1.1 Metas y proyecciones macroeconómicas oficiales
La transición entre el gobierno sa- liente y el que comenzó su gestión el 1° de marzo se desarrolló sin contratiempos. En ese marco, el 9 de febrero de 2005 las autoridades del Banco Central del Uruguay (BCU) dieron a conocer la carta de Intención (CI) y el Memorándum de entendimiento correspondiente a la séptima y última revisión del acuerdo stand-by con el Fondo Mo- netario Internacional (FMI) que venció el 31 de marzo de 2005.1 En la misma se describe la situación de la economía uruguaya a la luz de los compromisos asumidos con el organismo y se hace hincapié en la transición hacia el nuevo gobierno, que tras su asunción comenzó los contactos formales para llegar rápi- damente a un nuevo acuerdo.
La política económica de la actual administración se organizó en torno al programa económico que sirvió de base para la redacción de la CI presentada ante el FMI para alcanzar un acuerdo de derecho de giro (stand-by) a 36 meses, aprobado finalmente por dicha institución el 8 de junio de 2005. El acuerdo implica una asistencia del FMI de 766,3 mi- llones de Derechos Especiales de Giro (DEG)2 (aproximadamente 1.124
millones de dólares)3 en el trans- curso de sus tres años de duración. Asimismo, se renovaron 60% de los vencimientos del período, al tiempo que los desembolsos previstos por el organismo se concentran en los dos primeros años del acuerdo, que son los que presentan los mayores reque- rimientos de fondos para el país.
La CI aprobada en junio es- tableció los objetivos, las proyec- ciones macroeconómicas y los
principales lineamientos de la política oficial de 2005. En ella el nuevo gobierno expresaba estar «implementando una estrategia de desarrollo global», comprometido con la estabilidad macroeconómica y dispuesto a llevar adelante «una agenda global de reformas estructu- rales para promover un crecimiento sustentable elevado y para reducir drásticamente la pobreza».
En la CI el gobierno se com- prometió a mantener una fuerte disciplina fiscal, aumentando el superávit primario hasta 4% del PIB en 2007, y a lograr una sostenida reducción de la inflación hasta llegar a 3,5% en 2008. Asimismo, proyec- taba alcanzar en el transcurso de su período de gobierno un incremento de la inversión de 13% a 20% del PIB, reducir sensiblemente el peso de la deuda pública desde su nivel cercano al 90% cuando se redactó la CI a 60% del PIB y aumentar en 300 millones de dólares las reservas internacionales brutas del BCU.4
Para 2005 el gobierno proyectó un crecimiento económico de 5,5%, un superávit primario -excluido el pago de intereses de deuda- de 3,5% del PIB y un déficit global de 1,6% del PIB, mientras que en materia monetaria fijó el rango de variación de la meta de inflación para el año entre 5,5% y 7,5%.
En materia fiscal, el gobierno es- tableció que para lograr los objetivos de déficit propuestos, se requería elaborar un plan quinquenal de gastos con metas de déficit e ingresos explícitas y acordes con el programa fiscal. El creciente superávit prima- rio sería resultado del mejoramiento de la administración tributaria, la reforma impositiva, el ajuste oportuno de las tarifas públicas y el estricto control del gasto discre- cional del gobierno. Finalmente, se establecía cierto margen para realizar importantes y necesarias inversiones públicas en infraestructura.
En lo que atañe al financiamien- to del sector público, el gobierno preveía en la CI que sería necesario mantener, en el lapso que dura el acuerdo, una disciplina fiscal sosteni- da, un mayor acceso a los mercados financieros y el apoyo de las institu- ciones financieras internacionales. En este último sentido, el gobierno acordó planes de trabajo con el Banco Mundial (BM) y el Banco Interame- ricano de Desarrollo (BID) que con- templan una significativa asistencia financiera en el quinquenio, de hasta 800 millones de dólares en el caso del primero y de 1.200 millones como «piso» en el caso del BID.5
1. Dicho acuerdo fue originalmente firmado en marzo de 2002 y posteriormente ampliado en varias ocasiones.
2. El DEG es la unidad de cuenta que utiliza el FMI en sus operaciones de préstamo. Esta unidad esta constituida por una canasta de monedas, cuya cotización varía diariamente de acuerdo con la evolución de las cotizaciones de las mismas.
5. Estos montos excederían las amortizaciones de capital previstas para todo el período con dichos organismos, al tiempo que sus desembolsos -al igual 3. Dicha cifra equivale a 250% de la cuota de
Uruguay en dicho organismo: 306,5 millones de DEG.
4. Además, se asumió un amplio rango de refor- mas estructurales que serán descritas en el tercer apartado de este capítulo.
IV. Política económica
La política monetaria seguiría estableciendo metas inflacionarias (fijadas con doce meses de antela- ción) y centrándose en el objetivo de base monetaria (objetivo ope- racional), de modo de influir en el agregado monetario M1 (objetivo intermedio) y, en último término, sobre la evolución del nivel de pre- cios (objetivo final). Todo ello en un marco de régimen de tipo de cambio flexible intervenido básicamente para evitar su excesiva volatilidad. Asimismo, en la CI se establece el objetivo de pasar a un sistema de me- tas de inflación (inflation targeting) cuando «estén dadas las condiciones requeridas para el mismo».6
Finalmente, en la CI se estable- ce que el programa se revisará cada trimestre en el primer año para evaluar la gestión global y el cum- plimiento de las metas pactadas. En este sentido, la primera revisión técnica llevada a cabo por el FMI, concluyó que el desenvolvimiento de la economía estaba en línea con lo proyectado e incluso observó un mejor desempeño que el esperado en varios indicadores. Sin embargo, alertaba sobre el mantenimiento de ciertas vulnerabilidades ante
un posible deterioro de la positiva coyuntura internacional y el clima general de negocios e inversión. Con la aprobación de la primera revisión por parte del directorio ejecutivo del FMI el 28 de setiem- bre, se liberó la segunda partida prevista de 30,7 millones de DEG (44,4 millones de dólares),7 mien- tras que los grandes lineamientos de la política económica y sus principales metas para el año no sufrieron cambios significativos. Finalmente, también fue muy fa- vorable la evaluación respecto de la segunda revisión del programa, cuya aprobación definitiva se con- cretó el 18 de enero de 2006.
1.2 Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 2005-2009
Con el objetivo de respetar los com- promisos asumidos con el FMI y sobre la base de un conjunto de proyecciones sobre la evolución de las principales variables macroeconómi- cas a mediano plazo (Cuadro IV.1), el Poder Ejecutivo (PE) envió el 31 de agosto al Parlamento su Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para el quinquenio 2005-2009. Tras la discusión legislativa, que no introdujo modificaciones de importancia,8 el mismo fue finalmente aprobado el 19 de diciembre de 2005.
Según se indicaba en la expo- sición de motivos del proyecto de
Presupuesto, éste propone «fundar una nueva cultura de asignación y administración de los recursos públicos». Cuatro criterios guiaron la formulación del presupuesto: la «responsabilidad fiscal», con resul- tados fiscales ya acordados con los organismos multilaterales, los «com- promisos de gestión», tendientes a la mejora generalizada de la gestión pública, el «premio al ahorro», para promover un mejor gasto,9 y la «transparencia» de la generación y utilización de los recursos públicos. Las prioridades se definen con dos criterios. Según la naturaleza de las actividades, las prioritarias son: atención de la emergencia social, salud, educación, seguridad pública e infraestructura. Según la compo- sición del gasto por rubros, las prio- ridades consisten en la recuperación de los salarios y las pasividades (en particular los/as más sumergidos/as), y la mejora de los deteriorados niveles de inversión pública.
En lo que respecta al contexto macroeconómico proyectado para el corto y mediano plazo (Cuadro IV.1), en líneas muy generales se es- pera un «buen ritmo de crecimiento» (si bien se proyecta una desacelera- ción del mismo), mientras que en lo que atañe a las variables nominales, luego de la fuerte apreciación de la moneda nacional y la alta inflación en dólares de 2005, se prevé una ligera apreciación de la misma en términos reales durante el resto del período. En 2009 se espera una 7. La primera cuota de la asistencia del Fondo
por igual monto fue liberada cuando se aprobó el acuerdo.
8. Por primera vez en 20 años el gobierno no hizo uso de la potestad de enviar al Parlamento un mensaje complementario para realizar modifica- ciones (por lo general al alza) al gasto establecido en el proyecto presupuestal original.
9. La iniciativa permite que en el ejercicio siguiente se pueda disponer de hasta 100% de los ahorros en la ejecución del presupuesto en cada dependencia para dedicarlos a la inversión, la capacitación o la cancelación de deuda con proveedores.
que en el caso del acuerdo con el FMI- se concen- tran en los primeros años del quinquenio. 6. El régimen de «inflation targeting» consiste en un arreglo de política macroeconómica en el que el Banco Central se compromete a alcanzar una meta de inflación, manejando todos los instrumentos monetarios discrecionalmente a fin de alcanzar dicho objetivo. En general se señala que la aplicación exitosa de estos regímenes exige numerosas condiciones, relacionadas básica- mente con: la independencia y alta credibilidad del Banco Central y de su política monetaria, conocimiento de sus mecanismos de transmisión y existencia de instrumentos efectivos, trans- parencia en el manejo de la información y un mecanismo de rendición de cuentas, y solidez y adecuada regulación del sistema financiero.
inflación en dólares de 2,5%. Final- mente, se proyecta una «importante» recuperación de los salarios.
La estrategia fiscal del gobierno prevé que el resultado primario se elevará de 3,5% del PIB en 2005 a 4% en 2007 y que ese porcentaje se mantendrá hasta el final del período, mientras que el resultado global sería una caída del déficit de 2% en 2004 a 0,4% en 2009 (Cuadro IV.2). La disminución del endeudamiento público permitiría reducir la carga de los intereses, que pasarían de representar 5,9% del PIB en 2004 a 4,4% al final del período.10 De esta
manera, se conseguiría paulatina- mente el equilibrio de las cuentas públicas, lo que implicaría un gran esfuerzo para respetar el criterio de «responsabilidad fiscal». Finalmente, se plantea que el respeto de ese cri- terio queda de manifiesto en la regla fiscal que limita las posibilidades de incrementar el gasto primario corriente del Gobierno Central a 3% anual en términos reales como máximo,11 al tiempo que se prevé aplicar medidas correctivas en caso de desvíos.
Se afirma que los resultados fiscales positivos, la reducción del endeudamiento y el aumento pro- yectado de 30% del gasto público discrecional en términos reales «no
serán el resultado de un ajuste fis- cal», sino de un importante aumento de la recaudación de la Dirección General Impositiva (DGI), que pasaría de 17,1% del PIB en 2005 a 18,9% en 2009, y de la estabili- zación de los aportes a la seguridad social en algo más de 9% del PIB. Ambos serán resultado, principal- mente, de una lucha frontal contra la evasión y una mayor eficiencia de las entidades recaudadoras, y no la consecuencia de un aumento de la carga impositiva.12
Finalmente, interesa analizar la
evolución del gasto público total. 10. Se entiende que dicho efecto permitiría
contrarrestar la tendencia al alza de este rubro por los aumentos previstos de la tasa de interés internacional y los costos asociados a la desdola- rización de la deuda pública. Sin embargo, debe considerarse que aquí también influye significa- tivamente el incremento adicional del PIB como
consecuencia de la inflación en dólares. 11. Excluidas las inversiones, los intereses de la deuda y la educación.
CUADRO IV.1 PROYECCIONES PARA LAS PRINCIPALES VARIABLES MACROECONÓMICAS