Una vez planteados los principales debates e interrogantes sobre los criterios a tener en cuenta de cara a la intervención pública en la agricultura, presentamos en este apartado algunos de los principales paradigmas de política agraria.
Según Hall (1992), un paradigma político-institucional está conformado por el conjunto de ideas y de normas que, además de los objetivos de la política y el tipo de instrumentos utilizados para lograr esos objetivos, determinan la naturaleza y características mismas de los problemas que se han de abordar. La política agraria de los países desarrollados ha respondido fielmente a este esquema, siendo la Política Agrícola Común Europea un ejemplo del proceso de creación, expansión y agotamiento de un paradigma político-institucional, que finaliza con la búsqueda de nuevas soluciones a la aparición de problemas emergentes, generados con frecuencia bajo el impulso del paradigma precedente.
Ya desde principios del siglo pasado, pero sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial, los países desarrollados y, en especial, la mayoría de los países europeos, adoptaron un paradigma productivista100, que sustentó la puesta en marcha políticas y medidas de apoyo que intentaban fomentar la productividad agraria, para asegurar el suministro estable de alimentos a precios asequibles a la creciente población de unas ciudades en expansión, impulsadas por la industria y los servicios, tras las penurias que sufrieron los países europeos durante la posguerra. En este contexto, no es de extrañar que el Tratado de Roma que fundaba la Comunidad Económica Europea marcara como uno de sus objetivos el establecimiento de una política común en agricultura101, que permitiera paliar los déficits que presentaba la balanza comercial alimentaria de sus miembros.
100 Sin embargo, Massot defiende que la PAC ha estado instalada en un paradigma de agricultura
protegida y dependiente, paradigma en el que se ha mantenido prácticamente hasta la actualidad (Massot, 2002).
Por lo tanto, desde la creación del Mercado Común Europeo en 1957, la definición y aplicación de una Política Agrícola Común (que respondía a un enfoque propuesto bajo el paradigma productivista) fue asumida por los países firmantes como un elemento fundamental del proceso de integración europea. El propio Tratado de Roma dedicaba todo su título segundo a la política agrícola, y en su artículo 39.1 establecía cuáles debían ser los objetivos de la todavía no nata Política Agraria Común: i) aumentar la productividad mediante el fomento del desarrollo tecnológico; ii) garantizar un nivel de vida digno a los agricultores, iii) estabilizar los mercados; iv) garantizar la seguridad de los abastecimientos; y v) asegurar al consumidor unos precios razonables. Esta formulación de objetivos atribuía a la agricultura la vocación principal de proveer alimentos para el conjunto de la sociedad, mientras que los poderes públicos asumirían la obligación de que esa producción se desarrollara en unas condiciones en las que los productores fueran retribuidos de forma suficiente, y los consumidores pagaran precios justos.
Sin embargo, la PAC, que pronto se convirtió en sí misma en un factor de integración europea, ha debido responder a lo largo del tiempo a las diversas fuerzas convergentes sobre el agro europeo (de las que ella misma forma parte). Los cambios y reformas de la PAC se han traducido en el progresivo abandono del paradigma productivista, y en una transición durante las décadas de los setenta y ochenta hacia lo que Massot (2002) denomina como paradigma dependiente o asistencial, que partía del principio de que la agricultura es una actividad especial, necesitada del apoyo del sector público para regular los mercados agrarios y para garantizar unos ingresos mínimos a los productores, cada vez más dependientes de las ayudas para subsistir.
Tras la aprobación del Acuerdo sobre Agricultura (AsA) en la Ronda Uruguay del GATT (1994), otros elementos vinieron a cuestionar la continuidad del paradigma dependiente vigente, incrementando las presiones sobre la UE para alterar el patrón de su política agraria102. Por una parte, como ya se ha señalado anteriormente, los principales países agroexportadores veían en la PAC un instrumento perverso que distorsionaba los mercados mundiales, lo que se ha dejado sentir con fuerza desde el mismo comienzo de la Ronda del Milenio; y, por otra parte, las presiones internas (vinculadas a la necesidad de control presupuestario del gasto agrícola o la crisis de legitimación social de la propia PAC)
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Por su parte, la política agraria de los EEUU, que había llevado a cabo su propio curso (no menos incoherente, como veremos más adelante), también sufría un fuerte cuestionamiento en el seno de las negociaciones de la OMC (Ritchie, Murphy y Lake, 2003).
ponían también en cuestión el mantenimiento de las políticas de apoyo entonces vigentes, como se verá a continuación.
En primer lugar, y pese a que el coste total de la PAC equivalía sólo al 0,12% del PIB comunitario, se llevaba la mayor parte del presupuesto común de una Unión Europea cuyos socios no estaban dispuestos a hacer desembolsos adicionales para hacer frente a retos como el de la ampliación hacia el Este de Europa. La PAC ya presentaba un fuerte carácter regresivo en cuanto a la distribución de las ayudas y parecía exigir una cierta revisión de sus objetivos fundacionales, que habían sido ampliamente cubiertos, pero que ya no respondían a nuevas demandas sociales emergentes, como el respeto al medio ambiente o la provisión de alimentos de calidad. Mientras tanto, el propio modelo de producción agraria que impulsaba la PAC era responsabilizado de las crisis alimentarias que empezaron a alarmar a la sociedad europea, como la aparición de dioxinas en alimentos, o la extensión de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (EEB, o enfermedad de las vacas locas). Por último, desde hacía tiempo ya eran evidentes las limitaciones de las políticas agrarias convencionales para hacer frente a los problemas del agro y del medio rural, a la vez que crecía la percepción de que, pese a sus problemas estructurales, la agricultura continuaba siendo el eje central de las zonas rurales, y que a través de su imbricación con el territorio y con otras actividades productivas realizaba diversas funciones (productivas, sociales, ambientales, de ocio, etc.), que tenían un profundo reconocimiento social103.
Estas presiones internas y externas forzaron cambios cada vez más profundos, impulsando una reorientación de las políticas públicas (sobre todo de la PAC) que, sin abandonar el enfoque sectorial, fueron incorporando progresivamente aspectos territoriales y multifuncionales. Se agudizaron así las presiones sobre las instituciones comunitarias y los propios Estados miembros para llevar a cabo una profunda transformación de la PAC.
En este sentido, es conveniente subrayar una dimensión adicional de las políticas agrarias, como es la que las vincula con las políticas de desarrollo rural. Éstas han evolucionado desde ser conceptualizadas como meros instrumentos destinados a mejorar exclusivamente las condiciones estructurales de la producción agraria, hacia objetivos más vinculados con el territorio, como la generación de nuevas actividades productivas (ligadas o no a la agricultura) y la mejora de las
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Según datos del EuroBarómetro de 2006, los objetivos de la Política Agrícola Común europea deberían ser garantizar que los agricultores suministren alimentos sanos y seguros (mencionado por el 41%), garantizar que tanto los agricultores (37%) como los consumidores (35%) consigan un trato justo en el mercado y respetar el medio ambiente (33%) y el bienestar de los animales de granja (27%). (Ver
condiciones de vida de los habitantes del medio rural. En los países desarrollados, el declive de la actividad agraria y las características del modelo de desarrollo económico y social seguido ubicaron a las zonas rurales en la periferia del sistema. Se trataba pues de corregir estos desequilibrios territoriales (económicos, demográficos, de servicios e infraestructuras, etc.) mediante actuaciones integrales, más allá de las estrictamente sectoriales, para reducir el atraso relativo de las zonas rurales. Todo ello suponía abandonar el axioma convencional de que los problemas del medio rural habían de solucionarse en clave exclusivamente agraria. Emergía así un paradigma que podría vertebrar las políticas dirigidas a la agricultura y al medio rural, que podríamos denominar nuevo paradigma del
desarrollo rural. Éste aparecía vinculado a una nueva percepción del territorio y a la necesidad de dar respuestas innovadoras a los problemas de las zonas rurales que surgían de la crisis de la agricultura, pero también de su propia inserción como espacios dependientes en la sociedad capitalista moderna, en la línea de lo expuesto en el segundo Capítulo. Aunque su consideración como el “segundo pilar” de la política agraria (como fue denominado en la Agenda 2000) ya reflejaba bien a las claras el carácter secundario o subsidiario que se le adjudicaba dentro de las políticas agrarias, este enfoque se ha ido permeabilizando sobre el conjunto de actuaciones dirigidas al medio rural, llegando incluso a alcanzar una síntesis con otros paradigmas emergentes, como veremos más adelante.
En estos términos, el debate se establece en una pugna entre paradigmas (Massot, 2002), donde la búsqueda de un paradigma alternativo ha de concretarse en tres dimensiones principales. En primer lugar, las funciones que se le asignan a la agricultura por parte de la sociedad. En segundo término, los agentes o actores políticos que sirven de referencia para los poderes públicos a la hora de reestructurar la intervención agraria, y que, por lo tanto, adquieren la condición de actores políticos de las reformas. Y por último, el marco institucional, esto es, todas aquellas reglas, acuerdos, procedimientos, usos y obligaciones sobre los que luego se estructuran las relaciones entre los agentes y que sirven de marco para la aplicación de las políticas.
Como señala Josling (2000)104, todas estas transformaciones han dado lugar a la confrontación de cuatro paradigmas de política agraria en el seno de los países de la OCDE, que se exponen a continuación:
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Pese a que el planteamiento de Josling era aparentemente tajante, los diferentes paradigmas presentarían elementos superpuestos, dados los diversos grados de aplicación que cada uno de ellos podría llevar a tener lugar.
• En primer lugar estaría el ya mencionado paradigma de agricultura dependiente de los poderes públicos, que parte del principio de la especificidad agraria y de la necesidad de regular los mercados para garantizar su estabilidad y las rentas de los agricultores. Aunque el AsA de la Ronda Uruguay (AsA) puso fin a la excepción agraria en el seno de las negociaciones multilaterales, algunos países desarrollados importadores netos de alimentos (como Japón, Suiza y Noruega) mantienen aún políticas y posiciones articuladas sobre este paradigma, defendiendo su derecho a garantizar su seguridad alimentaria mediante la protección de su agricultura. Una posición extrema la representa la coordinadora internacional de productores agrarios Vía Campesina, que pide el reconocimiento del derecho a la soberanía alimentaria de los países, definido como el que asiste a cada país para mantener su propia política agraria y alimentaria, preconizando la vuelta a la excepción agraria, y negando a la OMC la legitimidad para intervenir en materia de política agraria, reclamando incluso la desaparición de esta organización.
• Frente a este paradigma, hay otras posiciones que defienden el de la
agricultura competitiva, que pide la supresión de la especificidad agraria. Este paradigma fue el inspirador del AsA y de las reformas de las políticas que tras éste se sucedieron, y parte del principio de que han de ser los mercados y no las administraciones los que orienten la producción agraria. De acuerdo al mismo, la intervención pública debe ser puntual, respondiendo a objetivos específicos y estar disociada de la producción para no causar distorsiones ni sobre ésta ni sobre el comercio. Por lo tanto, los criterios de regulación del sector deben ser el libre comercio y la eficiencia económica. En la defensa de este paradigma se agrupan los países exportadores netos de alimentos dentro del Grupo de Cairns,si bien el mismo goza de un respaldo creciente en diversas instancias políticas y académicas dentro de la UE.
• Una posición emergente que ahonda aún más en las posiciones liberalizadoras sería la del paradigma de la agricultura globalizada, como estadio superior del paradigma competitivo, y cuyo objetivo sería la eliminación de los obstáculos nacionales de todo tipo para la expansión de los flujos comerciales internacionales, en el marco de una OMC que abarcaría bajo sus acuerdos (el AsA, pero también los ADPIC, MSF y OTC) la regulación de todos los aspectos agrocomerciales. Sus defensores son las empresas de la gran distribución y las grandes multinacionales agroalimentarias. Aunque parece improbable que este paradigma se imponga en el corto plazo, la evolución del sistema agroalimentario global ya muestra algunos signos de lo que podría ser un futuro escenario de completa desregulación a escala global.
• Por último, “entre los intersticios de los dos primeros” paradigmas (Massot, 2002) se ha desarrollado uno diferente, el paradigma de la agricultura multifuncional, como reacción al competitivo dominante. Desde esta posición se defendería la necesidad de intervención pública en agricultura, no por razones productivas, sino para garantizar la provisión de bienes y servicios públicos de origen agrario que no son retribuidos adecuadamente por los mercados. Las ayudas estarían destinadas por lo tanto a mantener ciertos niveles de producción agraria que garanticen la provisión de las funciones no productivas de la agricultura. Sin embargo, este nuevo paradigma requiere a su vez de cambios que adecuen la política agraria a esos nuevos objetivos.
La pretendida hegemonía del paradigma competitivo tras los acuerdos de Marrakech tuvo una triple consecuencia. En primer lugar, causó una crisis de las políticas basadas en el modelo de agricultura dependiente, al exigir la progresiva eliminación de la protección en frontera y la disociación de las ayudas respecto a la producción. En segundo lugar, la liberalización de los mercados agrarios se mostró insuficiente para responder a las nuevas demandas sociales sobre la agricultura. Por último, la inestabilidad de los mercados y de los ingresos de los agricultores105 no sólo no desapareció sino que se hizo más evidente. Frente a todo esto, el paradigma multifuncional trataba de responder a esas nuevas demandas, a la vez que reestablecía cierto equilibrio entre mercado e intervención, facilitando la adaptación y la reorientación de la política agraria.
Según Massot (2002), la multifuncionalidad agraria tenía el potencial de convertirse en un doble pivote del cambio, tanto del ordenamiento multilateral (mediante su reconocimiento por parte de la OMC, la OCDE y otros organismos multilaterales) como de unas políticas internas destinadas a garantizar las múltiples funciones que desempeña la actividad agraria. Sin embargo, el propio Massot ya anticipaba que el paradigma multifuncional se diluiría si se convertía en una simple modalidad de desconexión o disociación de las ayudas, que permitiera convertirlas en Caja Verde (como ha ocurrido en el caso de la UE) o en una coartada para la soberanía alimentaria de los estados. El primer caso supondría una adaptación instrumental al paradigma competitivo, mientras que en el segundo no sería más que una versión remozada del pretérito paradigma dependiente.
Una vez que se han descrito los principales paradigmas sobre los que se asientan los diferentes modelos de apoyo al sector agrario, se detallarán a continuación los
105 Lo que, paradójicamente, se tradujo en ayudas extraordinarias para los agricultores de EEUU y
principales objetivos e instrumentos de la política agraria, y su evolución en las distintas potencias agrícolas desde la aprobación del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, haciendo especial hincapié en la UE y los EEUU.