El estado liberal clásico es el primer mo - delo de organización política que podría denomi- narse con propiedad como “estado de derecho”. En el contexto histórico en que surge en Europa, sin duda el estado liberal representó un avance frente a las monarquías absolutas. Luigi Ferrajoli sostiene que el estado liberal se sustentó en tres principios y que cumplió tres funciones.212
Los principios que fundan el estado libe- ral son el de legalidad, por el que la ley sometía a todo poder público: el ejecutivo debía cumplir y hacer cumplir las leyes y el judicial debía ser “boca de la ley”; el principio de publicidad de los actos, por oposición al secretismo que impe- raba en los regímenes totalitarios y visibilizaba el quehacer estatal; y el principio de control, tanto judicial como político (elecciones y el “checks and balances”). En nuestra región, por influencia del presidencialismo, el principio tiene ciertos matices en cuanto a la relación en - tre ejecutivo y parlamento, que hace que el pri-
212 L. Ferrajoli, “Estado social y Estado de derecho”, op. cit., p. 11-21.
mero tenga influencia importante en el segundo y, en consecuencia, en la determinación de las leyes.
Las funciones del estado fueron tres, bajo la premisa de que el estado tenía que cumplir las funciones mínimas indispensables, dentro de una sociedad basada en el modelo contrac- tual:213 orden público, por ello el estado era también conocido como gendarme, que velaba por el respeto de las personas e intervenía cuan- do estas agredían a otros (delitos) o incumplían sus compromisos (contratos); garantizar la pro- piedad, a través de las leyes ordinarias y de la administración de justicia (no se preveía en aquel momento la posibilidad de conflictos entre el estado y los ciudadanos, sino solo con- flictos entre personas y el estado era el tercero imparcial que aplicaba, a través de los jueces, las leyes); promover el libre desenvolvimiento del mercado.
Históricamente, en Europa, el modelo liberal entra en crisis a mediados del siglo XX. Varias explicaciones se barajan. La realidad que se vive por la desregulación del mercado, los abusos de las empresas en una época de auge
213 Recuérdese la famosa teoría de J.J. Rousseau sostenida en su clásico libro El contrato social, que suponía un acuerdo entre quienes viven en sociedad y que la voluntad general se manifestaba a través de la democracia representativa. Jean Jaques Rousseau, El contrato social, Bogotá, Panamericana, 1996.
industrial y, sin duda, el impacto de la teoría marxista en el movimiento sindical y campesi- no que ya había provocado más de una revolu- ción. La tesis que triunfó en los centros de poder fue la social-demócrata. Para evitar la violencia generada por una revolución, recono- ciendo los abusos del mercado y las infrahuma- nas condiciones laborales de los trabajadores, mejor encontrar una salida negociada: el welfa-
re state o estado de bienestar.
El estado de bienestar, basándose en los mismos principios liberales (legalidad, transpa- rencia y control), cumple otras funciones: el gobierno deja de ser pasivo e interviene activa- mente en el mercado y en la economía y se or - ganiza el aparato estatal para realizar prestacio- nes públicas, de carácter social y asistencial. Surgen, a nivel legislativo, los derechos econó- micos y sociales. El estado organiza una estruc- tura institucional que garantizará estos dere- chos. Sin embargo, la satisfacción de estos dere- chos se realizará por procedimientos políticos en Europa y en Norte América, que no serán accionables, no se reconocerán derechos subje- tivos, no serán exigibles judicialmente y depen- derán de la discrecionalidad del aparato estatal.
El estado social conjuga el modelo de estado liberal y estado de bienestar. El gran salto al estado social, desde la perspectiva jurídica, es la constitucionalización de los derechos econó- micos y sociales y, en consecuencia, su recono- cimiento como derechos que pueden ser exigi-
bles judicialmente. En este sentido, podríamos concluir que el estado social es una evolución del modelo liberal clásico de estado.
Los estados sociales aparecen en Europa después de la Segunda Guerra Mundial y se proclaman como estados democráticos y socia- les.214 Aunque los derechos económicos y sociales se reconocen parcamente,215tienen un desarrollo jurisprudencial importante por la vía del reclamo indirecto.216A finales del siglo XX en Latinoamérica se proclaman nuevas consti- tuciones que recogen las funciones y los princi- pios del estado social.217
214 Por ejemplo, Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949, Art. 20 (1); Constitución española de 1978, Art. 1 (1).
215 La Ley Fundamental de Alemania reconoce, aunque como obligación, el derecho a la educación y la función social de la propiedad. La Constitución italiana es muy explícita en reconocer los derechos laborales. La constitución española reconoce el derecho a la educación, a la salud, a sindicalizar- se, aunque declara la exigibilidad (mediante amparo) solo de los derechos relacionados con la libertad.
216 La vía o estrategia indirecta consiste en reclamar los dere- chos sociales invocando un derecho civil, por ejemplo la salud reclamando la vida, la educación reclamando el debi- do proceso, la seguridad social reclamando la igualdad sin discriminación. Sobre la teoría y la exigibilidad de los dere- chos sociales véase Víctor Abramovich y Christian Courtis,
Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Trotta,
2002; C. Courtis y R. Ávila Santamaría (editores), op. cit. 217 El primer país es Brasil, en 1988, que recoge lo social como
un valor fundamental, Art. 1 (4), Colombia se declara abier- tamente como estado social y lo mismo hará Ecuador en la Constitución de 1998.
Abramovich y Courtis desarrollan las im - plicancias de haber reconocido constitucional- mente los derechos sociales,218que marcan una diferencia sustancial con el estado liberal clásico que reconocía apenas las libertades para operar en el mercado y las propiedad privada: se intro- duce la dimensión colectiva de los derechos, que antes eran solo individuales, y que se manifiesta, por ejemplo, en el reconocimiento de los sindi- catos; la equidad comienza a ser una categoría utilizada para regular y controlar el mercado; los conflictos dejan de ser solo entre individuos y se reconoce el conflicto entre co lectivos, empresas- sindicatos; el estado se torna en un ente regula- dor de la economía y mantiene estándares lími- tes, tales como el salario mínimo vital; se intro- duce el concepto de desigualdad material que complementa el principio liberal de igualdad formal; se establecen presunciones que benefi- cian a quienes tienen desigualdades reales en la negociación (in dubio por operario), es decir se reconoce que los individuos no están en igual- dad de condiciones para contratar, como presu- mía el liberalismo clásico; se desarrolla sustan- cialmente el derecho público; el estado reconoce y tutela el derecho de los más vulnerables; la administración de justicia se diversifica y deja de conocer solo conflictos patrimoniales; el estado tiene un rol activo y establece modelos de presta- ción de servicios públicos.
El rol activo y la obligación de actuar que tiene el estado para proteger derechos sociales se encuentran reconocidos en instrumentos internacionales de derechos humanos219y en la doctrina más autorizada sobre el tema.220 El estado social tiene la obligación de respetar los derechos sociales, de garantizarlos y de lograr su progresiva realización. Por la obligación de respeto, el estado tiene prohibición de inmis- cuirse cuando las personas o las colectividades, particularmente las diversas como las andinas, están desarrollado o ejerciendo sus derecho (ejemplo, las prácticas ancestrales en salud). Por la obligación de garantía, el estado debe preve- nir, normar, sancionar y reparar. Por la obliga- ción de desarrollar progresivamente el derecho, el estado debe formular políticas públicas, eje- cutarlas con la debida diligencia, no adoptar medidas regresivas, corregir y evaluar el plan.
Uno de los avances más importantes en el establecimiento de los compromisos que tie- nen los estados sociales es la determinación de indicadores de progreso elaborados por el Sis - tema Interamericana de Protección de Derechos
219 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Pacto de San Salvador; Naciones Unidas: Obser - vaciones Generales, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Observación General No. 3”; Nacio - nes Unidas, Realización de los DESC. Informe definitivo pre- sentado por el Sr. Danilo Türk, Relator Especial.
220 V. Abramovich y C. Courtis, op. cit., p. 79 y s.; Tara Melish,
La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano, Quito, CEDES 2003, p. 175 y s.
Humanos.221En este documento, se determina que además de los indicadores propios sobre el cumplimiento de cada derecho, se deben desa- rrollar indicadores sobre igualdad, acceso a la justicia, participación social y acceso a la infor- mación. Esto indica que los derechos son inte- rrelacionados e interdependientes y que las es - feras de reconocimiento, distribución y repre- sentación tienen eco jurídico y político.222
Hasta el momento hemos sostenido que la característica esencial del estado social es el reconocimiento de los derechos económicos y sociales, con todo lo que eso implica como es - tructuración del estado prestacional y de las obligaciones que del derecho emanan. Sin em - bargo, como se desprende de las sentencias de la Corte Constitucional de Colombia, que ha in - terpretado intensivamente el calificativo de “Estado Social” de la Constitución colombiana, el término es complejo y polifuncional.223
221 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Linea -
mientos para la preparación de los indicadores de progreso en el área de derechos económicos, sociales y culturales, Washing -
ton, CIDH, 2009.
222 Véase N. Fracer, op. cit., p. 32, 103 y 115.
223 Véase sobre el manejo del término “estado social” y sus diversas interpretaciones Juan Carlos Upegui Mejía, Doce
tesis en torno al concepto de Estado social de derecho. Discurso jurisprudencial. Elementos. Usos, Bogotá, Universidad Exter -
nado de Colombia, 2009. Upegui sistematiza de forma téc- nica las sentencias sobre el tema elaboradas por la Corte entre 1992 y el año 2008, que brevemente son enunciadas en las siguientes notas a pié de página.
El estado social puede tener varias acep- ciones,224que, para nuestro propósito, comple- mentan la visión de un estado que promueve y garantiza los derechos económicos y sociales:225 resignifica el concepto de justicia (el estado pro- mueve un orden social justo) y de igualdad (de la formal a la real y material),226el estado social no es comparable con un estado paternalista o asistencialista,227garantiza efectivamente todos
224 Upegui afirma que ha encontrado once aplicaciones del tér- mino “estado social”, que las agrupa sistemáticamente en tres clasificaciones: el contexto (tesis del tránsito, reinterpreta- ción de conceptos, neutralización ideológica, unidad de sen- tido del orden jurídico), los instrumentos (tesis de la supre- macía de la Constitución, inexistencia de poderes ilimitados, competencias controladas, correspondencia derechos-com- petencias y Constitución económica) y las aplicaciones (tesis del compromiso con el mínimo vital de los habitantes, pro- gresividad de los derechos económicos y sociales, justicia en casos concretos, deberes y de la solidaridad).
225 La Corte Constitucional de Colombia llega a establecer obli- gaciones semejantes a las enunciadas en función de los dere- chos sociales: definición democrática de la agenda social, Sentencia T-520/2003; intangibilidad de los recursos socia- les, Sentencia C-566/1995; la esencialidad de los servicios públicos, Sentencia C-924/2007, Sentencia T-881/2002, Sentencia C-566/1995; la justicia del modelo tributario, Sentencia C-776/2003; y el diseño de políticas públicas para desarrollar las obligaciones de reconocimiento, respeto, garantía y satisfacción de los derechos sociales, Sentencia C- 671/2002, C-251/1997.
226 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-406/1992; Sentencia C-566/1995; Sentencia SU-747/1998; Sentencia C- 776/2003.
227 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-1064/2001; Sentencia C-924/2007.
los derechos228 y concreta el principio de soli- daridad.229
La pobreza y la miseria, desde la perspec- tiva de derechos humanos, no es otra cosa que la consecuencia de la violación de los derechos económicos y sociales. Desde esta lógica, la cen- tralidad del estado social como estado que pro- mueve y garantiza los derechos sociales tiene como consecuencia el construir un estado que pretende erradicar la pobreza.
228 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-983/2004. 229 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-533/1992.
Sentencia T-426/1992.
estado liberal estado social
Sujeto Individual Individual y colectivo
Rol estado Pasivo Pasivo y activo
Obligaciones Abstención Abstención y prestación
Nat. estado Mínimo Fuerte
Tipología derechos Civiles y políticos Y sociales, económicos