Ciertamente, la UNASUR no tiene al momento suficiente camino recorrido como para establecer su éxito o fracaso como unificador de posturas y un interlocutor frente al resto de la comunidad internacio- nal, pero sí se pueden observar algunos indicios de hacia dónde se está dirigiendo el proyecto sudamericano y hasta qué punto puede cumplir sus objetivos en el corto plazo.
En primer lugar, la UNASUR es un organismo con baja institucionali- zación, lo cual por un lado resulta beneficioso debido a que se trata de un mecanismo flexible que le permite actuar y tomar ciertas decisiones aunque aún no cuente con una estructura institucional formal. Pero por otro lado tiene la desventaja de dejar a merced de la voluntad política de los presidentes de turno su relevancia como mecanismo de diálogo y concertación. Es verdad que sólo cuenta con dos años desde la firma de su Tratado Constitutivo en Brasilia el 23 de mayo de 2008, lo cual es muy poco tiempo para lograr una efectiva institucionaliza- ción. Sin embargo, al momento sigue pendiente la ratificación del Tratado Constitutivo por los Parlamentos de la mayoría de sus Estados miembros. De hecho, solamente cinco de los doce países ratificaron
el Acuerdo de Brasilia: Venezuela, Guyana, Ecuador, Bolivia y Perú3,
estando la Argentina pronta a hacerlo luego de que la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados lo haya aprobado, para su posterior tratamiento.
Varios analistas han puesto en duda la capacidad de UNASUR para lograr convertirse en un mecanismo de integración eficaz y consolidar
su institucionalización4. Y hay razones para ser suspicaces respecto del
éxito de dicho organismo, debido al largo historial latinoamericano de proliferación de organismos de integración regional de distinta índole que han fracasado en el logro de sus metas, siendo paulatinamente de- jados de lado (aunque casi nunca disueltos), poniéndose la atención en nuevos mecanismos que son presentados como los realmente capaces de promover la integración. Sin ir más lejos, el mismo MERCOSUR, que es de los organismos que mayor grado de institucionalización ha logrado a lo largo de sus 19 años de existencia, aún tiene serias dificulta- des para solucionar controversias comerciales entre sus socios mayores y avanzar en la verdadera instalación de la unión aduanera.
UNASUR ¿Un interlocutor autorizado con Estados Unidos?
O PROPIO 31
A pesar de los malos pronósticos, a principios de mayo de 2010 la UNA- SUR ha dado un nuevo paso en pos de su propia institucionalización al elegir a su primer Secretario General, en el marco de la Reunión Extraordinaria del Consejo de Jefes y Jefas de Estado, realizada el 4 de mayo en la localidad de Los Cardales en Buenos Aires, Argentina. Uno de los principales ejes de esa reunión fue la elección del ex presidente argentino Néstor Kirchner como Secretario General de la UNASUR. La candidatura de Kirchner comenzó a ser promovida por Correa en 2008, pero no fue aceptada en ese momento por la negativa de Uru- guay debido al rol que tuvo el ex mandatario en el conflicto bilateral argentino-uruguayo por la instalación de una pastera en la rivera del Río Uruguay, en Fray Bentos, que fue finalmente dirimido por la Corte
Internacional de La Haya5. Con la asunción del nuevo Presidente José
“Pepe” Mujica, Uruguay levantó el veto a Néstor Kirchner, permitiendo generar el consenso necesario para que asuma el cargo. Como era de esperar, la designación suscitó fuertes voces a favor y en contra por parte de la prensa latinoamericana y distintos líderes de opinión. Los argumentos favorables resaltaron el paso positivo que se ha dado en pos de la institucionalización del organismo, elogiando el compromiso del ex presidente con la integración regional (ya que en su gobierno se dio un renovado impulso al MERCOSUR, siguiendo una tenden- cia instalada en el gobierno de Duhalde), y su experiencia política
como ex presidente6. Por su lado, las voces en contra subrayaron que
Kirchner es una figura profundamente política al ser el presidente del Partido Justicialista, y su poca capacidad conciliadora, poniendo como ejemplo su actuación durante el conflicto con Uruguay, y también su
bajo interés por la política exterior durante su gobierno7. De hecho,
Néstor Kirchner fue uno de los presidentes que no estuvo presente en 2004 cuando se firmó la Declaración de Cusco sobre la Comunidad
Sudamericana de Naciones, que dio vida a la UNASUR8.
Por otra parte, surge la duda sobre el grado de dedicación que le daría el nuevo Secretario General a su puesto. El Tratado Constitutivo de la UNASUR explícitamente indica que “el Secretario General y los funcionarios de la Secretaría tendrán dedicación exclusiva, no solici- tarán ni recibirán instrucciones de ningún Gobierno, ni entidad ajena a UNASUR, y se abstendrán de actuar en forma incompatible con su condición de funcionarios internacionales responsables únicamente ante esta organización internacional”. No obstante esto, según sus últimas
Mercedes Hoffay
O PROPIO 31
declaraciones9, pareciera que Néstor Kirchner ha decidido a mantener
sus cargos en la política local argentina como Diputado Nacional y como presidente del Partido Justicialista, proceder que podría herir la institucionalización del bloque regional si su primer Secretario General no se aboca tiempo completo a las tareas. Sin embargo, más allá de estos interrogantes, se debe reconocer que la decisión de los presidentes de designar a Kirchner fue por consenso (aunque hubo abstenciones), logrando superar las divisiones políticas e ideológicas que existen al interior de la subregión.
Mas allá del tema de la institucionalización del organismo, surge, en segundo lugar, la duda de si la UNASUR es capaz elevar una voz común de los países sudamericanos; y por otra parte, si la misma es el interlocutor preferido a la hora de dialogar o sentar posiciones en la relación hemisférica con Estados Unidos. Cabe destacar que ac- tualmente existen fuertes disidencias internas en el bloque en ciertos asuntos relevantes, algunos de los cuales conciernen directamente a la relación de la subregión con Estados Unidos. Al mismo tiempo, existen realidades muy diferentes entre los países con respecto al trato y la relación bilateral de cada uno con el vecino del norte, convivien- do en América del Sur desde aliados cuasi incondicionales, hasta sus principales detractores.
En la última reunión de jefes y jefas de Estado en Buenos Aires las disidencias se hicieron presentes a la hora de definir la postura que llevaría la subregión a la Cumbre entre la Unión Europea y América Latina, que se llevó a cabo el 17 de mayo de 2010, respecto al tema Honduras, debido a que la UE había invitado al presidente Porfirio Lobo. En una primera instancia, varios países de la UNASUR habían
amenazado con realizar un boicot a la Cumbre10, pues algunos pre-
sidentes anunciaron que no asistirían si Lobo estaba presente, entre ellos Correa, Chávez, Morales y Lula. Sin embargo, no compartieron esa postura los gobiernos de Colombia y Perú, que sí han reconocido al flamante gobierno de Honduras y apoyarán su reincorporación al sistema internacional, empezando por la OEA. También se espera que Chile acompañe la aceptación de Honduras.
El rechazo al reconocimiento del gobierno de Honduras también ha generado rispideces con Estados Unidos, país que aboga por la rein- serción del país al sistema interamericano. Frente a esto, existe una
UNASUR ¿Un interlocutor autorizado con Estados Unidos?
O PROPIO 31
clara tendencia mayoritaria contraria a reconocer al nuevo gobierno hondureño sostenida por casi todos los países de América del Sur, ba- sándose en la defensa de la democracia. Esta postura no sólo contradice a Estados Unidos, sino que también a los países de América Central que han reconocido al nuevo gobierno, votando su reincorporación al SICA (a excepción de Nicaragua). Brasil, uno de los portavoces más importantes de la región, ha hecho llamados a la cautela y a no apre- surarse en reincorporar un país antes de que se avance en el proceso
de reconciliación nacional11. Pero en este caso, el bloque no podrá
generar una postura unificada, ya que tanto Perú como Colombia y potencialmente Chile no apoyarían el rechazo de Honduras.
Por otro lado, uno de los temas que mayores tensiones ha causado entre los países de la UNASUR y el gobierno de los Estados Unidos ha sido el acuerdo firmado por los gobiernos de Colombia y Estados Unidos para el uso por parte de personal norteamericano de siete bases militares colombianas. Fue en el contexto de la UNASUR que la subregión discutió la situación, dividiéndose en tres posturas principales frente al conflicto. La primer postura, la sostenida por los países miembros de ALBA, rechazaba terminantemente el acuerdo. La segunda, sostenida por países como Chile, Brasil y Argentina, fue una postura más conciliadora, haciendo un fuerte llamado de atención a Colombia por firmar un acuerdo sin consultar con sus países vecinos y pidiendo controlar las acciones de Estados Unidos en Colombia, pero no obstante reconociendo que se trataba de un asunto interno de Colombia. Esta posición fue la que terminó primando en el documento final que surgió de la Cumbre de Jefes y Jefas de Estado en Bariloche, convocada especialmente para discutir el asunto. Por último, la postura colombiana claramente defendía el Tratado, arguyendo que el mismo no implicaba la creación de bases norteamericanas en el país, sino el uso limitado de ciertas bases por parte de personal estadounidense y recordando que las compras militares realizadas por Colombia habían estado siempre orientadas al combate del flagelo interno de la guerrilla y el narcotráfico.
Previo a la realización de la Cumbre de Bariloche, el presidente Lula da Silva se comunicó con Obama para transmitirle la preocupación de los países sudamericanos frente al acuerdo con Colombia, y pedirle una reunión para discutir el tema con los miembros de la UNASUR.
Mercedes Hoffay
O PROPIO 31
Obama agradeció el gesto pero no se concretó ninguna reunión para limar las asperezas. Fue recién en enero de 2010 que la Secretaria de Estado, Hillary Clinton aceptó la invitación a reunirse a discutir con los jefes y jefas de Estado de la UNASUR temas de seguridad, que había sido enviada por Correa como resultado de una resolución del Consejo Sudamericano de Defensa realizada en noviembre de 2009. Desde el Departamento de Estado se solicitó a la UNASUR que envíe un listado de temas a tratar. En declaraciones periodísticas Correa recordó que se profundizaría especialmente en el tema del uso de las bases en Colombia. Al momento la reunión no se ha concretado, pero el hecho de que la Secretaria de Estado haya aceptado la invitación es un primer paso en el reconocimiento del bloque como un interlocutor válido con Estados Unidos. No obstante, en la reciente Cumbre en Buenos Aires, los presidentes no tocaron el tema de la agenda para esa supuesta reunión, por lo cual tampoco ha habido un fuerte avance por parte de los países sudamericanos.
Por el contrario, uno de los temas que sí fue tratado en la Cumbre extraordinaria celebrada en mayo en Buenos Aires, fue el rechazo a la ley SB 1070 del 23 de abril aprobada por la Legislatura del Estado de
Arizona, Estados Unidos de América12. En este punto sí hubo coinci-
dencias entre todos los presentes, lográndose una postura común frente a Estados Unidos en un tema que ha creado importantes resquemores en los países latinoamericanos por las potenciales consecuencias racis- tas de la ley, que permite “detener a las personas de manera discrecio- nal por consideraciones raciales, étnicas, fenotipo, lenguaje y estatus migratorio, mediante el concepto cuestionable de duda razonable” según denuncia una declaración conjunta aprobada en la Cumbre. Sin embargo, más allá de la postura unánime al respecto de este tema tan sensible para los países latinoamericanos, es poco probable que se genere algún tipo de diálogo entre UNASUR y el gobierno de los Estados Unidos por este asunto.