El estado actual del debate sobre comercio, crecimiento e igualdad indica que:
• El comercio puede facilitar el crecimiento en la medida en que su incremento
sea gradual y vaya acompañado de políticas complementarias de estímulo a la competitividad, con estabilidad macroeconómica e institucional.
• El incremento del comercio y el crecimiento no necesariamente aumentan
la igualdad en los países (lo que importa no es solo el crecimiento en sí, sino el patrón de crecimiento; no solo la cantidad de empleo, sino también la calidad).
• El alza del comercio parece incidir en el crecimiento y en algunos casos en
la reducción de la pobreza. No obstante, en ocasiones mantiene o incluso profundiza la desigualdad. Para reducir la desigualdad es necesario adoptar medidas que tengan este propósito específico.
• El análisis de los estudios empíricos permite concluir lo siguiente: i) el
desarrollo exportador y el acceso a inversión extranjera pueden tener un impacto directo reducido en la disminución de la pobreza; ii) el tipo de desarrollo y la presencia de políticas complementarias incrementa la probabilidad de participación de las familias de escasos recursos en los beneficios del comercio; iii) el proceso de apertura comercial produce ganadores y perdedores entre la población con menores ingresos (por una parte, los ingresos de los favorecidos con el crecimiento exportador pueden aumentar, y por la otra, en los sectores previamente protegidos los niveles de pobreza aumentan); y iv) en países con abundancia de trabajadores no calificados, los pobres no siempre se benefician con la apertura comercial.
El comercio internacional puede aportar a la creación de empleos de calidad y al incremento de la productividad, y, por esa vía, colaborar con la reducción de la pobreza y la desigualdad. Estos beneficios dependen mucho de la calidad de las políticas públicas. En la medida en que el comercio ayude a reducir las brechas de productividad entre los agentes (la llamada heterogeneidad estructural), a promover el crecimiento y a generar empleo de calidad, la inclusión será mayor. La mayor contribución del comercio al crecimiento inclusivo se concreta mediante su aporte a la reducción de las brechas internas y externas. Las brechas productivas entre trabajadores, empresas y sectores también existen en los países avanzados, pero son mucho más pequeñas que las observadas en América Latina y el Caribe. La región está marcada por grandes asimetrías entre segmentos de empresas y trabajadores, combinadas con una concentración del empleo en estratos de muy baja productividad. Como los sectores de baja productividad tienen grandes dificultades para innovar, adoptar nuevas tecnologías e impulsar procesos de aprendizaje, la heterogeneidad interna agudiza los problemas de
CEPAL Comercio internacional y desarrollo inclusivo: construyendo sinergias
competitividad sistémica, dificultando también el cierre de la brecha externa. La reducción de esta brecha o convergencia externa requiere tanto de mayores niveles de productividad media como de una mejor distribución de esos incrementos de productividad, lo que ayudaría a reducir las diferencias de ingreso por habitante.
Dado que la heterogeneidad estructural explica una parte importante de la profunda desigualdad social latinoamericana, las políticas para abordarla son cada vez más relevantes. Las mayores brechas internas de productividad, en comparación con lo observado en los países desarrollados, significan mayores brechas salariales y una peor distribución del ingreso. Además, las diferencias en la productividad reflejan y aumentan las brechas en cuanto a capacidades, la incorporación del progreso técnico, el poder de negociación, el acceso a redes de protección social y las opciones de movilidad laboral. Las políticas deben evitar la existencia de círculos viciosos de pobreza, bajo crecimiento, lento aprendizaje y débil cambio estructural (CEPAL, 2012b). Otra manera de plantear lo mismo es decir que la competitividad requiere más igualdad, en la medida en que esta se consiga mediante una reducción de la heterogeneidad estructural y una mejor distribución de los incrementos de productividad.
El efecto del comercio internacional en el crecimiento con inclusión está condicionado por la forma en que operan los canales de transmisión entre ambos, cuyo resultado depende, en parte, de la calidad de las políticas públicas. El vínculo entre comercio y crecimiento es muy variable y opera a través de cambios en los flujos de exportaciones, importaciones y tecnología, así como de la estructura productiva. Las políticas públicas pueden mejorar el funcionamiento de todos los canales de transmisión mencionados. Por ejemplo, la política comercial puede filtrar la penetración de los bienes importados y amortiguar eventuales efectos adversos para sectores pocos competitivos, además de facilitar el proceso de cambio estructural con medidas temporales. Asimismo, los ingresos obtenidos de los aranceles pueden utilizarse para la política industrial o redistributiva. La política industrial puede potenciar el vínculo entre el comercio, la estructura productiva y el empleo mediante inversiones en infraestructura, transporte y logística, créditos, capacitación y transferencias de tecnología, entre otros. La política redistributiva, por su parte, puede mejorar la distribución primaria entre salarios y beneficios (lucros).
Una dimensión muy relevante es la existencia de una visión consensuada
(público-privada) del desarrollo en general y del desarrollo exportador en
particular. Este es un importante activo que hay que construir y debe reflejarse armónicamente en los diferentes niveles de las políticas, desde la política macroeconómica hasta la política de cooperación. En el capítulo V se proponen algunas políticas que la CEPAL considera necesarias para generar un proceso
virtuoso entre comercio y desarrollo inclusivo23.
23 El eje de este documento es la política comercial. Para obtener información sobre otros
niveles de política véanse otros documentos de la CEPAL (para aspectos macro, por ejemplo, véanse CEPAL, 2010b, Ocampo, 2011, y CEPAL, 2012b).
CAPÍTULO II
La inserción de la América Latina y el
Caribe en el comercio mundial: balance
desde la perspectiva de la equidad
Entre los principales cambios a nivel agregado se destaca la mayor intensidad del progreso tecnológico y los cambios en el mapa mundial del poder económico. Se acentuó la presencia del Sur, en particular de China y el resto de Asia en desarrollo, en las principales variables de la economía mundial. La reciente crisis financiera y económica internacional ha acelerado el proceso de convergencia de ingresos per cápita de un amplio grupo de países emergentes hacia los niveles de los países desarrollados. En este contexto, adquiere relevancia la proliferación de acuerdos comerciales, su racionalidad e implicancias. Entre ellas, se destacan las repercusiones de la reducción de las barreras arancelarias en todo el mundo y la incorporación en los propios acuerdos de dimensiones relacionadas con la inclusividad, aunque sin efectos vinculantes.
En este nuevo escenario se presentan oportunidades y desafíos para mejorar la calidad de la inserción internacional de la región en lo que respecta
a su impacto en el crecimiento y la igualdad. Como se plantea en el Panorama
de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2011-2012, es probable que el ciclo elevado de productos básicos se mantenga, de modo que los tres patrones principales de inserción de la región —recursos naturales, manufactura y turismo— podrían profundizarse y los envíos podrían concentrarse aún más. También existen tendencias más auspiciosas desde la perspectiva de la inclusión, como, por ejemplo, la mayor cantidad de productos que se intercambia en la región y la posibilidad de que más empresas se incorporen a la actividad exportadora.
Colección "La hora de la igualdad"
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