institucional. La I Enmienda a la Constitución de los EE.UU. de América (1791), plasma lo mejor de aquella aportación. También los textos concordatarios tratan de mantener vivos algunos principios de convivencia. Este es el valor del Concordato firmado con Bonaparte (1801) (Julg, 1990: 81 y ss.).
2ª. Actualmente, parte del contenido de la libertad religiosa se dirige a las organizaciones
religiosas. Un párrafo del art. 2 de la Ley Orgánica 7/1980 de Libertad Religiosa define, en exclusiva, facultades de las Iglesias, Comunidades o Confesiones religiosas.
Esto tiene que ver con el carácter promocional o social del Estado. «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho» (art. 1.1 de la Constitución). En el terreno religioso,
dotado de autonomía, esto es tanto como hablar de colaboración institucional. Por ello, la
cooperación (arts. 16.3 de la Constitución y 2.3 de la Ley Orgánica 7/1980) obliga a
determinar el perímetro de la confesión religiosa. Sin concretar el sujeto institucional no se pueden activar las previsiones legales. ¿Quién suscribirá acuerdos con el Estado y estará en condiciones de asumir responsabilidades, a quién se le eximirá de cargas tributarias (art. 7 de la Ley Orgánica 7/1980)?
Una primera caracterización de lo que sea una confesión religiosa nos la ofrece el art. 16 de
la Constitución y la Ley Orgánica 7/1980. Se identifican las confesiones como grupos estables, con cierta organización, que actúan dentro del ámbito de lo religioso. No habrá
confusión con la organización política (art. 16.3 de la Constitución). Dicho esto, gozan de
autarquía y un margen especialmente amplio de actuación. Sin más límite, en su
constitución y funcionamiento, que el orden público (art. 16.1 de la Constitución).
El profesor Motilla (1999: 81-84) da dos razones de esta posición especialmente tutelada, en cuanto que ámbito preservado de interferencias. Estas son:
Trascendencia, en la Constitución, de los valores y fines religiosos para la autorrealización de la personalidad (art. 10.1 de la Constitución):
«Proporcionándoles el bagaje cultural necesario para su legítimo y pleno ejercicio de la libertad ideológica, comprensiva de todas las opciones que suscita la vida personal y social, entre las que se incluyen las convicciones que se tengan respecto del fenómeno religioso y del destino último del ser humano (STC 292/1993, FJ 5º), y que está reconocida en el art. 16.1 CE por ser fundamento, justamente con la dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes, según se proclama en el art. 10.1 CE, de otras libertades y de derechos fundamentales (STC 20/1990, FJ 4º)» (Auto del Tribunal Constitucional 40/1999, de 22 de febrero, FJ 2º). Con idéntica redacción, sentencia del Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, de 23 marzo 2004, FJ 4ºC.
Promoción de la libertad religiosa (art. 16.3 de la Constitución).
Ambos motivos justifican las previsiones del art. 2.2 de la LO 7/1980. Surge de este artículo un Derecho especial, con diversos matices, centrado en la confesión. Además, la
norma es susceptible de ulteriores desarrollos, para cada manifestación religiosa tipificada (art. 7 de la Ley Orgánica 7/1980).
Aquí cuenta el arraigo social de la confesión y su afán de entendimiento. En Occidente, la
Iglesia católica ha mostrado una disposición a la colaboración con el Poder público, dentro de la mutua independencia. Esas dos notas: relación y autonomía, no son tan típicas de otras ramas del Cristianismo ni de religiones semitas u orientales, más dadas a la confusión o a la separación estricta que a encontrar materias de interés mutuo y articular instrumentos de colaboración. El Edicto de Milán fue un primer paso en esta dirección.
Las variables indicadas: arraigo y voluntad de colaborar, dan lugar a un abanico de grupos religiosos, con diferente status legal en España.
6.1.2 Excursus. Política seguida con las confesiones. El sistema de reconocimiento y los Acuerdos
La época contemporánea conoce diversas propuestas para racionalizar la relación del poder político con el factor religioso: neutralismo, multiculturalismo, laicismo. Ensayos que han dado pocos frutos y han creado tensión. En consecuencia, se ha ido imponiendo el propósito de reforzar la afluencia, hacia las instituciones públicas, de valores de comunión, compartidos por la sociedad. Entre ellos se incluyen los religiosos. Aumentar la implicación general, la cooperación, a través de la estructura social, es gestionar bien el pluralismo y contrarrestar la dispersión social y cultural.
«Pedir el respeto real al pluralismo significa pedir no sólo la no interferencia en la vida interna de las personas o comunidades religiosas, sino el reconocimiento jurídico, político y social efectivo del derecho a la participación de creyentes e instituciones religiosas en la conformación del bien común dentro de los requerimientos del orden público» (J.L. Martínez).
Una práctica generalizada, entre los Poderes públicos, es buscar colaboración para la mayor eficacia de las medidas adoptadas. No se puede hacer una excepción con las religiones, como no sea para intensificar la cooperación respetuosa. Las religiones complementan y ayudan el gobierno civil, pues llegan allí a donde este no alcanza —el fuero interno y los proyectos de desarrollo integral—. Además, como atentas observadoras, contribuyen al recto ejercicio del poder, cuya tendencia siempre es el abuso. En la relación con las religiones, la trasparencia y proporcionalidad han de presidir todo el proceso. Algo similar a lo que puede justificar la legislación especial.
«La diferencia de trato será discriminatoria en el sentido del artículo 14 [del Convenio europeo de 1950] si no tiene una justificación objetiva y razonable, es decir, si no persigue un fin legítimo y si los medios empleados no son razonablemente proporcionales al fin perseguido» (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Karlheinz Schmidt c. Alemania, 18 julio 1994, § 24, entre otras).
Dos mecanismos se presentan como especialmente útiles en el terreno religioso: el sistema de reconocimiento de las entidades religiosas y el de pactos y acuerdos entre autoridad
civil y grupos religiosos. En España, «los acuerdos se conciben a la luz del principio pluralista, desde la perspectiva de un Estado abierto a la cooperación con los grupos sociales y, por tanto, con las confesiones religiosas, existentes en su territorio» (S. Ferrari). En cuanto al reconocimiento, este ha sido
recientemente reivindicado por la doctrina francesa. Es más, constituye una constante entre los países de la Unión Europea.
«El «reconocimiento», bajo diferentes formas, esto es, el cuadro jurídico que se aplica a las confesiones religiosas, así como la determinación explícita o implícita de las condiciones de acceso a ese marco, es una de las categorías más difundidas entre los Estados miembros de la Unión Europea. El régimen francés de separación, contrariamente a lo que se piensa, participa plenamente de este sistema» (F. Messner).
Desde el siglo xix, resulta inequívoco que reconocimiento implica separación Estado-
confesiones y pluralismo religioso. En el polo opuesto, la Iglesia de Estado o Iglesia galicana implica confusión. Además, el reconocimiento no cae en la ingenuidad, inviable, de ignorar cómo se organiza el factor religioso. El órgano estatal no viene determinado o identificado por la creencia religiosa, mas cuenta con la formación que la representa. El reconocimiento, donde se implanta, relaja la sujeción policial. Esta era habitual en un periodo de sometimiento de la institución religiosa. La interferencia política, en asuntos religiosos, es característica de Portugal que, en la época del Marqués de Pombal (siglo XVIII), se deslizó hacia una Iglesia nacional.
Según el Estado liberal evoluciona, se atribuye más competencias y responsabilidades en economía. No solo garantiza el orden público o abre nuevos mercados en el exterior. Al Estado ahora le interesa la medicina y la fabricación de fármacos, la industria bélica, la distribución de alimentos y, sobre todo, la enseñanza. Al margen de la intervención del Poder público queda solo la actividad religiosa (de titularidad individual), en tanto es identificada. La Constitución italiana de 1947 le da un alcance institucional y garantiza su inmunidad (arts. 7 y 8). Las confesiones religiosas, más arraigadas o tradicionales, han pasado, del privilegio de contar con la tutela del poder, a ser preservadas del influjo directo
del Estado social. Se altera por completo el patrón seguido.
El reconocimiento de determinadas confesiones es compatible con la libertad religiosa en la medida en que se empleen criterios de selección homologables con la Constitución, verbigracia: orden público, cohesión social, seguridad en sus relaciones con los agentes sociales, etc.
«La común evolución hacia una concepción prestacional del derecho de libertad religiosa obliga a que, con carácter previo a la colaboración con las organizaciones que aglutinan dichas creencias, deban delimitarse los sujetos susceptibles de ser favorecidos» (A. Motilla).
Como hemos visto esto es verdad también para los Estados laicos, y es la tónica que marca el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:
«Reconociendo su identidad y su aportación específica, la Unión mantendrá un diálogo abierto, transparente y regular con dichas iglesias [y las asociaciones o comunidades religiosas] y organizaciones [filosóficas y no confesionales]» (art. 17.3).
Además, la diversidad hace más necesario un sistema de reconocimiento. También que este sea complementado por los convenios con las religiones. «El dato sociológico del incremento de la diversidad religiosa debería suponer un recurso más frecuente al desarrollo pacticio de la actual Ley Orgánica que sería la norma-marco» (Roca). Su virtud es la de reforzar la autonomía de las
confesiones.
democrática (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Manoussakis, c. Grecia, 26 septiembre 1996 § 44). Esto implica, según el concepto que antes ofrecimos, que, a los diferentes grupos religiosos o Iglesias, se les reconoce un estatuto jurídico que les permite defender mínimamente sus derechos. Pero el pluralismo debe ser matizado. No se puede dar entrada a expresiones religiosas intransigentes, egoístas, racistas u opuestas a los valores consagrados por el Derecho (J.Mª Woehrling). Así lo ha entendido la Recomendación del Consejo de Europa 1396 (1999), cuyo apartado iii.d) habla de:
«Ampliar y reforzar el encuentro asociativo con las comunidades y las organizaciones religiosas, particularmente con aquellas que tienen una profunda raigambre cultural y ética, entre las poblaciones locales, en actividades sociales, benéficas, culturales, educativas y misioneras».
La recomendación dice del pluralismo religioso que se ha de salvaguardar, dando ocasión a que todas las religiones se desarrollen en idénticas condiciones (punto i.a).
La Constitución de 1978 establece un criterio corrector de la relación con las confesiones. «Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española» (art.
16.3). También Portugal atiende a la proporcionalidad y tradición concordataria. La Ley nº 16/2001, de 22 de junio, formula así la cooperación: «O Estado cooperará com as igrejas e comunidades religiosas radicadas em Portugal, tendo em cosideração a sua representatividade» (El Estado
cooperará con las Iglesias y comunidades religiosas radicadas en Portugal, en atención a su representatividad) (art. 5). A continuación fija los objetivos prioritarios que se asignan a la relación (promoción de los derechos humanos; desarrollo integral de cada persona, y de los valores de paz, libertad, solidaridad y tolerancia).