La valoración económica de la calidad ambiental está ínti- mamente asociada al bienestar de la sociedad y quizás por esta razón, los proyectos ambientales constituyen una de las áreas de aplicación más promisoria del análisis costo- beneficio. Además, el poder valorar los costos y beneficios de los proyectos que afectan directa o indirectamente el medio ambiente, nos permite no solamente una toma de decisiones más eficiente y equitativa, sino también, pro- curar el bienestar de las generaciones presentes y futuras inmersas en circunstancias cada vez más competitivas, abiertas y multirelacionadas.
El desarrollo de esta sección constituye una estimu- lante síntesis de algunos de los principales métodos que permiten incorporar el impacto ambiental en los proyectos de inversión. Se destacan los llamados métodos de costos
III. Evaluación ambiental
biental de los proyectos de desarrollo en el análisis costo- beneficio. Para tal propósito el análisis costo-beneficio puede definirse como un método coherente de organizar la información sobre las ventajas (beneficios) y desventajas (costos) sociales expresadas en una unidad monetaria co- mún. Obviamente, la primera condición para incluir los as- pectos ambientales en el marco del análisis costo-beneficio es calcular el valor de los cambios de la calidad ambiental en términos monetarios.
La primera impresión es, que el problema estriba simple- mente en que no existen precios para calcular el valor de las repercusiones ambientales (positivas y negativas). Los mercados formales y los precios privados no están en condi- ciones de proporcionarnos información alguna sobre la dis- posición a pagar por aire y agua más limpios, biodiversi dad o belleza geográfica, o sobre el costo de oportunidad de degradar la calidad de las aguas subterráneas utilizando abo- nos nitrogenados o del aumento de la salinización debida al riego, etc. Todos estos constituyen ejemplos de repercu- siones que no tienen precio. Tales repercusiones afectan al bienestar social y, las personas no son indiferentes a ellas. Este hecho bien conocido ha alentado el esfuerzo por reve- lar el valor que la sociedad (a través de las preferencias de la gente) asigna a estas repercusiones intangibles; dado un proyecto concreto para el que se ha determinado el im pacto ambiental, medido en ciertos términos físicos perono valo- rado, habría que calcular su valor de acuerdo con la técnica más apropiada y añadir el resultado obtenido al flujo de costos y beneficios del proyecto, lo que daría una especie de beneficios ambientales netos del proyecto.
Aunque la valoración económica de los efectos am- bientales es una condición necesaria para incluir los as- pectos ambientales en el análisis costo-beneficio, ésta no es suficiente. Este hecho obedece a que los bienes y servicios ambientales son sustancialmente distintos de los bienes de producción o consumo comunes en la teoría económica.
A diferencia del capital creado por el hombre, la pérdida de un bien ambiental puede ser irreversible. El valor de los bienes ambientales no puede reducirse al valor que le damos a su uso como factor de producción o como bien de consumo.
Los efectos de las modificaciones que hacemos en el medio ambiente están sujetos a un mayor grado de incerti- dumbre que las consecuencias de las actividades normales de producción y consumo. En suma, si los bienes ambien- Evitados o Incurridos a partir de funciones dosis-respuesta;
el método del costo de viaje, como alternativa para conocer la disposición de los consumidores a pagar por bienes y servicios; el método de los precios hedónicos, basado en las características implícitas de ciertos bienes y el método de la valoración contingente o revelación de preferencias mediante la aplicación de encuestas a la población. Con las limitaciones prácticas que dichos métodos conllevan, se apuesta a que la investigación y divulgación de dichas técnicas, se respalden los esfuerzos que desde diferentes perspectivas se están promoviendo a fin de institucionalizar un mayor conocimiento sobre la medición de impactos ambientales. También se analizan cuatro de los principales problemas con que se enfrenta el análisis costo-beneficio al abordar los bienes y servicios ambientales: la irreversibi- lidad, el cálculo de los valores de no uso, la incertidumbre y el empleo de la tasa de descuento más apropiada para lograr objetivos de desarrollo sustentable.
En los últimos años organismos internacionales y locales se han mostrado cada vez más interesados en encontrar la mejor manera de incluir el impacto ambiental de los proyec- tos de desarrollo en el proceso de toma de decisiones.
A su vez se reconoce ampliamente que el fracaso de algunos proyectos de desarrollo fue producto de la poca atención prestada a su impacto en el medio ambiente, el problema puede considerarse relativamente nuevo en la literatura de análisis o evaluación de proyectos.
Del mismo modo, algunos de los manuales más impor- tantes de evaluación social de proyectos abordan el pro- blema general de lograr una mejor asignación de los recur- sos en presencia de ciertos fracasos del mercado. Pero en estos casos no todos los fracasos del mercado merecen idéntica consideración; el interés principal está en los fra- casos pro ducidos como consecuencia de graves imperfec- ciones de los mercados existentes (que provocan una distorsión de los precios) y no tanto en los fracasos que surgen por la ausencia de mercados para ciertos bienes (debido a externalidades, bienes públicos, recursos comu- nes y demás), que lleva a una ausencia de precios. Este hecho podría ilustrar la afirmación de que hasta hace poco la evaluación social de proyectos y la estimación del im- pacto ambiental podían considerarse ramas separadas del análisis costo-beneficio social.
Un objetivo más de la presente sección, queda expre- sado al examinar de qué maneras y con qué cambios en la metodología general se podría introducir el impacto am-
III.2.1 Principales Métodos para la Identificación de Impactos Ambientales
Las reuniones de expertos.
a) Cuando se trata de estudiar un
impacto muy concreto y circunscrito. Si no ocurre así, no se puede pretender ni rapidez ni exhaustividad, a causa de los cruces interdisciplinarios. El método Delphi38 ha sido de gran utilidad en estos casos.
Los listados de verificación.
b) Son listas exhaustivas que per
miten identificar rápidamente los impactos. Existen las pura mente “indicativas” y las “cuantitativas”, que utilizan estánda res para la definición de los principales impactos (por ejemplo, contaminación del aire según el número de viviendas). Las matrices simples de causaefecto.
c) Son matrices limitadas
a relacionar la variable ambiental afectada y la acción humana que la provoca.
Los grafos y diagramas de flujo.
d) Tratan de determinar las
cadenas de impactos primarios y secundarios con todas las interacciones existentes y sirven para definir tipos de impac tos esperados.
La cartografía ambiental o superposición de mapas (overlay).
e)
Se construyen una serie de mapas representando las caracte rísticas ambientales que se consideren influyentes. Los mapas de síntesis permiten definir las aptitudes o capacidades del suelo ante los distintos usos, los niveles de protección y las restricciones al desarrollo de cada zona.
Redes.
f) Son diagramas de flujo ampliados a los impactos pri marios, secundarios y terciarios.
Sistemas de información geográficos.
g) Son paquetes compu
tacionales muy elaborados, que se apoyan en la definición de sistemas. No permiten la identificación de impactos, que necesariamente deben estar integrados en el modelo, sino que tratan de evaluar la importancia de ellos.
Matrices.
h) Estos métodos consisten en tablas de doble entra da, con las características y elementos ambientales y con las acciones previstas del proyecto. En la intersección de cada fila con cada columna se identifican los impactos correspon dientes. La matriz de Leopold39 es un buen ejemplo de este método. En matrices más complejas pueden deducirse los
38 El método pretende extraer y maximizar las ventajas que presentan los métodos basados en grupos de expertos y minimizar sus inconvenientes. Para ello se aprovecha la sinergia del debate en el grupo y se eliminan las interacciones sociales indeseables que existen dentro de todo grupo. De esta forma se espera obtener un consenso lo más fiable posible del grupo de expertos.
39 La matriz de Leopold corresponde a una matriz de las llamadas causaefecto, las que consisten en un listado de acciones humanas y otro de indicadores de impacto ambiental, que se relacionan en un diagrama matricial.
tales son diferentes de otros bienes económicos, nuestros criterios para asignarlos también deben ser distintos.
Existen en la literatura abundantes definiciones respecto al concepto de ‘‘impacto ambiental’’. Algunos lo definen como los cambios espaciales y temporales de un parámetro ambiental como resultado de la interacción de una acción humana en particular, en comparación con lo que hubiese ocurrido si la situación no se hubiese dado. Otros definen los impactos como las alteraciones significativas, de carác- ter negativo o beneficioso, que se producen en el ambiente como resultado de una actividad humana. En ambos casos debe tenerse claridad sobre los umbrales de aceptabilidad respecto al deterioro ambiental y los elementos del am- biente que deben ser protegidos.
Cabe establecer la diferencia entre efecto e impacto. El primero se refiere a cualquier variación o modificación de los factores ambientales por la acción de un proyecto. El segundo vincula la valoración de la significancia positiva o negativa producida sobre la calidad ambiental.
El significado del impacto puede conectarse con su re- versibilidad. La necesidad de calificar el deterioro irreversi- ble, el agotamiento de un recurso, y la iniciación de proce- sos negativos que se aceleran a sí mismos, ha conducido al desarrollo de estrategias de definición y uso de umbrales. Éstos marcan los límites a partir de los cuales el impacto se considera inadmisible y que, por lo tanto, incompatibilizan la ejecución de la acción con determinados ambientes.
Existen diversas formas para definir y calificar los impac- tos. Un ejemplo de niveles puede ser el siguiente:
Impacto compatible.
a) La carencia de impacto o la recupe
ración inmediata tras el cese de la acción. No se necesitan prácticas mitigadoras.
Impacto moderado.
b) La recuperación de las condiciones ini
ciales requiere cierto tiempo. Se precisan prácticas de mitiga ción simples.
Impacto severo.
c) La magnitud del impacto exige, para la recu
peración de las condiciones, la adecuación de prácticas espe cíficas de mitigación. La recuperación necesita un período de tiempo dilatado.
Impacto crítico.
d) La magnitud del impacto es superior al umbral aceptable. Se produce una pérdida permanente de la calidad de las condiciones ambientales, sin posibilidad de recupera ción incluso con la adopción de prácticas de mitigación.
la EIA tienen su origen en la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982 retomado posteriormente por la Ley General del Equilibrio Ecológica y Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1988. Habitualmente, la presentación de la MIA, correspondiente a una EIA, sigue una serie de guiones propuestos en un primer momento por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología según su modalidad41.
De acuerdo a los artículos 28 y 30 de la LGEEPA, “quie- nes pretendan obras o actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas…”, requerirán previamente la autorización en materia de im- pacto ambiental de la SEMARNAT, para lo cual “deberán presentar… una manifestación de impacto ambiental, la cual deberá contener, por lo menos, una descripción de los posibles efectos en el o los ecosistemas que pudieran ser afectados por la obra o actividad de que se trate, con- siderando el conjunto de los elementos que conforman dichos ecosistemas, así como las medidas preventivas, de mitigación y las demás necesarias para evitar y reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente.
Cuando se trate de actividades consideradas altamen- te riesgosas, la manifestación deberá incluir el estudio de riesgo correspondiente.
Si después de la presentación de una manifestación de impacto ambiental se realizan modificaciones al proyecto de la obra o actividad respectiva, los interesados deberán hacerlas del conocimiento de la Secretaría, a fin de que ésta les notifique… si es necesaria la presentación de informa- ción adicional para evaluar los efectos al ambiente.”
Los contenidos, así como las características y las moda- lidades de las manifestaciones de impacto ambiental y los estudios de riesgo quedan establecidos en el Reglamento de la LGEEPA. De modo general, dichos guiones cubren una descripción del proyecto, aspectos generales del medio natural y socioeconómico, la vinculación de la obra con diversos ordenamientos jurídicos, diversos diagnósticos temáticos, la identificación y evaluación de impactos am- bientales de significancia, posibles escenarios ambientales post-proyecto, las medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales, una estrategia de gestión para el proyecto y las conclusiones del estudio.
41 Informes Medioambientales: Evaluación Preliminar; Evaluación Simplificada y Evaluación Detallada
encadenamientos entre efectos primarios y secundarios, por ejemplo.
Como puede verse, existen muchas maneras y métodos para analizar la capacidad del ambiente y los impactos am- bientales. Son tantos que su selección es un punto crucial en los resultados de la evaluación. Por ello no es posible abogar por una fórmula única, ya que no lo permite la escasa pers- pectiva temporal y la enorme complejidad de las interaccio- nes; aún más, una regla de este tipo, nunca sería aconsejable de definir en el dominio de las ciencias ambientales.