Tal y como se ha mostrado en el esquema inicial, la globalización está alumbrando una nueva realidad cultural, política, social y económica dramáticamente interdependiente y caracterizada por estar sometida a turbulencias e incertidumbres múltiples en las que el concepto de riesgo omniabarcante es asumido e intuido por todos los actores y analistas, sin haber podido ser, al menos por el momento, operativizado. Los condi-cionantes estructurales anteriormente citados, como son los políticos (Estados-nación), los tecnológicos y los culturales-sociales influyen de manera decisiva sobre los ejes de fractura que conforman las estructuras de los principales desafíos a las legalidades estatales y a los principios democráticos básicos:
a) Ruptura del Estado-nación tradicional. Los analistas asumen que los Estados actuales están sufriendo alteraciones estructurales que alte-ran la esencia tradicional de las funciones que históricamente hasta el presente han venido desempeñando. Por un lado, si bien continúan siendo los actores principales, ha surgido una miríada de desafiado-res que pdesafiado-resionan exitosamente en el escenario internacional, condi-cionando en numerosas ocasiones las decisiones de los propios Esta-dos. Unos consideran que es el proceso lógico previo a una transformación en profundidad, mientras que otros lo conciben como el ineludible comienzo de una acusada y rápida decadencia. Lo que
resulta indiscutible es que los procesos de cambio o las crisis ad-quieren formas muy variables, puesto que aquellos que pueden tener lugar en Francia o Alemania, por ejemplo, donde se están redefinien-do modelos de Estaredefinien-do distintos, no pueden ser interpretaredefinien-dos o anali-zados como las transformaciones que están teniendo lugar en Haití o Liberia, caracterizados por constituir Estados fallidos. En cualquier caso, esta nueva realidad obliga a un replanteamiento de las respecti-vas estructuras de seguridad interior. Asimismo, el alumbramiento de estructuras políticas transparaestatales como la Unión Europea re-quiere también configurar una nueva lógica en cuanto a la gestión de dicha seguridad en un contexto en el que el sagrado principio de la soberanía se encuentra sustancialmente alterado. Por otro lado, las tendencias macroeconómicas contribuyen a la uniformización eco-nómica, lo que previsiblemente tendrá unos efectos políticos y socia-les inmediatos escasamente evaluabsocia-les a corto plazo, pero sin duda de gran trascendencia futura a muy diversos niveles. Las tendencias neoliberales por su parte y la reducción de los ámbitos de actuación del Estado en materia de intervención social, hace previsible un in-cremento sustancial en los niveles de criminalidad ordinaria, incre-mento que se viene registrando desde hace ya algunos años. Y final-mente los flujos migratorios de extraordinaria trascendencia, como elemento sustancial emergente y alterador básico de percepciones respecto a la identidad y a la seguridad, han irrumpido en el escena-rio amenazando con convulsionar el presente político y social de for-ma imprevisible.
b) La alta tecnología y las NTIC constituyen uno de los ejes funda-mentales de nuestra civilización sobre la que se asienta el concep-to ilustrado del progreso y del bienestar. Sin embargo, el desarrollo tecnológico, en todos los ámbitos de desarrollo humano, permite a aquellos grupos y colectivos que desafían al poder estatal actuar de forma más eficaz para la consecución de sus objetivos, lo que a su vez implicará la necesidad por parte de los Estados de asignar más fondos a las fuerzas de seguridad con el fin de incrementar la espe-cialización y hacer frente también a la sofisticación de la delin-cuencia. Los descubrimientos científicos y su acelerada aplicación tecnológica está creando una creciente espiral de desajustes entre su utilización y su asimilación sociocultural. Siempre han surgido descubrimientos e inventos revolucionarios que han alterado
pro-fundamente los hábitos cotidianos, así como la percepción del mundo (Weltanschauung). Sin embargo, en la actualidad el princi-pio que marca la diferencia es la acumulación compulsiva de nue-vas y revolucionarias tecnologías en todos los ámbitos de forma continuada. Los desafiadores de la legalidad y la democracia son muy conscientes de esta realidad contemplándola como un esce-nario plagado de oportunidades en el que simplemente es nece-sario desarrollar las capacidades suficientes para situarse en una posición hegemónica, puesto que ni la mayoría de los particulares ni muchos Estados poseen los conocimientos, la voluntad o la ca-pacidad para combatir eficazmente dichos desafíos. Esta realidad se percibe con claridad al observar el incremento del número de so-fisticados delitos financieros, así como la creciente dificultad en la persecución de diferentes tipos de actos delictivos por la compleji-dad que adquieren, y los limitados medios con los que cuentan las fuerzas de seguridad.
c) Las sociedades posindustriales se caracterizan por evolucionar a un ritmo que supera en numerosas ocasiones, no solamente la capaci-dad de los Estados para prever las tendencias futuras, sino la de los propios analistas centrados en su estudio. Los cambios en la estruc-turación de las familias, el surgimiento de nuevas religiones que en ocasiones adoptan la forma de secta, la emergencia de nuevos valo-res sociales asociados al hedonismo y al disfrute del ocio, el eleva-do número de ciudadanos forzaeleva-dos a la inactividad a causa del de-sempleo y que constituye un problema de carácter estructural difícilmente subsanable, en definitiva la creciente pluralidad de la sociedad obliga a flexibilizar también la respuesta del Estado en materia de seguridad en función de las particularidades de los acto-res a los cuales se debe hacer frente. Dicha variedad, que acto-resulta conveniente y deseable en una sociedad democrática, sin embargo se erige en amenaza cuando los fundamentos del consenso político y social se ven socavados por fracturas internas que ponen en duda el proyecto comunitario global. Indicadores como la disminución del asociacionismo, la emergencia de comportamientos anómicos antisociales, el incremento de enfrentamientos violentos entre co-lectivos ciudadanos y las fuerzas de seguridad, o la emergencia de ideologías o sensibilidades sociales que consideran al Estado como enemigos de la ciudadanía, contribuyen a minar la cohesión social y
la mutua confianza necesaria para el sostenimiento de un proyecto común de convivencia.
La mutua interacción de los ejes clave aludidos en el esquema inicial (Estado-nación, avances tecnológicos y valores sociales) crea espacios autónomos, que constituyen oportunidades para la emergencia de ame-nazas. Estos entornos no son completamente estancos, pero desarrollan una identidad propia que les dota de un sentido claramente diferenciado. Fundamentalmente son tres: delincuencia transnacional organizada, nue-va delincuencia ordinaria y terrorismo. Éstas a su vez deben de ser afron-tadas mediante instrumentos específicamente diseñados a tal efecto y de cuya correcta elaboración dependerá que las amenazas se mantengan en unos niveles asumibles, constituyendo simples riesgos sobre los que ejer-cer un discreto control o se deba adoptar una actitud más resolutiva y contundente. Estos espacios no se encuentran presentes en la misma me-dida en todas las sociedades. En algunos contextos la amenaza procede manifiestamente de los tres ángulos, mientras que en otros entornos úni-camente destaca alguno de ellos o ninguno.
Hoy la delincuencia transnacional organizada más desestabilizado-ra es, en buena medida, la consecuencia de las crisis institucionales aca-ecidas en ciertos Estados. El vacío de poder y los avances tecnológicos han permitido expandirse y explorar nuevas fuentes de negocios ilícitos, aprovechando asimismo dicha tecnología para eludir los controles gu-bernamentales y, en ocasiones, para desafiarlos abiertamente. Esta nueva delincuencia sofisticada requiere, para ser eficazmente combatida, de unidades y grupos especializados que se centren en hacer frente a dicha problemática específica, porque se necesita una elevada especialización, tanto por el conocimiento concreto de grupos internacionales organiza-dos como por la necesidad de acceder a un profundo conocimiento tec-nológico. El ámbito de la cooperación internacional, junto a la armoni-zación de la respuesta policial, constituyen objetivos indeludibles que deben ser abordados con el fin de neutralizar los crecientes niveles de in-terrelación existentes entre organizaciones de diferentes procedencias, pero con objetivos complementarios.
El segundo espacio, la delincuencia ordinaria, ha sufrido a lo largo de los últimos años cambios significativos que han permitido que se in-crementen sus niveles de sofisticación como consecuencia de su propia adaptación a las actuales circunstancias socioeconómicas y
tecnológi-cas, así como por el contacto establecido con otros entornos ajenos y que le permite un fructífero intercambio de conocimientos. En nuestras sociedades plurales y democráticas es necesario profundizar en la ela-boración de respuestas que, respetando los principios básicos de los pre-suntos delincuentes, den respuesta a aquellos delitos que provocan una elevada alarma social por su visibilidad, aunque no constituyan una ver-dadera amenaza para la estabilidad del sistema de convivencia. La res-puesta debe ser consecuencia de una mejora sustancial de los mecanis-mos de validación de pruebas, incidiendo en el desarrollo de la policía científica y en la potenciación de sus capacidades. Sin embargo, tam-bién es necesario involucrar a la propia sociedad en la gestión de su se-guridad promoviendo el surgimiento de una actitud de colaboración ciu-dadana a través de un acercamiento de la propia policía a la sociedad y proponiendo medidas que refuercen la solidaridad social con el fin de prevenir el surgimiento de posibles contextos en los que puedan emer-ger situaciones que faciliten la comisión de delitos o la impunidad. Los diferentes diseños policiales que se han elaborado hasta el momento persiguiendo estos objetivos, y entre los cuales podría destacar el con-cepto de policía de proximidad, han tenido hasta el momento un éxito desigual, pero sin duda indican una dirección en la que es necesario avanzar y profundizar.
Finalmente, el último espacio autónomo lo constituye el terroris-mo, consecuencia de la interacción disfuncional de factores políticos y socioeconómicos. Sin duda conforma en la actualidad el factor más de-sestabilizador y amenazante, pero se percibe de forma muy variable en función del contexto desde el que se aborde su análisis. El condicio-nante profundamente político de su definición ha impedido histórica-mente alcanzar un acuerdo sobre su caracterización y lógicahistórica-mente tam-bién en relación con las vías más adecuadas para combatirlo. Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 han actuado como un factor que ha potenciado la necesidad de abordarlo con determinación y conocimiento, focalizando inmensos recursos en la necesidad de comprenderlo y hacerle frente. Esta atención superlativa es consecuen-cia de la percepción existente de que constituye un factor de inestabili-dad que amenaza los principios y valores básicos sobre los que se asientan nuestras sociedades democráticas y plurales. Estas circunstan-cias y la peculiaridad de la amenaza están impulsando el desarrollo de renovadas estructuras de seguridad articuladas principalmente en torno
a la necesidad de potenciar los mecanismos y las estructuras de recopi-lación de información y de elaboración de inteligencia. Asimismo, la asunción de que el problema terrorista actual constituye una amenaza global ha impulsado la adopción de medidas de alcance planetario, pro-moviéndose estructuras de cooperación internacional en diversos fren-tes y a diferenfren-tes niveles. Sin duda éste constituye un espacio de muy difícil concreción por sus muy variadas dimensiones. La novedad y complejidad del fenómeno impide por el momento realizar un análisis estratégico de largo alcance sobre la eficacia de las medidas, pero a pe-sar de esta circunstancia resulta evidente que el éxito real depende de que se mantenga el respeto a los derechos humanos básicos así como a los fundamentos de la democracia.
Tras abordar el escenario que se proyecta al futuro, es posible ex-traer dos denominadores comunes que se van a encontrar presentes en la dialéctica entre las legalidades democráticas y sus desafiadores multifor-mes, a saber, la complejidad y la transnacionalidad de los fenómenos. Ambas características hacen necesario reenfocar los objetivos y los ins-trumentos que cabe aplicar con el fin de precisar los ámbitos concretos sobre los que queremos actuar. Para la solución de sus problemas las so-ciedades complejas requieren respuestas transversales que incidan o al menos tomen en consideración los posibles efectos de segundo orden (colaterales) que pueden desencadenar ciertas iniciativas. Por esta razón es necesario desarrollar un sólido cuerpo teórico y práctico de conoci-miento que posibilite a los decisores públicos adoptar las medidas más adecuadas en cada caso concreto. Del concepto de complejidad en este campo se deriva también la idea de cambio permanente, aspecto que in-crementa de forma todavía más acusada la necesidad de ser capaces de conocer para actuar en el lugar, el momento y de la forma precisa con el fin de maximizar los resultados buscados. La transnacionalidad se con-vierte en este contexto en un matiz complementario muy significativo que amplía el rango de estas problemáticas que hasta el momento ha ofrecido más oportunidades a los desafiadores que a las estructuras lega-les, siendo lógicamente el objetivo último la inversión de esta dinámica. La eficacia razonable en la respuesta al crimen dependerá de que los po-deres públicos asuman este escenario.
Notas
1. Las nuevas formas de control no han sustituido a las tradicionales. Simplemente se han superpuesto, desarrollando todo el conjunto una apariencia más compleja y refinada (Cohen, 1985).
2. La ocupación de Irak constituiría el ejemplo más reciente.
Bibliografía
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Cohen, S. (1985),Visions of Social Control. Crime, Punishment and
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Piqueres, L. M. (1989), «La imagen del Cuerpo Nacional de Policía. Concepto, construcción y transmisión», en AA.VV., Policía y sociedad, Dirección Ge-neral de la Policía, Madrid, pp. 225-242.
Antonio M. Díaz Fernández
1. Introducción
Los servicios de inteligencia son una parte más de la Administración Pú-blica de los estados y tienen una función similar en todos ellos: suminis-trar información evaluada, contrastada e integrada al decisor político para que tome decisiones con el menor nivel de incertidumbre posible; esto es, proporcionarle inteligencia. Sin embargo, aunque esta necesidad ha sido permanente a lo largo de la historia, los gobernantes no la han cu-bierto de la misma manera. Partiendo de la secular colaboración que prestaban órdenes monásticas, comerciantes o militares, como parte ac-cesoria y no principal a sus funciones, el Estado fue especializando a un específico aparato para el suministro de esta información. Desde enton-ces cada tipo de régimen político ha desarrollado una organización de in-teligencia específica: las policías políticas en los regímenes totalitarios, las agencias de seguridad independientes en los autoritarios y los servi-cios de inteligencia en las democracias (Díaz, 2005).
Las Administraciones son las instituciones del sistema político que mejor se pueden comparar (Peters, 1998: 125); por este motivo, de-bería ser posible establecer tipos de modelos de inteligencia de dife-rentes Estados aunque pertenecieran a distintas tradiciones y áreas geo-gráficas. Sin embargo, y a pesar de haber recibido cierta atención desde las relaciones internacionales y la historia, el análisis comparado de los servicios de inteligencia sigue siendo muy escaso (Bozeman, 1988; Gill, 1994; Herman, 1996; Johnson, 1996). Algunos autores han reali-zado estudios comparativos entre la inteligencia norteamericana y la británica (Andrew, 1985, 1996; Robertson, 1987; Herman, 1996) o bien
entre varios sistemas de inteligencia (Godson, 1985; West, 1989; Dele-tant y Williams, 2001); sin embargo, a pesar de estos intentos, el cami-no por avanzar es aún ecami-norme.
Algunos expertos (Richelson y Ball, 1985; Andrew, 1989; Gill, 1994; Hager, 1996; Alexander, 1998; Stafford y Jeffrey-Jones, 2000), y principalmente Herman (1996), han defendido con profusión la existen-cia de regularidades en las organizaciones y operaciones de inteligenexisten-cia de diferentes Estados y periodos históricos. Ellos han construido y utili-zado este argumento esencialmente para sostener la existencia de un
mo-delo anglosajón y, por contraposición a él, otro que podría denominarse continental. Todos estos países se dispondrían conforme a una serie de
círculos concéntricos cuyo centro estaría dominado por el Reino Unido y Estados Unidos —debido a su mayor importancia estratégica, sus plan-teamientos y desarrollos teóricos— aumentando la diferencia a medida que se va hacia los círculos periféricos.
La supuesta homogeneidad del modelo anglosajón se basaría en elementos culturales como la lengua o la religión, así como en experien-cias comunes como la participación en la Segunda Guerra Mundial, la pertenencia a la OTAN y la cooperación transnacional. Esta cooperación, plasmada en alianzas como los acuerdos Ukusa y Canus, se inició en el siglo XIXcuando canadienses y norteamericanos colaboraron con los bri-tánicos durante la campaña de bombas de los Fenian (Andrew, 1985: 56). Acuerdos más recientes como Echelon tienen una dimensión diferente a los primeros, pero su espíritu es el mismo: la cooperación entre estos paí-ses con una historia, lengua y cultura similares. Sin duda, éste, que fue uno de los principales debates teóricos durante parte de la segunda mitad del siglo XX, se limitó a la existencia de estos dos únicos modelos puesto que la ausencia de democracia en Latinoamérica impedía introducir en el análisis a otros sistemas de inteligencia; en cualesquiera de los casos, el peso otorgado a los países anglosajones en la configuración teórica de modelos nunca ha estado del todo justificado.
A pesar de la convicción en la comparabilidad de estas organiza-ciones, el hecho de que ninguno de estos autores especifique exactamen-te qué entiende por modelo, y por añadidura tampoco cuáles son sus ca-racterísticas concretas, dificulta un estudio comparado de los servicios de inteligencia de diferentes Estados y áreas geográficas. Duverger sostenía que «un modelo no dejaba de ser un intento de sistematizar un sector de la realidad, formando un conjunto más o menos homogéneo, a través de
una imagen simplificada y esquematizada de la realidad» (1962: 380). En este sentido emplearé el concepto modelo, es decir, como un instrumen-to que permite crear tipologías. El hecho de realizar una comparación sincrónica de cuarenta casos ha conllevado que, siguiendo a Lijphart (1971: 687), el número de variables que hay que analizar deba ser nece-sariamente reducido y, más en concreto, sean tres las que considere que potencialmente tienen la suficiente capacidad explicativa para construir los modelos: estructura, función y control.
La selección de casos europeos estaba claramente condicionada por la histórica, influyente y supuesta diferenciación entre dos modelos; algo que también me ha llevado a incluir a Estados no europeos pero sí nece-sarios para testar la hipótesis de su existencia. De esta forma, el modelo anglosajón estaría, hipotéticamente, compuesto por Estados Unidos, Rei-no Unido, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Por defecto, el segundo de los posibles modelos —el que ha venido en denominarse modelo con-tinental— estaría compuesto, de forma principal, por el resto de países de la Unión Europea, incluyendo a Israel debido a su gran influencia en la creación de los servicios de inteligencia europeos. Este modelo sería, para los autores que defienden la existencia del modelo anglosajón, mu-cho menos homogéneo y desarrollado debido tanto a sus diferentes for-mas de gobierno como a la diversidad de sus estructuras administrativas (Herman, 1996). He apuntado cómo los servicios de inteligencia son es-tructuras muy especializadas que sólo surgen en los regímenes democrá-ticos; por esto, la selección de los Estados latinoamericanos ha estado guiada por la necesaria existencia en ellos de parámetros democráticos. Para este objetivo he acudido a la clasificación que realiza Freedom