CONSIDERATIONS ON THE FREE MOVEMENT OF WORKERS
1. The concept of worker.
En las últimas décadas, se ha observado en América Latina el afianzamiento de una gradual y clara tendencia en pos de la descentralización fiscal desde el Gobierno Central hacia niveles inferiores de gobierno. Vale señalar que este fenómeno se ha visto reflejado tanto en los países federales tradicionales, como la Argentina y el Brasil, que traspasaron parte de las funciones del gobierno federal hacia los niveles inferiores de gobierno, como en países unitarios donde, según el caso, se produjo una transferencia importante de funciones hacia los gobiernos locales o se crearon nuevos niveles intermedios de gobierno a los que se encomendó la formulación y ejecución —o exclusivamente la gestión— de trascendentales políticas públicas (Jiménez y Viñuela, 2004).
4 A pesar de que en la mayoría de los países latinoamericanos existen sistemas de transferencias
intergubernamentales que adquieren notable relevancia en cuanto al financiamiento de los gobiernos subnacionales, el presente capítulo se concentra en las fuentes de recursos propios (tributarios y no tributarios). Véase un análisis exhaustivo de la problemática de las transferencias intergubernamentales en América Latina en Martínez Vázquez y Sepúlveda (2012a), Rezende y Veloso (2012) y Jiménez y Podestá (2009).
Rezende y Veloso (2012) destacan que el proceso de descentralización en la región tuvo dos grandes oleadas. La primera de ellas ganó impulso en los últimos años de la década de 1980 con la visión de que la descentralización permitiría una asignación más eficiente de los bienes públicos hacia una ciudadanía subnacional territorialmente diversa, lo que, a su vez, mejoraría los canales de participación ciudadana, de responsabilidad política y de rendición de cuentas.
En una segunda etapa, marcada por la crisis macroeconómica de mediados de los años noventa, las reformas descentralizadoras tomaron un enfoque diferente. No se priorizaron los regímenes de coparticipación de impuestos (habitualmente de libre disponibilidad), como en los años anteriores, sino que se dio preferencia a canalizar los recursos federales hacia los gobiernos subnacionales para su uso en cuestiones de educación y salud, fortaleciendo los mecanismos de transferencia con asignación específica.
En sus diferentes períodos, este proceso se dio principalmente a través del gasto público (en lugar de los ingresos), si bien la situación resulta bastante heterogénea si se realiza una comparación entre países. Sin embargo, la forma en que los gobiernos subnacionales financian sus responsabilidades (asignadas) de gasto es una preocupación clave. Este financiamiento se logra mediante una de las siguientes tres modalidades (o una combinación de las tres): generación de recursos propios, ya sean tributos u otros ingresos no tributarios (regalías, tasas municipales, derechos y otros); transferencias intergubernamentales, y endeudamiento.
Debe aclararse que, en sentido estricto, los ingresos subnacionales propios se definen como aquellos tributos en que los gobiernos subnacionales tienen potestades discrecionales para determinar la carga impositiva sobre los ciudadanos (Brosio y Jiménez, 2012). Esta potestad puede ejercerse mediante tres instrumentos diferentes: administración tributaria, fijación de alícuota impositiva y determinación de la base imponible. En este capítulo, no obstante, se ha escogido una definición más laxa de recursos propios, ya que en América Latina se observa una combinación de estas tres dimensiones y no se cuenta con la información necesaria en todos los casos. Es por ello que un impuesto se definirá como subnacional en la medida en que el gobierno subnacional sea quien lo administre y disponga de los recursos que pueda generar.
Como se puede observar en el gráfico III.1, los ingresos fiscales totales de estos gobiernos han aumentado de manera sostenida en los últimos 15 años. Sin embargo, esto se debe fundamentalmente a la gran importancia que han tenido las transferencias provenientes de los Gobiernos Centrales y no tanto al más limitado incremento de los recursos propios corrientes (tributarios y no tributarios) de los niveles intermedios y locales. En promedio, las transferencias totales aumentaron del 2,7% del PIB en 1997 al 5,0% del
PIB en 2013, en tanto que los recursos propios pasaron del 2,8% del PIB al 3,9% del PIB en ese mismo período. La participación del resto de los recursos disponibles, como los provenientes de la venta de activos y otros ingresos de capital, es cada vez menos significativa.
Gráfico III.1
América Latina (8 países): evolución de la estructura de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales, promedio simple, 1997-2013
(En porcentajes del PIB)
2,7 2,8 2,8 2,8 2,9 3,1 2,9 3,2 3,2 3,4 3,4 3,4 3,5 3,6 3,5 3,6 3,7 3,9 3,0 3,1 3,3 3,7 3,7 3,6 3,8 4,0 4,3 4,4 4,5 4,5 4,6 4,6 4,7 5,0 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Recursos propios Transferencias totales Otros ingresos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: En el análisis estadístico se asume que el concepto de gobiernos subnacionales se referirá a provincias en el caso de la Argentina, a prefecturas y municipios en Bolivia (Estado Plurinacional de), a estados y municipios en el Brasil, a municipios en Chile, a departamentos y municipios en Colombia, a gobiernos locales (cantones) en Costa Rica, a consejos provinciales y municipios en el Ecuador y a estados y municipios en México. Los datos de 2013 para Colombia y México corresponden a proyecciones realizadas por la CEPAL.
En el cuadro III.1 puede observarse la estructura actual de financiamiento de los gobiernos subnacionales en los países latinoamericanos analizados en este capítulo. El primer hecho saliente lo constituyen las diferencias en el peso relativo que poseen los recursos propios (tributarios y no tributarios) dentro del total de ingresos percibidos por estos niveles de gobierno. Al respecto, puede comprobarse que los estados y municipios del Brasil obtienen la mayor porción de los ingresos (77,7%) a partir de sus recursos propios, lo que representa el 10,7% en términos del PIB (más del 75% de los cuales corresponden a ingresos tributarios). Por su parte, pese al bajo nivel respecto del PIB (1,1%), los recursos propios en Costa Rica representan prácticamente la totalidad de los ingresos totales (99,8%). No obstante, se reconoce que el proceso de descentralización fiscal en este país no ha experimentado avances significativos a partir de una adecuada delegación de responsabilidades de gasto ni de potestades tributarias hacia niveles inferiores de gobierno.
Cuadro III.1
América Latina (8 países): estructura de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales, 2013
(En porcentajes del PIB y porcentajes del total de recursos)
Países
Recursos propiosa Transferencias totalesb Otros ingresosc Ingresos
totales (en porcentajes del PIB) (en porcentajes del total de recursos) (en porcentajes del PIB) (en porcentajes del total de recursos) (en porcentajes del PIB) (en porcentajes del total de recursos) (en porcentajes del PIB) Argentina 6,2 43,2 8,1 56,3 0,1 0,5 14,3 Bolivia (Estado Plurinacional de) 4,8 35,4 8,8 64,6 0,0 0,0 13,6 Brasil 10,7 77,7 2,9 21,2 0,2 1,1 13,8 Chile 2,0 62,4 1,2 37,4 0,0 0,3 3,2 Colombia 4,1 42,5 4,8 49,4 0,8 8,0 9,7 Costa Rica 1,1 99,8 0,0 -0,3 0,0 0,5 1,1 Ecuador 1,0 21,4 3,7 77,9 0,0 0,6 4,7 México 1,4 13,8 8,7 86,2 0,0 0,0 10,1
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Se toman en cuenta los ingresos corrientes netos de transferencias, es decir, que abarcan tanto recursos
tributarios (impuestos) como no tributarios (tasas y derechos, rentas patrimoniales y otros). b Incluye transferencias corrientes y de capital.
c Según el país, este conjunto puede incluir recursos por ventas de activos, ingresos de capital y otros.
Una situación similar se observa en Chile, donde los recursos propios de los municipios representan el 62,4% de los ingresos totales. Sin embargo, vale notar que en este país la preponderancia de los recursos propios como fuente principal de ingresos subnacionales posee dos componentes: los ingresos propios permanentes y los ingresos provenientes del Fondo Común Municipal. Dado que este mecanismo de igualación horizontal solidaria entre municipios se nutre en un 99% de los mismos recursos tributarios recaudados por estas jurisdicciones, en este capítulo se considera la influencia antes de su distribución, o sea, dentro del conjunto de recursos propios disponibles, para
reflejar mejor su potencialidad en materia de financiamiento subnacional5.
En el resto de los países de la región, por el contrario, la principal fuente de recursos públicos de los gobiernos subnacionales proviene del sistema de transferencias que cada Gobierno Central implementa para complementar el financiamiento de sus responsabilidades de gastos, es decir, la provisión de bienes públicos a los ciudadanos. Las administraciones centrales de gobierno de países como la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de) y
5 Véase un análisis detallado del funcionamiento, la composición y la distribución del Fondo
Común Municipal en el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM) de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), Chile (véase [en línea] http://www.sinim. gov.cl/desarrollo_local/selfcm.htm).
México aportan más del 8% del PIB en concepto de transferencias hacia los niveles inferiores de gobierno. En los casos de Colombia y el Ecuador, esta fuente de ingresos subnacionales representa un 4,8% y un 3,7% del PIB, respectivamente, mientras que en el Brasil y Chile estos recursos también
son relevantes, pero en una menor magnitud relativa6.