cobertura parcial de fuentes
Sin perjuicio de la atención pormenorizada que se dedica a esta cuestión de la coordinación entre el comercio de emisiones y las demás medidas de control de la contaminación provocada por gases de efecto invernadero, me referiré brevemente a ella a continuación.
Cuando sólo una parte de las emisiones de gases de efecto invernadero de un país está regulada por el sistema de comercio sin que su cobertura abarque el volumen total de mitigación comprometido, es obvio que el resto de sus emisiones estará sometido a algún otro instrumento de control hasta completar la meta de reducción. Por lo tanto, se va a producir una coexistencia entre el comercio de emisiones y, o bien impuestos, o bien medidas reguladoras de cantidades máximas de corte tradicional, o con la concertación de acuerdos voluntarios, o con todos simultáneamente.
En principio, la combinación de instrumentos de control no tendría por qué ser ineficiente ni ineficaz per se. En realidad, combinar los permisos de emisión con otros instrumentos puede constituir una política coste-efectiva de combate contra el cambio climático si unas y otras medidas actúan con carácter suplementario, y especialmente cuando un solo tipo de medidas no es capaz por sí sólo de lograr el objetivo ambiental perseguido o de alcanzar una cobertura de fuentes emisoras suficientemente amplia (SMITH, 1999; p. 210).
En realidad el problema va asociado, más que a la combinación, a la propia naturaleza de las otras políticas de control distintas del comercio de emisiones. Mientras que el límite aplicado a las actividades que se incluyan en el sistema de comercio está determinado -de manera tal que no podrán excederse las emisiones autorizadas- no hay en cambio razones para estar seguros de que los otros instrumentos empleados –impuestos correctivos y estándares regulatorios— completen exactamente las reducciones hasta el objetivo comprometido.
Probablemente se quedarán cortos, es decir propiciarán el incumplimiento, o se excederán, provocando costes excesivos (ELLERMAN, 2000; p. 23).
Por otra parte, la combinación de diferentes figuras para alcanzar el compromiso de Kioto podría suscitar también problemas en materia de equidad. E efecto de las distintas medidas empleadas en los distintos sectores no tiene por qué ser el mismo, y probablemente diferirá, dando lugar a diferentes costes marginales de reducción de las emisiones entre los sectores sometidos a unas u otras medidas.
Sin embargo, esta diferencia de costes marginales de reducción desaparecería por el propio juego de los precios de los permisos en el mercado de emisiones. Si resultara, como es previsible que ocurra, que el coste marginal de reducción fuese menor para las empresas de un sector regulado por un sistema de comercio de emisiones, se produciría el mismo fenómeno que cuando existen limitaciones en unas zonas y en otras no: una “fuga” de emisiones (emissions “leakage”) desde los otros sectores gravados por impuestos o sujetos a regulación tradicional, hacia el sector donde reducir resulta más barato (WIENER, 1997). Entonces, el precio de los permisos subiría y, por consiguiente, tenderían a igualarse los costes marginales de reducción entre los sectores regulados por las diferentes figuras.
En realidad, esta divergencia inicial en los costes marginales de reducción entre los sectores sujetos a límite y comercio y los sometidos a otras medidas es uno de los argumentos que se han utilizado para apoyar la constitución de este sistema de cobertura parcial. Precisamente porque puede constituir un revulsivo para que las empresas y sectores que inicialmente quedan fuera del sistema de comercio se vayan voluntariamente enganchando a él al detectar esa ventaja en costes de mitigación.
En cualquier caso, es preciso adoptar cierta cautela respecto del mantenimiento con carácter indefinido una política híbrida de combate contra el cambio climático150, puesto que la diversidad dificulta el control y el seguimiento del funcionamiento y los
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resultados de las medidas combinadas. En este sentido, una de las causas de la efectividad y buen funcionamiento del programa norteamericano para el control del SO2 radica precisamente en su simplicidad (ELLERMAN (2000), p. 24). En cambio,
el programa de medidas conjuntas que se viene aplicando en el Reino Unido desde 2000151, constituye un sistema híbrido de integración de medidas donde operan con carácter complementario tanto los permisos de emisiones como los impuestos energéticos, los acuerdos voluntarios y la regulación tradicional, lo cual le convierte en un sistema extraordinariamente complejo (OCDE (2002), P. 97).
Es posible aún prever un supuesto en que la interacción entre diversos sistemas de control sea todavía más directa: que una misma actividad esté cubierta por un sistema de comercio de emisiones de CO2 y, además, soporte un impuesto que grave sus
inputs energéticos, o bien un impuesto sobre el carbono.
En este caso, y dado que el logro del objetivo se ve propiciado por la existencia del impuesto, el precio de los permisos será más bajo para cada nivel de actividad y para cada nivel de emisiones que en la hipótesis sin impuesto. Si el país que adopta esa combinación de medidas en una misma actividad opera en un mercado internacional de permisos, el resultado será que aumentarán su exportaciones, o bien reducirá sus compras de permisos al exterior, con la consecuente repercusión en el precio de los permisos en el mercado internacional.
En resumidas cuentas, cuando un gobierno sujeta las emisiones de una misma actividad a una combinación de medidas: un impuesto y un sistema de permisos, estará abaratando para el resto de los países el cumplimiento de sus obligaciones de reducción. (ELLERMAN, 2000; p. 24)
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UK National Climate Change Programme, publicado en Noviembre de 2000, y que puede consultarse en la red en la dirección:
Cuestiones de compatibilidad puede plantear también la interacción entre el sistema comunitario de comercio de emisiones de CO2 y los sistemas nacionales de
Certificados Negociables de Energías Renovables. Estos regímenes están siendo recientemente implantados en los ordenamientos nacionales como herramienta alternativa a los mecanismos tradicionales de regulación en el sector energético. Su objetivo consiste en asegurar la generación de unos determinados niveles de energía renovable, estableciendo para las empresas distribuidoras de electricidad la obligación de adquirir a precios mínimos una determinada cuota procedente de fuentes renovables.
Es decir, se crea un mercado en el que lo que se cotiza es la condición de renovable de la energía, y los gobiernos garantizan precios superiores a su valor económico real para estos “kilovatios verdes”, como reconocimiento o compensación por los beneficios ambientales que, en términos de emisiones de CO2 evitadas, aporta la
electricidad generada a partir de fuentes renovables respecto a las energías convencionales152.
Por tanto, por una parte, dado que las fuentes renovables no emiten gases de efecto invernadero (salvo obviamente el carbón vegetal), quedan fuera de la cobertura del sistema de comercio de CO2 comunitario. Además, son problemas diferentes en
cuanto a su propia naturaleza: un problema es el relativo al control y reducción de
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Es interesante poner de manifiesto la postura que está adoptando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ante estas garantías de precios mínimos por parte de los gobiernos de los Estados miembros. Podría pensarse que tales medidas son susceptibles de constituir ayudas de Estado en el sentido del art. 92.1 del Tratado CE (actualmente art. 87.1 CE, tras su modificación), y por tanto atentatorias contra el mercado interior. Sin embargo por citar un ejemplo concreto, en la STJC 13.3.2001, PreussenElektra AG/Schleswag AG, As 379/98, el TJCE ha considerado que una medida estatal, como la del gobierno alemán considerada, que impone la obligación de comprar a precios mínimos electricidad procedente de fuentes renovables no constituye una ayuda de Estado. Es más, ni siquiera considera prohibida esta práctica cuando la obligación de compra está restringida a la energía generada en el Estado miembro de que se trata, si se fundamenta en razones de protección del medio ambiente. Como pone de manifiesto HERRERA (2002): “resulta relevante que el Tribunal considere la protección al medio ambiente como una finalidad que puede justificar ciertas restricciones legítimas a la libertad de comercio entre los Estados miembros.”
emisiones de CO2 y otra cuestión distinta es la que atañe a la sustitución energética
hacia fuentes de energía renovable.
Pero, por otra parte, existe una interacción clara y evidente en la práctica entre ambos regímenes. De hecho, ambos sistemas podrían ser utilizados como complementarios por parte de las instalaciones emisoras de gases de efecto invernadero, que invirtiendo en plantas de generación de energías a partir de fuentes renovables podrían cumplir su límite de emisiones de CO2 autorizado, y simultáneamente cumplir con la normativa
de uso de energía renovable. A pesar de esta complementariedad, y “para no inducir a confusión, los certificados renovables no deberían mezclarse con los derechos de emisión de gases de efecto invernadero necesarios para el cumplimiento de las obligaciones de la presente Directiva [sobre comercio de emisiones de gases de efecto invernadero]”, tal y como se recomienda expresamente en su Exposición de motivos. A estas cuestiones de coordinación entre el mercado de emisiones de gases de efecto invernadero con otras medidas y políticas de control de las emisiones se les presta mayor atención en el capítulo siguiente.
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