Introducción
La República Popular China posee un registro de hogares llamado hukou, el cual agrupa a las personas por familias y los vincula con su lugar de nacimiento. Este sistema es la consolidación de un conjunto de políticas orientadas al control de los flujos migratorios iniciados durante los primeros años de la República Popular. Si bien, hay antecedentes de sistemas similares utilizados en el periodo imperial, como el sistema Baojía, esta versión moderna tiene el propósito de mantener controlados los flujos migratorios campo-ciudad propios de los procesos de despegue y desarrollo económico mediante la industrialización (Wang, 2005).
Como se señaló, el hukou clasifica a las personas y grupos familiares en rural (agrícolas) o urbanos, locales y no locales. Agrícolas son aquellos ciudadanos que habitan en el campo, principalmente en granjas colectivas, dedicados a la producción agrícola; y urbanos aquellas que habitan en las ciudades y su actividad económica se vincula directamente con las áreas que se desarrollan en las aglomeraciones urbanas (Chan, 2008; Correa y Núñez, 2012). Esta clasificación determina el tipo de beneficio al que pueden acceder las personas: coberturas sociales básicas como salud, empleo y educación. Por su parte, la clasificación local – no local se refiere al lugar donde se encuentra inscrita la residencia y determina el sitio donde reciben dichos beneficios.
La combinación de estas dos clasificaciones conforma cuatro categorías de ciudadanía: urbano-local, rural-local, urbano-no local y rural-no local, con acceso diferenciado a los beneficios públicos y operaciones distintas en zonas urbanas y rurales, lo que explica el flujo migratorio campo-ciudad.
Candidato a Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Avanzados
(IDEA-USACH), Becario del Programa de Formación de Capital Humano Avanzado (PFCHA), Magíster Nacional 2020, Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID), folio 22200488, profesor ayudante Departamento de Estudios Políticos (USACH), investigador en Centro de Estudios Migratorios, Universidad de Santiago de Chile. Correo:
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Existen dos factores que inciden en la motivación de las personas en emigrar: el acceso a los bienes y servicios que el desarrollo económico ha traído a las ciudades, y la capacidad que tiene la administración local (municipio) en brindar servicios sociales de calidad. Es aquí donde los municipios rurales se encuentran en desventaja respecto a sus pares urbanos, dado que en sus inicios (década de 1950), la gestión del hukou se encontraba en manos del Ministerio de Policía y Seguridad, debido a que el control de los flujos migratorios en el gobierno de Mao era bastante estricto (Wang, 2005). Sin embargo, las transformaciones económicas y sociales que ha tenido la República Popular China en la era posterior a Mao (Wang, 2005; He et al, 2016). trajeron consigo variadas modificaciones al sistema hukou. La primera de las grandes reformas al sistema, tiene que ver con el traspaso de su gestión a las administraciones locales (municipios), ya que en la década de 1980, bajo el gobierno de Deng Xiaoping, se llevó a cabo un proceso de descentralización fiscal y administrativa que también abarcó éste sistema (Li y Liu 2016).
Dicho proceso, generó que las administraciones locales se hicieran responsables de la recaudación de una serie de tributos por la descentralización fiscal, lo que les brindó autonomía en la gestión de sus propios recursos y la descentralización administrativa les permitió a los municipios buscar mecanismos para el incremento de las arcas fiscales (Heilman, 2016). Ejemplo de esto, en la década del 2000, fue la posibilidad de que personas rurales usaran sus títulos de tierra como moneda de cambio con las administraciones locales para que los municipios les concedieran un hukou urbano, a través de la renuncia a sus derechos de tierra y participación de ganancias en empresas de propiedad colectiva (Zhang y Li, 2016), lo que permitió la recaudación de nuevos ingresos para las municipalidades gracias a las facultades administrativas de cambiar los tipos de uso de suelo que el proceso de descentralización les brindó (Chan y Buckingham 2008). No obstante, en las grandes ciudades, a la mayoría de los migrantes rurales se les negó el cambio de hukou (Li y Liu, 2016), ya que las instalaciones públicas como hospitales, escuelas y viviendas sociales estaban planificadas para atender solamente a la población con hukou local, teniendo en consideración que el financiamiento de estos servicios depende de las arcas municipales.
En 2014, el Consejo de Estado emitió “El Nuevo Plan para la Urbanización 2014 – 2020”, con el propósito de eliminar la distinción entre agrícola y no agrícola, para abordar en parte las desigualdades que produce este sistema, sin embargo, la distinción local – no local se ha mantenido. Chan (2014) planteó que la distinción local y no local seguiría siendo de gran importancia durante bastante tiempo, ya que, para megaciudades como Shanghái, la concesión de hukou local se ha empleado como un medio de atracción de inversiones y personas altamente calificadas, lo que continúa siendo de difícil acceso para los migrantes de áreas rurales.
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En consecuencia, se observa un sistema que mantiene su continuidad segregadora pese a los cambios económicos, sociales y espaciales que ha tenido China en los últimos 50 años. Es necesario considerar que trabajos institucionalistas históricos como los de Wang (2005) y Young (2013), se posicionan como las obras más importantes en el estudio del sistema hukou, pero no han profundizado en la importancia del gobierno municipal en su gestión e implementación de la institución en cuestión, considerando al sistema hukou como un conjunto de normas que son ejecutadas por las administraciones municipales que debido al proceso de descentralización han podido gestionar con discrecionalidad este sistema. Ellos son parte del propósito de este trabajo, que mediante el Modelo Distribucional de Cambio Gradual (Mahoney y Thelen, 2010) busca responder ¿Qué implicancias tiene la discrecionalidad de las administraciones locales en las reformas emanadas desde gobierno central al sistema hukou entre 2014 y 2017?
Para estos efectos, a través del análisis documental de fuentes secundarias se describe el contexto demográfico y económico del país, junto con las directrices emanadas por gobierno central desde el Nuevo Plan para la Urbanización (NPU) a partir de documentación oficial del Gobierno de la RPCh. Posteriormente se caracteriza la discrecionalidad que poseen los gobiernos locales urbanos en la gestión del sistema hukou en el proceso de urbanización, a través de la revisión de literatura en torno a la gestión a nivel local y, finalmente, se analiza el alcance institucional de las reformas dictadas por gobierno central y cómo inciden el grado de discrecionalidad de los municipios en la gestión del sistema hukou, con el propósito de identificar elementos que contribuyan a una agenda de investigación en torno a la discrecionalidad municipal y los efectos en la implementación de políticas emanadas desde el gobierno central.