Certain elements of good practice from international models of child protection – such as multi-agency working, child-friendly environments,

Dado que ambos modelos implican riesgos varios autores se inclinan por la conveniencia de ambas perspectivas, esta configuración ha sido propuesta desde dos planteamientos distintos. El primero propone combinar las dos orientaciones en el mismo caso y el segundo busca distinguir las circunstancias en las cuales una aproximación es más apropiada que la otra. Lo que comparten es un enfoque sistémico que reconoce efectos de retroacción en la ejecución de la política. Más que lineal y unidireccional el proceso contiene un principio de circularidad, caracterizado por relaciones recíprocas de poder y negociaciones entre las preferencias y disposiciones gubernamentales y la mediación de cierto número de actores (Meny y Thoenig, 1992: 167).

Entre las propuestas para combinar las dos perspectivas se encuentra la herramienta de “Forward and Backward mapping” de Richard Elmore elaborado en 198539

. Este autor propone que el diseño de las políticas se efectúe incorporando un proceso de retroalimentación entre los diseñadores de las políticas y el nivel de implementación más cercano al problema que se pretende atender (May y Jochim, 2013; Roth Deubel, 2008).

El Forward mapping consiste en identificar desde el ámbito central los objetivos políticos precisos, con una estrategia detallada para conseguirlos, especificando los criterios y parámetros para verificar el cumplimiento en cada etapa. Esto se complementa con el Backward mapping que consiste en identificar el comportamiento que se desea modificar por la política pública en el nivel “más bajo”40

y desde allí definir las soluciones organizativas que puedan asegurar el cambio esperado, dando pasos “hacia arriba”, redefiniendo las estrategias en los distintos niveles de intervención hasta que se alcanza el nivel central, donde se definieron originalmente los objetivos a

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Elmore, Richard (1982) "Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions" en Walter L. Williams, ed. Studying Implementation. Methodological and Administrative Issues. Chatham, N.J.: Chatham Publishing.

Elmore, Richard (1985) "Forward and Backward Mapping", en K. Hanf and T. Toonen, eds., Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Dordrecht: Martinus Nijhof

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Las comillas al “nivel más bajo” son mías, resalto la noción que mantiene Elmore del sistema político y administrativo como una estructura vertical en la que unos están arriba y otros abajo. Denota superioridad del nivel central sobre la periferia.

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alcanzar (Matland, 1995). Este razonamiento invertido pretende suscitar un punto de contacto más inmediato entre el problema y la política, supone que las personas más próximas al problema son quienes pueden aportar para resolverlo de la mejor manera, y no los políticos ni los decisores.

Otros autores enfatizan y distinguen las circunstancias en las que conviene utilizar una u otra aproximación, entre ellos Dunsire41 y Saetren42 quienes sugieren el uso de cada perspectiva separando el modelo top-down para etapas tempranas de la planeación y el bottom-up más apropiado para una etapa posterior ligada a la evaluación. Paul Berman43 considera el uso de dichas orientaciones según dimensiones situacionales que determinan el contexto de implementación, tales como la intensidad del cambio que promueve la política, la estabilidad del entorno, el nivel de conflicto social sobre los objetivos de la política, las necesidades de negociación entre actores y la solidez del marco institucional en los organismos involucrados.

Posteriormente Richard Matland (1995) simplifica la propuesta de Berman con la combinación de dos variables: el conflicto y la ambigüedad. Argumenta que la existencia de un conflicto depende de la interdependencia de actores, una incompatibilidad hacia los objetivos y un elemento de percepción de suma cero en las interacciones. El conflicto político existirá si las organizaciones intervinientes sostienen puntos de vista discordantes sobre la relevancia de la política y la relación con sus intereses (Matland, 1995: 156).

La ambigüedad política en la implementación puede suceder por dos motivos principales: la ambigüedad de las metas cuando existe poca claridad sobre los efectos que tendrá la política, o la ambigüedad de los medios que ocurre cuando hay incertidumbre de las funciones y atribuciones de los actores que intervienen en la implementación, entornos complejos que dificultan la elección de herramientas o la limitación en la utilización de recursos. La ambigüedad influye en la implementación menguando la capacidad de control y supervisión, incrementa la probabilidad de que la política sea incomprendida y no se desarrolle de manera uniforme en distintos contextos de aplicación, influye en la probabilidad de que los factores contextuales, y los actores

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Dunsire, Andrew (1978) Implementation in a Bureaucracy. Oxford: Martin Roberson.

42

Saetren, Harald (1983) The Implementation of Public Policy. Oslo: Universitetsforlaget.

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relevantes, desempeñen un papel significativo en la interpretación y ejecución de la política.

Del cruce de las dos variables se obtienen cuatro paradigmas, que se resumen en la siguiente ilustración y se explican a continuación en la ilustración 4:

Ilustración 4. Matriz de ambigüedad y conflicto. Proceso de implementación de políticas

Conflicto Bajo Alto A m bi güe da d Baja 1.Implementación

Administrativa 2. Implementación Política

Alta 3. Implementación

experimental 4. Implementación simbólica

Fuente: Matland (1995: 160)

1. El primer paradigma tiene condiciones para un proceso de toma de decisiones racionales. Las metas están determinadas y dependen de la suficiencia de los recursos para resolver el problema. Un ejemplo de política sería una política de vacunación para determinada enfermedad, que conlleva claridad en sus objetivos y medios, y facilidad de imposición porque no genera conflicto en el nivel local, se corresponde con un modelo top-down.

2. Cuando las metas están claramente definidas pero hay disensiones por incompatibilidad con los intereses de los actores, o conflictos por los recursos, por ejemplo una política de escolarización de niños inmigrantes; los resultados de implementación son decididos por el ejercicio del poder, por ello se le atribuye el nombre de implementación política. En algunos casos un actor o una coalición de actores tienen el poder suficiente para imponer su voluntad a los demás participantes. En otros casos los actores recurren a la negociación para llegar a un acuerdo. Las disputas pueden resolverse a través de incrementar la ambigüedad en la ejecución o las metas, para que los actores cedan en sus posturas. Su aplicación depende del apoyo de los altos niveles políticos y el soporte de grupos relevantes, así como el compromiso de la estructura política y administrativa local para su implementación, el modelo top-down se acerca más a capturar la esencia de la implementación bajo estas condiciones.

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3. La implementación experimental, de bajo conflicto pero alta ambigüedad -como la investigación biomédica o una política para la igualdad de oportunidades- dependerá en gran medida de qué actores se mantienen activos e involucrados, el principio central de este tipo es que las condiciones del contexto dominan el proceso de implementación. Los resultados dependen en gran medida de los recursos y de los actores presentes en el entorno micro de ejecución y tienden a variar considerablemente de un sitio a otro. El esfuerzo de concreción por la administración central puede generar mayor conflicto político en el nivel local, lo que complica la implementación. Se requiere flexibilidad y autonomía para su desarrollo, en términos metodológicos es crucial determinar qué participantes están activos y cuál es la intensidad de su participación. Es necesario contemplar una estrategia bottom-up.

4. En el cuarto caso se denomina implementación simbólica y se presenta cuando las políticas tienen objetivos o recursos ambiguos y existe conflicto entre los intereses de los actores involucrados. El principio central es que la fuerza de coalición que controla los recursos a nivel local determina el curso de la política. La ambigüedad inherente conduce a una proliferación de interpretaciones y se produce una competencia sobre la “visión correcta” en torno a la cual se generan las coaliciones. La fuerza de estos actores puede variar a través de distintos sitios y momentos. La complejidad del problema no permite actuar sin negociar la solución con los actores locales. Por ello requiere una perspectiva bottom-up.

El esquema de Matland invita a priorizar la composición de la política pública y el contexto en el que se ejecutarán para definir la perspectiva con la que podría ser promovida su implementación, el modelo puede funcionar como tipo ideal para encauzar el análisis de las políticas y contrastar la ejecución en contextos específicos.

Sin embargo, en la síntesis que realiza Matland se desdibuja una de las variables que Berman había señalado con anterioridad: la solidez del marco institucional. El sistema de acción de las instituciones no se advierte exclusivamente en la orientación normativa de la política y la empatía hacia los objetivos entre los protagonistas institucionales que conforman el sistema. Se han quedado fuera del modelo la dimensión política y administrativa del gobierno. Recordando lo que planteaba Lindblom, las políticas son resultado del marco institucional y cognitivo previo al que se acogen los decisores para proponer sus elecciones, el peso de la realidad previa -las inercias y condicionamientos- incide en las decisiones, otorgándole al sistema de acción una cualidad incremental.

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La dimensión política y organizativa es muy significativa en la elección del modelo de implementación, incluso más que la composición de la política en términos de ambigüedad y conflicto. La opción de implementar las políticas mediante la línea jerárquica del top-down o proceder según el criterio bottom-up tiene una estrecha relación con las características y tradiciones del sistema político administrativo en cuyo marco se deciden y efectúan las políticas (Aguilar, 2003a).

Recapitulando lo que hemos dicho hasta aquí, resumo que en el afán de comprender el proceso de implementación de las políticas es necesario desentrañar la interrelación entre el sistema de acción (compuesto por sistema de actores, sistema de actividad y sistema de proceso) y el sistema institucional (compuesto por la orientación normativa y la estructura político-administrativa). No obstante, el objetivo del análisis de políticas públicas no sólo pretende comprender las políticas públicas en sí mismas, su potencial trasciende el ámbito descriptivo de procesos, vínculo de actores y resultados; su fuerza radica en la facultad explicativa de dichos procesos de actuación, en consonancia con una teoría de cambio social.

Para conseguir los beneficios explicativos del análisis es conveniente contemplar el estudio de sus elementos en un modelo que funcione como referencia conceptual. En la presente investigación se examina la interrelación del sistema institucional y el sistema de acción en una política pública, utilizando el esquema de policy style, una tipología que congrega de forma sintética los valores normativos que hacen patente la estructura de las políticas y su correlación con los actores, actividades y procesos del sistema de acción de la implementación. En la siguiente sección se profundiza en dicho esquema.