La última década del siglo XX fue testigo de una considerable transformación de la dimensión de Seguridad y Defensa de Europa. En 1993 se acordó la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que propugna “el diseño de una Política de Defensa común, que podría llegar a conformarse en una Defensa Común, si el Consejo lo decidiese”226. En 1996 se lanzó la Iniciativa Europea de Seguridad y Defensa (ESDI) para proporcionar a los europeos mayor personalidad dentro de la Alianza Atlántica, pero el intento tuvo no alcanzó resultados relevantes. La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) fue articulada mediante los acuerdos franco-británicos de Saint Malô en 1999. La entente franco británica se iba a convertir en una constante en la dimensión de seguridad europea, algo que volvió a repetirse en 2010 con los acuerdos bilaterales de Lancaster House.
La visión de retos comunes, pero no esenciales para ambas instituciones, animó a diseñar la colaboración formal entre OTAN y UE en materia de Seguridad y Defensa, pero los inconvenientes para su implementación siempre fueron poderosos, comenzando porque es muy difícil discriminar las conductas de los actores que pertenecen a las dos instituciones y que en cada una de ellas muestran diferentes puntos de vista. Las diferentes visiones estratégicas de los “Tres Grandes”, Francia, Alemania y Reino Unido, derivadas de sus respectivas culturas estratégicas, y la actuación de Estados Unidos, conformaron los átonos estímulos para los parcos procesos de colaboración/competición entre la UE y la OTAN.
Para la Francia de la Posguerra Fría, la potenciación de la UE, y la consiguiente autonomía estratégica que resultaría, era la solución más favorable a los intereses de París en el contexto estratégico de los años 90. Se estimaba que una potente UE moderaría el creciente potencial alemán, actuaría de contrapeso al poder de Estados Unidos y reforzaría a Francia en la UE, ya que las capacidades militares francesas de proyección le permitirían aspirar a una posición de liderazgo en la novedosa política exterior de la UE. Todo ello necesitaba que la UE se conformase como un actor estratégico global mediante la creación de instituciones autónomas y un espacio geográfico de influencia, a la vez que se propugnaba la creación de capacidades
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militares autónomas. Esa visión desde París está en la base de su impulso a Maastricht, a la unión monetaria y a la PESC.
Las ansias de una mayor autonomía europea en el ámbito internacional, llevaron a Francia a oponerse inicialmente a la expansión territorial de la OTAN, a proponer que la UEO pasase a formar parte de la UE y a impulsar la creación de un Cuartel General Militar (EU OHQ), para operaciones expedicionarias europeas autónomas. La necesidad tanto del liderazgo como del potencial militar americano para la intervención en los Balcanes, dejaron patentes las limitaciones políticas y militares europeas, exacerbó la postura de Francia, lo que facilitó su adhesión a la propuesta del Reino Unido para circunscribir el ámbito de la PESD al concepto de “gestión de crisis”.
Para la Alemania reunificada, el contexto resultante del final de la Guerra Fría significaba la libertad de actuación en Europa Central y del Este. En estas circunstancias, el establecimiento de una UE ampliada constituía la gran oportunidad de constituirse en el centro geopolítico del sistema, haciendo valer su poder geoeconómico. La actitud alemana pasaba por convencer a los aliados de que su unificación no representaba ningún riesgo para el mantenimiento del statu quo vigente durante la Guerra Fría. Esa actitud se tradujo en la reafirmación de la lealtad al “vínculo trasatlántico” a la vez de la adopción de un compromiso multilateralista y la difusión oficial de una narrativa de soft power. No obstante, la nueva actitud multilateralista superaba espacialmente la que, tradicionalmente, había ejercido, como parte de Occidente durante la Guerra Fría. Muestra de ello es el aumento de la colaboración con Rusia y la definición de su política europea, dentro y fuera de la UE, en términos geoeconómicos227.
En cuanto al primer “enlargement” de la OTAN, Alemania lo promovió públicamente desde el primer momento, así como la estabilización de las emergentes democracias del Este de Europa. Tras cuatro décadas de mantenerse de frontera entre los bloques de la Guerra Fría, en el interés nacional alemán iba la formación de un “buffer” frente a Rusia. Según Keller, no fue por casualidad que los primeros países de la órbita soviética
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fuesen Polonia, Hungría y República Checa y que una vez consumada la integración, el interés alemán por las sucesivas ampliaciones disminuyese.228
Alemania apoyó la evolución de la OTAN e, inicialmente, su expansión territorial, aunque dejó clara su preferencia por mantener la Alianza esencialmente como un instrumento de defensa colectiva. Respecto al reforzamiento de la UE con la PESD Alemania expresó algo más que matices, se opuso a la creación de un EU OHQ y preconizó que cualquier operación europea se efectuase bajo la égida del Consejo de Seguridad de la ONU. La narrativa de soft power era elemento básico para el marco geoeconómico, lo que la llevó a oponerse en la Cumbre de la OTAN de Washington, de 1999, a convertir la Alianza en un gestor de crisis de ámbito global, circunstancia que quedó matizada en el Concepto Estratégico de la OTAN de ese año.
Las relaciones del Reino Unido con Europa han estado determinadas históricamente por imperativos geopolíticos. Su carácter insular frente a un continente geopolíticamente dividido, le han impuesto el cometido histórico de offshore balancer para garantizar el equilibrio de poder en el continente. A su vez, la vocación atlántica del Reino Unido le lleva a acercarse a los Estados Unidos. Con la creación del “proyecto europeo”, los británicos se encontraron ante el dilema de adherirse a una Europa unida o permanecer en un “espléndido aislacionismo”. Al elegir la primera opción, nunca se integró plenamente y conservó la opción de salida abierta.
Para Londres, el desenlace de la Guerra Fría representó una “victoria” total de Occidente. La “relación especial”, con el hegemónico Estados Unidos, era una forma de mantener su prestancia global, fundamento y estilo de su cultura estratégica. Para ello, al igual que durante la Guerra Fría, la OTAN y el “vínculo trasatlántico” conformaron los cimientos de la estrategia británica en la nueva época. Por y para ello apoyó decididamente la evolución funcional y la expansión territorial de la OTAN hacia el Este de Europa.
Respecto a la dimensión europea de Seguridad y Defensa, el Reino Unido siguió manteniendo sus tradicionales divergencias de la Guerra Fría con Francia, considerando el refuerzo de la autonomía defensiva europea como una amenaza directa a la cohesión
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trasatlántica, por lo que bloqueó, tanto en Maastricht como en Ámsterdam (1997), la integración de la UEO en la UE, a la vez que se opuso a cualquier potenciación de la autonomía europea en instituciones e instrumentos que le pudiesen atribuir protagonismo estratégico, como el UE OHQ. Para compatibilizar lo “europeo” con la Alianza, lanzó, en 1996, la ESDI y patrocinó la PESD como recurso de influencia en la hipotética situación de una Europa que llegase a tener un menor compromiso Estadounidense para su Defensa.
Durante los años 90, las tres mayores potencias europeas fueron activos miembros de las dos principales instituciones relacionadas con la Seguridad y Defensa en Europa: la OTAN y la PESD de la UE. Otro aspecto diferente es el de Estados Unidos, donde se abrió una línea de debate estratégico que difería de los que mayoritariamente proliferaban en Europa en el ambiente de laxitud y optimismo que se produjo durante el “momento excepcional” de los años 90. Así Mearsheimer229
, en 1990, preconizaba que la salida de las dos superpotencias de la Guerra Fría de la Europa Central podría transformar el espacio europeo de un sistema bipolar a uno multipolar. De esta forma Alemania, Francia, Reino Unido y, quizás, Italia asumirían un status de mayor poder y la URSS dejaría de ser una superpotencia dando paso a un sistema mundial de grandes potencias y otro de menores. El sistema resultante sufriría de los problemas propios de un sistema multipolar y propiciaría la inestabilidad.
Como ya se ha indicado, la expansión de la OTAN tiene su causa en la hegemonía de Washington.230 De ello es prueba fehaciente que en los años noventa, el poder militar americano intervino para pacificar los Balcanes, Bosnia (1995) y en Kosovo (1999), ya que las operaciones militares no hubiesen sido posibles sin la aplicación del potencial militar Estadounidense. Para dotarlas de legitimidad entre los aliados, estas actuaciones fueron definidas por Washington como operaciones aliadas lideradas por OTAN. Walt matiza que aunque los aliados colaboraron, en realidad se cumplieron los designios Estadounidenses ya que el normal ejercicio de poder americano era una expresión de su hegemonía. Los acuerdos de Dayton (1995), que pusieron fin a la guerra de Bosnia
229
MEARSHEIMER, J. “Back to the Future, Instability in Europe after the Cold War”, International Security, vol. 15, nº 1 (verano). 5-56. 1990.
230
ASMUS, R. D. y VONDRA, A. “The Origins of Atlanticism in Central and Eastern Europe”. Cambridge Review of International Affairs, Volume 18, Number 2, July 2005.
fueron, en realidad, una imposición americana a las partes en conflicto, admitidas por los aliados.231
La definición de las motivaciones Estadounidenses para su actuación en la Postguerra Fría no fue tarea simple. Condolezza Rice 232, que llegaría a ser Consejera de Seguridad Nacional y Secretaria de Estado con las administraciones del Presidente George W. Bush, afirmaba que, para los Estados Unidos, en ausencia del poder soviético, era muy difícil definir los términos de su “interés nacional”, ya que se carecía de referencias concretas para hacerlo en el nuevo escenario estratégico, aunque afirmaba que los periodos de transición ofrecían buenas oportunidades para configurar el Orden Mundial del futuro. En este contexto, las consideraciones sobre la necesidad de estabilizar los países del Este de Europa, primaron como justificación para la expansión de la OTAN hacia lo que había constituido el espacio de influencia soviética y, posteriormente a antiguas repúblicas de la URSS