relacionan con la delegación de relaciones de autoridad del tipo principal-agente (Coleman, 1990). Esa delegación permite la construcción de instancias organizacionales complejas de re-definición de los límites entre ciencia, política, y terceras partes (en este caso la industria), y de objetivos comunes a ellos (Guston, 1999, 2000; Van der Muelen, 2003).
En las redes analizadas en los estudios de caso, en primer lugar se observó el desempeño de OL de origen público. En los casos de México y Canadá, estas eran Consejos Nacionales de Investigación, Ciencia y Tecnología, de importancia central en sus sistemas nacionales centralizados de CyT. En EE.UU., se observó la acción del centro de i+d federal de AeroSpace Corporation, una OL especializada, más representativa del descentralizado sistema de CyT estadounidense.
En concordancia con varias propuestas teóricas y análisis empíricos revisados106, los Consejos Nacionales observados mostraron cumplir el rol de actor central en el diseño, ejecución y evaluación de políticas en CyT, respondiendo al
290 mandato delegado por el sector político, de coordinador central del sistema nacional de CyT (Guston, 2000) por considerarlos como los agentes más capacitados para cumplir dicho rol (Coleman, 2000). Sin embargo, las respuestas de estas organizaciones en los casos de Canadá y México, fueron distintas ante un similar desafío institucional de coordinación de relaciones complejas, donde co-existen demandas del gobierno, de la comunidad científica, del sector empresarial y de la sociedad (Van der Meulen, 2003).
Mientras que las respuestas de los tres Consejos Nacionales de Canadá buscan transformar estructuralmente el SNI; las acciones de CONACYT aún ante desafíos similares, han dado lugar a procesos de cambio menos constantes, caracterizados por múltiples retrocesos y discontinuidades organizacionales (Casalet, 2005a). Estas diferencias entre organizaciones similares (incluso creadas en la misma fecha), muestran que la coordinación de diversos niveles políticos, organizacionales e institucionales, es un proceso atravesado por múltiples desafíos y problemas de coordinación (Guldbrandsen, 2005). Donde sólo la construcción de una estructura organizacional compleja (de delegación de autoridad, evaluación, capacidad de orientación hacia terceras partes y liderazgo en funciones estratégicas), permite institucionalizar a estos Consejos como organizaciones con funciones propias, distintas a la del sector científico y del político (Van der Meulen, 2003).
Por su parte, la ASC como OL pública especializada en EE.UU., ejemplifica la creciente especialización organizacional del sector público en CyT, planteada en distintos estudios107. ASC es una respuesta organizacional que busca alentar un entorno orientado a cambiar las conductas tradicionales del mundo académico, abriendo espacios a los usuarios del conocimiento (Braun, 2003) aglutinando actores diversos (Van Lente, 2005), y asumiendo nuevas funciones (Martin, 2005). En este caso, ASC promueve la vinculación directa para la transferencia entre centros gubernamentales de investigación e industria; y asume un carácter de fomento a canales comerciales de transferencia que los Consejos Nacionales observados en el caso de México y Canadá, por su estructura organizacional, no pueden asumir.
291 Como también se presentó en el capítulo 2108, los programas públicos en CyT pueden cumplir una función clave de intermediación y coordinación entre actores científicos e industriales vinculados en redes de transferencia. En México y Canadá, estos programas fueron la base de articulación de las experiencias de redes ciencia- industria. En ambos países, el nivel político-gubernamental es el que inicia y fomenta estratégicamente las relaciones de transferencia. Esta visión se diferencia del modelo de EE.UU. donde el gobierno como actor apoya distintivamente ciertos sectores en CyT que considera estratégicos, y apoya decididamente al sector público de investigación (especialmente la ciencia básica); pero sin asumir un rol de liderazgo tan marcado. Esto se debe a su paradigma económico liberal de intervención estatal reducida, pero también a que como Estado, no enfrenta el problema de la baja participación empresarial en actividades de i+d que afectan a México y Canadá.
Como mecanismos orientados a favorecer el logro de determinados objetivos de políticas, los programas de Consorcios y PRCE se insertaron en el marco de un sistema de acción pública (Aguilar, 2007) orientado a la movilización de talentos y la consolidación de vinculaciones entre el sector científico e industrial nacional. Ambos instrumentos de política pública, asumieron un rol de puente entre el sector científico e industrial al desarrollar esquemas de incentivos a la vinculación (Sandberg et al, 2004). Esto con el fin de brindar una respuesta organizacional a tres desafíos de gobernanza de los sistemas de CyT actuales: la fijación de prioridades de investigación, su financiamiento conjunto y su evaluación (Casalet y Stezano, 2007).
Al considerar estos tres aspectos, la lógica institucional en el diseño de los instrumentos muestra claras diferencias entre ambos programas. Las razones, consecuencias y posibles mejoras en las debilidades de diseño del Programa de Consorcios, se presentarán en las siguientes secciones de este capítulo. Sin embargo, en relación al diseño de los programas en términos de su intencionalidad (sus objetivos, prioridades, metas y resultados) y operación causal (en especial de los sistemas de información, seguimiento, medición y evaluación de las actividades, productos y resultados), ambos programas tiene un perfil diferente (Aguilar, 2007).
108 Especialmente, la sección 3.4. de este capítulo sobre los programas públicos para la promoción de redes de transferencia.
292 En relación a su, ambos programas se diferenciaron por su capacidad para insertarse en los objetivos prioritarios de investigación, tan destacada en diversos estudios109. La iniciativa de PRCE por una parte, se planteó como una herramienta de apoyo a actividades de CyT orientadas a largo plazo, y en torno a prioridades primero fijadas por el Estado, pero paulatinamente revisadas y compartidas por los actores relacionados a la innovación.
En los Consorcios, las prioridades distaron de ser estratégicas, y aunque también fueron inicialmente fijadas desde una instancia gubernamental del sector de CyT (CONACYT), no integraron una visión de largo plazo, ni consideraron mecanismos de evaluación que permitieran que los involucrados identificaran objetivos comunes y buscaran construir acuerdos sociales en torno a ellos.
También el sistema de operación de estos programas fue distinto.
Por ejemplo en el caso de los Consorcios CONACYT, el diseño político del programa falló ante todo al no regular las condiciones de potenciales procesos de comercialización de resultados de investigación a través de derechos de propiedad intelectual. Los casos analizados en Canadá (GEOIDE, SimActive) y EE.UU. (BWRC) en cambio, mostraron la presencia de distintas regulaciones en la materia, desde reglas claras establecidas previamente. Diversos estudios confirman la inexistencia de un modelo o legislación ideal sobre estos aspectos; pero si la importancia de un marco legislativo de certidumbre (UE, 2001) y de arreglos previos entre los participantes (OECD, 2004).
En el PRCE, las propuestas de redes conjuntas ciencia-industria se seleccionaron en base a la competencia, según criterios de calidad de las propuestas en evaluaciones de pares estandarizadas. Los Consorcios por su parte, seleccionaron sus iniciativas desde vínculos informales, sin realizar una evaluación sistemática de pares científicos e industriales de las propuestas. Además, el programa tampoco consideró la realización de evaluaciones al desarrollo de las investigaciones, grupos de investigación e investigadores; las que el PRCE realiza periódicamente a sus redes. Esa falta de evaluaciones implica consecuencias negativas en al menos tres aspectos del sector de CyT: (i) dificultan la identificación de los factores críticos que puedan ayudar a mejorar el avance de la investigación; (ii) omiten la dimensión vinculada a la
293 rendición de cuentas de fondos públicos orientados a favorecer el desarrollo de actividades privadas; y especialmente, (iii) impiden generar procesos de aprendizaje a nivel organizacional.