Una revisión exhaustiva de la literatura y los documentos históricos dan cuenta de una carencia de estudios regionales que se hayan dedicado a escarbar sobre cómo se articularon los distintos niveles del aparato público durante el periodo desarrollista para hacer frente a los problemas del desarrollo económico, social y territorial. Los estudios regionales fueron conducidos en este periodo especialmente por ONG’s como, por ejemplo, el Centro de Investigación de la Realidad del Norte (CIREN-CREAR), el Taller de Estudios Regionales (TER), el Centro de Asesorías y Capacitación Sindical (CEEPAT), el Equipo de la Pastoral Andina (EPA) cuyo foco estuvo puesto en la situación del mundo andino (Guerrero, 1990; Pinto, 1988; Guerrero, 2001; Podestá, Guerrero, Guerrero y Viveros, 2014)
Otros escritos han centrado su atención en los movimientos sociales de defensa localizados en los principales puntos urbanos de la provincia, aunque con una débil mirada comparativa (Pinto, 1993; Cuevas, 1998). Es así como resulta pertinente y relevante profundizar sobre los hitos históricos que marcan el debate sobre descentralización y desarrollo regional en Chile, destacando los impactos y transformaciones experimentadas por una región extremo- fronteriza como Tarapacá.
Como vimos anteriormente, durante los gobiernos radicales de Aguirre Cerda, Ríos y González Videla las políticas desarrollistas que apostaron a la industrialización del país generaron un nuevo ordenamiento territorial de la producción y una nueva subdivisión basada en macrorregiones. Las políticas desarrollistas formuladas en este periodo incorporaron la dimensión territorial a partir de la idea de que era preciso aprovechar las fortalezas y oportunidades que presentaban extensiones territoriales más amplias que las tradicionales (espacios provinciales). Igualmente, este enfoque debatía sobre las posibilidades de que la industrialización localizada pudiese generar efectos sinérgicos sobre otros territorios. Como señalan Pizarro y Vera (1989), en esta época las “leyes de excepción” y la “economía de polos de crecimiento” fueron incorporadas como políticas vinculantes con los asuntos del desarrollo territorial. Su alcance dependía de los instrumentos de planificación que diseñaron los distintos gobiernos para “implementar políticas discriminadoras
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que favorecieran las áreas geográficas de interés nacional” (Pizarro y Vera, 1989: 13).
Desde el desarrollo social, las políticas sociales se enfocaron durante este periodo hacia un universalismo nominal con un manifiesto carácter asistencialista. El rol empresarial del Estado y la ampliación de derechos y servicios sociales llevaron a los gobiernos radicales a impulsar políticas públicas que combinaron el fortalecimiento de las políticas sociales con un nutrido plan de inversión en obras públicas. Esta tendencia fue recogida por Carlos Ibáñez del Campo quien, en su segundo mandato presidencial, prosiguió con la senda abonada por los radicales. Ibáñez del Campo, quien había vivido en Tacna y Arica cuando era un joven oficial de ejército, es recordado por los ariqueños como una excepción histórica, especialmente por la creación de políticas específicas para el desarrollo económico y social de Arica. Conforme a los modelos de desarrollo de la época, el Puerto Libre y la Junta de Adelanto (también conocida como Ley Arica N° 13.039 de 1958) buscaban la generación de convergencias territoriales a partir del fomento a la producción industrial y la sustitución de importaciones. Esta visión buscaba crear un sistema autónomo y descentralizado de comercio internacional y desarrollo industrial, administrado por un ente ad hoc. Se argüía que la histórica dependencia económica había determinado el derrumbe de la economía nacional en los años treinta. En consecuencia, la política económica del gobierno de Ibáñez combinó medidas generales con políticas específicas como las ya señaladas.
De este modo, las medidas del Puerto Libre y la Junta de Adelanto permitieron la instalación de distintas empresas que generaron un verdadero despegue económico en Arica: la industria automotora y la instalación de General Motors; la industria siderúrgica Itaca; empresas de armaduría de televisores y artículos electrónicos; la industria textil y el comercio al por mayor se consolidaron rápidamente como actividades de relevancia para el Departamento de Arica.43 Cabe señalar que el Puerto Libre y la Junta de Adelanto eran concebidos como instrumentos distintos pero, a su vez, complementarios. El Puerto Libre fue una política formulada básicamente para la promoción de franquicias aduaneras y fomento al desarrollo industrial- comercial. Fue una expresión del “Estado empresario” que se caracterizó por la intervención directa del aparato público en la economía (Larroulet, 1984; Muñoz y Arriagada, 1977; Fazio, 2000; Alé, 1990; Arriagada, 2004).
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La Junta de Adelanto, según el dictamen de Contraloría N° 64.894 del 05 de noviembre de 1959, se definía como un “servicio público, descentralizado y semifiscal”.
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Por otro lado, la Junta de Adelanto vino a conformar la dirección administrativa del proceso de desarrollo y fue ideada originalmente como un “centro de desarrollo” –industrial, por cierto– que operó como un nuevo marco institucional para la captación de recursos tributarios y el impulso de estrategias, planes y proyectos de inversión pública para la zona.44 Esto generó una explosión demográfica gradual y un aumento significativo de la población flotante que iba a turistear y aprovechaba de comprar a bajo precio artículos electrónicos, menaje, juguetes, artículos de bazar, chucherías y baratijas varias. Pero también la Junta de Adelanto se ocupó del desarrollo agrícola para campesinos andinos de la zona, así como de la formulación de planes de desarrollo rural (Quiroz, Díaz, Galdames y Ruz, 2011).
Más allá de la función económica asignada, la Junta de Adelanto buscó canalizarse como un instrumento de armonización del desarrollo socioterritorial desde el punto de vista del “adelanto rural y urbano”, así como desde los propósitos de generación de condiciones de bienestar para sus habitantes.45 Como suele suceder en estos casos, el desarrollo del Puerto Libre y la Junta de Adelanto de Arica estimularon la migración campo-ciudad. No solamente los estudios antropológicos de la época constataron tempranamente el fenómeno del despoblamiento de las diversas localidades rurales, con la consiguiente desintegración social y desarraigo cultural de las comunidades. También se evidenciaron otros problemas y desafíos, especialmente para las ciudades y los grupos que con distintas racionalidades y cosmovisiones buscaban integrarse a la vida citadina. En más de una oportunidad, este fenómeno fue interpretado como parte de las impredecibles consecuencias de la modernidad e, inclusive, como un ‘mal necesario’. Desde ese enfoque, los desafíos no sólo estaban puestos en la desintegración del mundo rural sino que también en la integración social de los grupos indígenas y campesinos que se desplazaban hacia las urbes (Galdames y Ruz, 2010).
44 Además, como puede observarse en el análisis de los documentos administrativos de la
época, la Junta de Adelanto estimuló el fortalecimiento y articulación de micros y pequeñas empresas (acceso a créditos blandos), principalmente de carácter local.
45 Las múltiples obras públicas realizadas bajo las figuras del Puerto Libre y la Junta de
Adelanto se sintetizan en el proverbio local “la Junta de Adelanto lo hizo todo, menos El Morro”. Esto ha perdurado como un recuerdo nostálgico de una época de “progreso” (tal como queda reflejado en el tenor de la escritura de la Ley N° 13.039 de 1958). Entre las distintas obras públicas impulsadas en este periodo se cuentan el Aeropuerto de Chacalluta, la construcción del puerto de Arica, infraestructura universitaria, el estadio mundialista Carlos Dittborn, el casino de juegos, el terminal rodoviario, el hipódromo, obras de pavimentación y remodelación del borde costero, entre otras.
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Este contexto de referencia incitó la producción intelectual de las ciencias sociales a través de varios estudios regionales que pusieron su foco en la ruralidad, los asuntos indígenas y del mundo andino. A la par, este movimiento estimuló el diseño de planes de intervención social con pertinencia cultural como, por ejemplo, se representa en el Plan Andino que impulsó en los años sesenta la municipalidad de Iquique. Asimismo, dentro de las estrategias desarrollistas de los gobiernos de la época, el funcionamiento y mantenimiento del Puerto Libre y la Junta de Adelanto de Arica fueron concebidos como bases productivas y administrativas para la formación de un polo de desarrollo regional, pero también una interesante estrategia de integración internacional. Como señalaba González (2012),
“en la política de desarrollo regional del país se le asigna a Arica el rol de un polo de desarrollo regional fronterizo. Por su ubicación geopolítica, Arica debe cumplir un importante papel en las políticas de integración continental que se plantean dentro del marco de la ALALC y de la subregión andina” (González, 2012: 281).46
Esta inédita experiencia para la época supuso un margen de autonomía relativa en la operativización y funcionamiento administrativo. Dicha relatividad en los rasgos autonómicos de esta política pública estuvo determinada por la posición geopolítica de Arica, la incertidumbre de las relaciones diplomáticas y el carácter centralizado del Estado nacional. Si bien estos instrumentos se perfilaban como genuinos componentes de un esquema de regionalización e integración subregional, no hay absoluto acuerdo respecto a la autonomía de la Junta de Adelanto para ejercer la toma de decisiones ya que la definición del presupuesto para la sustentación de sus quedó supeditada a la aprobación final por parte del Presidente de la República. Aunque no se suscitaron controversias mediáticas en materia de aprobación de financiamiento, la decisión última radicaba en el poder presidencial.
Por otro lado, como lo mencionamos anteriormente, las medidas especiales para Arica produjeron una grotesca fractura en el desarrollo territorial de Tarapacá. Esta situación acentuó el discurso anti-centralista emanado desde la sociedad civil iquiqueña que, como fue señalado, observaba como un acto de discriminación la puesta en escena del Puerto Libre y la Junta de Adelanto en Arica. La polarización económico-social sustentada en la idea de que Arica se convertiría en la capital económica mientras que Iquique en la capital política indudablemente afectó las relaciones Estado-región. Se produjo, entonces, una doble escisión: interregional e intrarregional. Según González, esto fue
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Prueba de ello es que en el año 1960 Chile se adhirió al Tratado de Montevideo pasando a formar parte integrante de la ALALC.
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efectivamente lo que pasó entre Arica e Iquique con la creación de estos instrumentos de ‘doble impacto’ donde “rápidamente, Arica comenzó a perfilarse como ganadora mientras que Iquique se asumía perdedora, profundizando la conocida rivalidad intrarregional” (González, 2012: 281). De esta manera, las políticas desarrollistas conspiraron en la generación de inequidades socioterritoriales al interior de Tarapacá y en fracturas más que convergencias entre las principales urbes.
Durante los años sesenta, el panorama económico y social de la provincia de Tarapacá no varió significativamente. Mientras Arica se perfilaba como territorio ganador al consolidar un patrón de crecimiento económico ascendente, Iquique quedaba enmarañado en el estancamiento económico y en medio de dos centros urbanos económicamente dinámicos que escasamente lograron conectarse (Arica y Antofagasta).47 Algo similar se observa entre pisos ecológicos que, dentro de la región y en épocas pretéritas, se encontraban conectados aunque progresivamente fueron quedando aislados.
Con Jorge Alessandri como Presidente de la República (1958-1964), el nuevo gobierno apoyado por la alianza Liberal-Conservadora asumió, sin descuidar el camino desarrollista abonado por Ibáñez y los radicales, una postura abiertamente tecnocrática. Su manejo ‘gerencial’ del gobierno tuvo el beneplácito generalizado por la contribución que realizó en el ordenamiento del gasto público, el control de la inflación y el estímulo a la construcción de viviendas sociales en el país (De Ramón, 2001). Sin embargo, su programa de estabilización económica tuvo un carácter macro-financiero que no consideró la modificación sustantiva de la estructura y funcionalidad territorial del Estado. Las políticas orientadas al desarrollo de zonas extremas y, específicamente, hacia la reducción de los desequilibrios, asimetrías e inequidades sociales que se configuraban dentro de la Provincia de Tarapacá quedaron, en cierto modo, desatendidas por el gobierno central, especialmente después del devastador terremoto que azotó Valdivia el año 1960 (el evento de mayor intensidad registrado en la historia sismológica mundial).
Por otro lado, la reforma agrícola impulsada por Alessandri el año 1962 tampoco contribuyó a mejorar sustancialmente las condiciones de las comunidades rurales del norte chileno (indígenas aymaras campesinos) que
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La población de Arica-Parinacota aumentó su participación en el total regional de Tarapacá del 29% en 1952 a más del 55% entre 1970 y 1980. Sin embargo, desde 1980, “su participación regional disminuyó hasta el 44% en el año 2002, situación que no ha cambiado substancialmente en la actual región de Arica y Parinacota” (Tabilo y Gallardo, 2009: 8).
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debieron hacer frente a una adversa y desértica geografía bajo el signo de la subsistencia.48
Si bien Alessandri procuró fortalecer en el norte de Chile la pesca industrial (lo que en cierta medida ayudaba a paliar la compleja situación económico- social en Iquique), no fue suficiente para compensar los desequilibrios económico-sociales entre Arica e Iquique, así como entre estas urbes y los poblados rurales. De ahí que las protestas en Iquique hayan continuado realizándose y el movimiento social ‘localista’ liderado por el Comité Pro- Defensa de Iquique se haya consolidado al representar transversalmente la visión de distintos actores sociales, sindicales, gremiales e, inclusive, del ámbito municipal.
Posteriormente, el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se distinguirá por una línea política distinta a la de su antecesor pero, además, por la materialización de reformas estructurales e innovaciones institucionales que provocaron cambios significativos en la orientación de las políticas públicas de desarrollo territorial. La chilenización de la gran minería del cobre, la profundización de la reforma agraria y la creación de la Oficina de Planificación (ODEPLAN, 1967) se levantaron como tres pilares sustanciales del programa de Frei para impulsar la modernización de la estructura político-administrativa y productiva del país. En ese sentido, la creación de ODEPLAN y su dependencia con el Ministerio de la Presidencia de la República le otorgó un rol preponderante al proceso de planificación del desarrollo y la organización de las políticas públicas de acuerdo a criterios territoriales. ODEPLAN significó una de las pocas iniciativas que, después de varios años, surgió con el propósito de profundizar la senda descentralizadora del país e introducir la concepción regionalista a través de la definición de regiones y multirregiones.49
Pese a las innovaciones institucionales, el centralismo y el hipertrofiado crecimiento metropolitano (especialmente capitalino), lejos de debilitarse, comenzó a evidenciar algunos signos de irreversibilidad. Dentro de las múltiples expresiones del fenómeno de la centralización, la descentralización político- administrativa quedaba muchas veces relegada a una simple formalidad de la norma. En general, no se consideraron procesos integrales para generar capacidades socioinstitucionales en los territorios o fortalecer el capital
48 De hecho, coloquialmente se le denominó la reforma del macetero, ya que en la práctica
se habría limitado a repartir tierras de propiedades estatales a los campesinos.
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Junto con la influencia de la teoría de los polos de desarrollo, ODEPLAN subdividió el país en 11 regiones más la zona metropolitana. Asimismo, creó tres multirregiones (Antofagasta, Valparaíso y Concepción) que, concebidas como polos de desarrollo, serían las encargadas de „irradiar‟ los beneficios y frutos del crecimiento económico.
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institucional y social que sustentaría el proceso descentralizador. En el ámbito de las políticas públicas, el centralismo se encontraba fuertemente arraigado no sólo en términos de reproducción del poder central por parte de las elites y los partidos políticos predominantes sino, además, culturalmente. Las políticas sociales de carácter universalista que surgieron en este periodo también comportaron este sello centralista. Como sucedió a principios del siglo XX, el sistema educativo chileno contribuyó en gran medida a la reificación cultural del centralismo, a través de la construcción de símbolos nacionales, la uniformización del lenguaje y la homogeneización de los contenidos curriculares (Brunner, 1988 y 2008).50
Durante este periodo, las políticas públicas que persiguieron reducir las disparidades socioterritoriales no generaron cambios significativos en el patrón de desarrollo y, más bien, se supeditaron a la visión centralizada de las elites gobernantes. Tampoco estas políticas lograron provocar mejoras sustantivas que permitieran definir, estratégicamente y con una mirada de largo plazo, un proceso de desarrollo socioterritorial más inclusivo y equitativo. Se comienza, así, a resquebrajar el mito del Estado y la nación unitaria que, construida desde el centro capitalino, se contradecía con el “otro Chile” que se construía desde las regiones (Dockendorff, 1990).
En consecuencia, ni las innovaciones institucionales ni las medidas compensatorias dispuestas especialmente para el desarrollo económico-social de la región de Tarapacá lograron contrarrestar las inequidades intrarregionales y el rezago de las provincias respecto del desarrollo que experimentaba la capital. No obstante, los ánimos colectivos de desesperanza que experimentaba particularmente la sociedad iquiqueña en el extremo norte del país no se aplacaron. Las banderas negras continuaron flameando en Iquique mientras que Arica, más bien, comenzaba a consolidar un patrón de crecimiento económico y de construcción de las bases materiales para el desarrollo social (inversión en infraestructura pública y social). Este contexto político, económico y social adverso para los iquiqueños y sus comunidades rurales, estimuló la emergencia de nuevos líderes políticos que se impregnaron del discurso anti-centralista y reivindicatorio de lo local. Fueron los primeros pasos de líderes caudillos que, como Jorge Soria, se ‘robarán’ la escena política del momento.
50 El propio sistema educativo chileno se configuraba ya en este periodo como un agente de
reproducción del centralismo y de las desigualdades sociales a través de modelos de gestión pública que, enceguecidas de la estampa unitaria del Estado, prescindía de la diversidad territorial y sociocultural del país.
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En el marco de la vía chilena hacia el socialismo impulsada por Allende (1970- 1973), el esquema de organización territorial del Estado se reorientó nuevamente hacia el paradigma centralizador y unitario. Si bien Allende siendo senador por Tarapacá (1966-1968) se había impregnado de las problemáticas y necesidades de la zona, el enfoque unitarista-centralizado operó transversalmente como un principio inalienable en la organización del Estado y el diseño de políticas públicas. Sin embargo, la sobre-ideologización y politización extrema de los asuntos del desarrollo tendieron a dejar fuera de foco los asuntos territoriales y supeditarlos a los intereses fundamentales del nuevo proyecto político nacional. Así, la organización centralizada del poder político y la planificación del desarrollo no fueron aliados del ‘endogenismo’. Más bien, estas iniciativas, tal como fue la propia creación de la ODEPLAN, generaron una primera aproximación al regionalismo y la planificación del desarrollo territorial. Así, poco a poco los argumentos en favor de la descentralización fueron afianzándose como condición de desarrollo y rescate de la diversidad geográfica, social económica y cultural de Chile.
2.3 Descentralización del Estado y regionalismo