2.1. Antecedentes constitucionales
A partir de la Revolución de Mayo de 1810 surge la alternativa de la centralización unitaria en Buenos Aires o la descentralización federal para la organización política de la república. Se trata de dos métodos antagónicos de características propias. El unitario, unilateral o estatutario, pretende imponer desde la capital una estructura política de alcance general, mediante la organización por estatutos, reglamentos y hasta por dos constituciones: de 1819 y 1826. El otro, de carácter federal, contractual o sinalagmático, propone el pacto recíproco como único marco legítimo de convivencia estatal. En virtud de él, se suceden una serie de tratados interprovinciales que comenzaron en 1813, prosiguieron en 1815 y se generalizaron en 1820.
Bidart Campos 18 señala que estos dos sectores de opinión, “en una 16“Derecho Público Provincial y Municipal”. Ábalos, M. (coord.), v. 1, p. 115, La Ley, 2003, Buenos Aires.
17“Manual de la Constitución reformada”, p. 438, t. 1, Ediar, 1985, Buenos Aires. 18“Manual de la Constitución reformada”, p. 438, t. 1, Ediar, 1985, Buenos Aires.
pincelada muy rápida” coinciden con las minorías cultas, liberales, porteñistas, centralistas y monárquicas los unitarios; y con la masa popular e inorgánica y republicana los federalistas. Y aclara que “la oposición entre Buenos Aires y el interior no permite identificar en una coincidencia perfecta al unitarismo con la primera y al federalismo con el segundo, bien que provisoriamente pueda situarse, para la comprensión del proceso, al núcleo representativo del movimiento unitario en la capital, y al pueblo federal en la campaña”.
La formación constitucional argentina es fruto de un complejo proceso que se desarrolla bajo el imperio de reglamentos, estatutos y constituciones centralizadoras y por la firma de numerosos pactos, convenios, tratados y adhesiones de contenido autonomista.
Entre los antecedentes centralistas pueden citarse al Estatuto provisional para la dirección y administración del Estado, aprobado por la Junta de Observación el 5 de mayo de 1815; el Reglamento provisorio de 1817, dictado por el Congreso de Tucumán, ya instalado en Buenos Aires y las Constituciones ya citadas de 1819, sancionada por el mismo Congreso ya afincado en Buenos Aires y la de 1826.
2.2. Los pactos interprovinciales
Muchos son los pactos interprovinciales que tienden a la organización de un congreso nacional constituyente. Sin pretender agotar la cita y al sólo título ejemplificativo, podemos mencionar: Convención de la Provincia Oriental del Uruguay (13/4/1813), ratificada por la Liga Federal (23/6/1815); Pacto del Pilar (23/2/1820); la Liga de Avalos (24/4/1820); el Pacto de Benegas (24/11/1820); el Pacto de los Pueblos Unidos de Cuyo (29/4/1821); el Tratado de Vinará (5/6/1821); el Pacto de Tucumán (19/9/1821); el Pacto de San Miguel de las Lagunas (22/5/1822); de la Liga del Interior (5/7/1839); de la Liga del Litoral(23/2/1830); el Pacto del Litoral (4/1/1831); el Acuerdo de San Nicolás (31/5/1852).
El preámbulo de la Constitución Nacional se refiere a los pactos firmados en el período anterior, cuando se señala que ella se dicta “en cumplimiento de pactos preexistentes”, lo que ha generado una importante controversia en torno a cuáles son los pactos o tratados a los que se refiere el constituyente. Siguiendo al Prof. Ramón Torres Molina 19 podemos clasificar en tres los distintos criterios desarrollados al respecto:
• Amplio: de acuerdo con este criterio todos los pactos interprovinciales, regionales o entre provincias y el poder central o sus representantes serían pactos preexistentes. Adoptan esta posición Alberto Demicheli 20 y Germán Bidart Campos 21.
19“Historia Constitucional Argentina”, p. 105, edit. Scotti, 2008, La Plata. 20“Formación Constitucional Rioplatense”, Barreiro y Ramos, 1955, Montevideo. 21“Manual de Derecho Constitucional Argentino”, T 1, p. 213, Ediar, 1985, Buenos Aires.
• Restringido: Alfredo Galletti señala que si bien “en un sentido lato serían todos, es evidente que el preámbulo de la constitución se refiere a determinados pactos, ya que se trataría de aquellos que tienden al cumplimiento de los objetivos generales del estado constitucional” 22. A partir de ello considera que los pactos, para ser considerados preexistentes en el preámbulo deben reunir tres condiciones: “a) la existencia de un concepto de nación también preexistente; b) que llamaran a reunión de Congreso, por elección de las Provincias componentes; c) Fueran de carácter general y constituyente para ordenar al país federativamente”. Sólo serían pactos preexistentes: Pacto de Pilar, Pacto Federal y Acuerdo de San Nicolás.
• Operativo: López Rosas 23 limita aún más el concepto de “pacto preexistente”, para este autor, sólo lo son aquellos que efectivamente llevaron a la reunión de Congreso Constituyente de 1852/53 como consecuencia del cual se sancionó la Constitución de 1853. Dice López Rosas: “En éstos pactos debemos distinguir entre los pactos preexistentes, fuente directa de la constitución, y los pactos antecedentes, que si bien no determinaron la convocatoria del Congreso Constituyente y fijaron las normas constitucionales como los anteriores, estuvieron todos ellos inspirados en los principios rectores de la federación. Son los primeros el Pacto Federal (1831) y el Acuerdo de San Nicolás (1852); los segundos, los demás pactos interprovinciales anteriores a 1853”.
2.3. El Pacto Federal y el Acuerdo de San Nicolás
Independientemente del criterio que se adopte, cierto es que dos de los antecedentes más importantes de la Constitución de 1853 son el Pacto Federal y el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos.
En 1830, bajo la influencia del general José María Paz se constituye la Liga del Interior, mediante un Tratado de Paz, Amistad, y Alianza Ofensiva y Defensiva entre las Provincias de Catamarca, Córdoba, San Luis, Mendoza y La Rioja. Luego adhirieron luego Salta, Santiago del Estero, Tucumán y San Juan.
A fin de contrarrestar esta unión, las provincias litoraleñas deciden constituir ellas también una alianza ofensiva y defensiva “contra toda agresión ó preparación de parte de cualquiera de las demás provincias de la República (lo que Dios no permita), que amenace la integridad é independencia de sus respectivos territorios” (art. 3).
El 4 de enero de 1831 los gobiernos de Santa Fe, Entre Ríos y Buenos Aires firmaron el Pacto Federal 24. Entre sus cláusulas establecía la creación de una Comisión Representativa, integrada por un diputado por cada una de las 22“Historia Constitucional Argentina”, T 1, p. 399, Editora Platense, 1971, La Plata.
23“Historia Constitucional Argentina”, p. 571, Astrea, 1984, Buenos Aires.
24En un artículo adicional se establecía que las partes invitarían a la provincia de Corrientes, que había formado parte de las deliberaciones, a sumarse al acuerdo.
signatarias, que entre otras funciones debía invitar a las demás provincias de la República a que, por medio de un Congreso General Federativo se arregle la administración general del país bajo el sistema federal.
En mayo de 1831 el general Paz es hecho prisionero por las fuerzas federales, lo que lleva a la disolución de la Liga del Interior. Entre agosto de ese año y septiembre de 1832, todas las provincias adhieren al Pacto Federal.
No obstante ello, el Congreso no llegó a reunirse, principalmente, a partir de la oposición a la organización nacional que ejercía Juan Manuel de Rosas desde la gobernación de Buenos Aires, a quién las demás provincias le otorgaron el manejo de las relaciones exteriores de la República, lo que lo convertía en un virtual titular del gobierno nacional.
Finalmente, 20 años después de aquel pacto, el gobernador de Entre Ríos, Justo José de Urquiza, decide reasumir el ejercicio de las relaciones exteriores por lo que “la provincia de Entre Ríos, queda ésta en actitud de entenderse directamente con los demás gobiernos del mundo, hasta tanto que congregada la Asamblea Nacional de las demás provincias hermanas, sea definitivamente constituida la república” 25.
Esta decisión significó un abierto cuestionamiento a la política que Rosas llevaba a cabo desde Buenos Aires, y derivó en la batalla que tuvo lugar en Monte Caseros el 3 de febrero de 1852, en la que se enfrentaron las fuerzas de Buenos Aires y el llamado Ejercito Grande, compuesto por tropas entrerrianas y correntinas y el aporte del Imperio de Brasil y Uruguay.
La victoria fue para el ejército de Urquiza.
Luego del triunfo el caudillo entrerriano convoca a los gobernadores provinciales a una reunión en San Nicolás de los Arroyos, a la que concurrieron la mayor parte de ellos 26. Producto del encuentro surgió el Acuerdo que se firmó el 31 de mayo de 1852, y que, como era costumbre, lleva el nombre del lugar en que se realizó.
De las diecinueve cláusulas que constituyeron dicho Acuerdo, las principales consisten esencialmente en reconocer como ley fundamental de la República al Pacto Federal del 4 de enero de 1831 y cumplir con lo dispuesto en dicho Pacto sobre la reunión de un congreso general federativo, el que se instalará en Santa Fe en el mes de agosto de 1852.
Todas las provincias, con la única excepción de Buenos Aires, ratifican o adhieren al Acuerdo de San Nicolás y nombran diputados para integrar el Congreso.
25Decreto del 1 de mayo de 1851, conocido como “Pronunciamiento de Urquiza”.
26Sólo faltaron el de Catamarca, cuya representación fue confiada al propio Urquiza, y los de Córdoba, Salta y Jujuy, quienes posteriormente adhirieron.
Con la ausencia de Buenos Aires, el Congreso Constituyente se instala en Santa Fe el 20 de noviembre de 1852 y luego de varios meses de trabajo en la elaboración del proyecto y de deliberaciones, el 1 de mayo de 1853 se firma la Constitución de la Confederación Argentina, que es promulgada el 25 de mayo y jurada el 9 de julio de 1853.
2.4. La organización definitiva
Separada la provincia de Buenos Aires de la Confederación Argentina, su Legislatura aprueba y sanciona el 11 de abril de 1854, una constitución para el Estado de Buenos Aires, en la que se declara libre en el ejercicio de su soberanía interior y exterior.
Esto determina la coexistencia de dos estados separados, que se mantuvo hasta después de la batalla de Cepeda, ocurrida el 23 de octubre de 1859.
En dicho enfrentamiento las fuerzas de la Confederación derrotan a las de Buenos Aires y como consecuencia de ello se firma el Pacto de San José de Flores, el 10 de noviembre de 1859.
Mediante este acuerdo, Buenos Aires se declara parte integrante de la Confederación Argentina y se compromete a examinar la Constitución de 1853, para lo cual convocará a una Convención Provincial. Esta convención propone una serie de reformas al texto constitucional, que son aceptadas el 23 de septiembre de 1860 por una Convención Nacional reunida al efecto.
Empieza así a configurarse definitivamente la organización institucional del país, que se completa con la capitalización de la ciudad de Buenos Aires, dispuesta en 1880.
Ésta se realiza mediante una ley del Congreso Nacional, sancionada el 20 de septiembre de 1880. Para que se pueda hacer efectiva la jurisdicción federal sobre la ciudad de Buenos Aires se requería la cesión por parte de la provincia del municipio que hasta entonces era su capital. Luego de intensos debates en la Cámara de Diputados de la Legislatura bonaerense, principalmente a partir de las intervenciones de Leandro Alem, opositor al proyecto, se decidió la sesión en los últimos días de noviembre de 1880.
Este desmembramiento de la provincia de Buenos Aires la dejó sin su ciudad capital, razón por la cual, el 19 de noviembre de 1882 el gobernador de la Provincia Dardo Rocha, fundada oficialmente la ciudad de La Plata, fijada como nueva capital provincial.