Content analysis studies conducted after 2000

El factor principal y decisivo para la generación de empleo en el país, es sin duda el creci- miento de la actividad económica.- Sin embargo, ya sea por las fluctuaciones propias de los ciclos, por fallas que impiden el ajuste satisfactorio y oportuno de los mercados, por facto- res de heterogeneidad de la estructura productiva así como por la existencia de desajustes estructurales entre la oferta y demanda por trabajo, el crecimiento económico no siempre resulta suficiente, para asegurar la creación de puestos de trabajo y niveles de bienestar socialmente aceptables.

Así, surge la necesidad de diseñar e implementar un conjunto de políticas de mercados de trabajo, destinadas a proporcionar servicios en órdenes de magnitud socialmente óptimos, así como otras destinadas a enfrentar situaciones de desempleo generalizado o para forta- lecer la demanda por trabajo, bajo condiciones de caídas de la actividad económica y recu- peración, respectivamente.

Adicionalmente, si bien el diseño e implementación de políticas laborales debe guardar estrecha correspondencia con el conjunto de políticas económicas, y seguir atentamente su eficacia, por otra parte es también necesario reconocer que la aplicación de políticas públi- cas consideradas neutrales (en orden a que no privilegian a un grupo de personas determi- nado sobre otros), suele tener consecuencias no neutrales sobre conglomerados específi- cos como mujeres, jóvenes, pobres, etnias, etc.

Desde la perspectiva señalada, el criterio de igualdad de oportunidades aplicado al diseño e implementación de políticas de empleo, se presenta como un componente que permite repa- rar tanto en la diversidad de quienes se busca beneficiar, como en los factores que explican su situación en la población en edad de trabajar. Estos aspectos son los que, a su vez, condicio- nan las características de las políticas aplicadas hacia grupos específicos de beneficiarios.

A continuación se presenta y analiza información sobre de las iniciativas existentes para la igualdad de oportunidades y trato en el empleo, en la dimensión de género, principalmente, destacando además a las instituciones que intervienen, el nivel de coordinación de éstas respecto de las que diseñan y aplican políticas económicas y laborales, así como las áreas de intervención relevantes y la participación de actores sociales.

Instituciones y coordinación de políticas

El tema de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres ha formado parte de la agenda gubernamental desde 1990 e interesa destacar dos hitos. En primer término, la idea de generar un servicio público orientado a estos temas, cuya dirección tuviera rango de Ministro de Estado, dio origen en 1990 al Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). El segun- do, en 2000, fue el Consejo de Ministros para la Igualdad de Oportunidades, con la función de supervisar y dar cumplimiento al Plan de Igualdad de Oportunidades 2000 - 2010, des- tinado a desarrollar acciones en las áreas de autonomía económica, calidad de vida de las mujeres, derechos, participación y cultura de igualdad.

Sin embargo, previo a la creación de dicho Consejo, las regiones ya contaban con una instancia política de seguimiento y toma de decisiones en materia de género: el Consejo Regional de Igualdad de Oportunidades, dirigido por el Intendente e integrada por los Secre- tarios Regionales Ministeriales. Su función radica en definir compromisos regionales para la igualdad de oportunidades, los que pasan a ser materia de coordinación y seguimiento por parte de una Mesa técnica de Seguimiento del Plan Regional de Igualdad de Oportunidades. Más tarde, en 2003, el Consejo de Ministros estableció el eje Mujer y Trabajo y conformó un equipo transversal ministerial para facilitar el acceso de las mujeres al mercado de trabajo, así como potenciar nuevas acciones desde los ministerios.

En el proceso de implementación del Plan, se han forjado alianzas virtuosas con distintos organismos públicos, algunos de los cuales se han ido transformando en socios estratégi- cos para SERNAM. Entre los principales, el Ministerio de Agricultura y sus servicios depen- dientes entre los que destaca INDAP, por su rol en el funcionamiento de la Mesa Mujer Rural, en la que se realizan actividades en conjunto con servicios como CONADI y SERNAM y las propias mujeres rurales y, en algunos casos, indígenas.

También el Ministerio del Trabajo y sus servicios dependientes, como la Dirección del Traba- jo y el Servicio de Capacitación y empleo (SENCE), y el Servicio de Cooperación Técnica, dependiente del Ministerio de Economía, el que jugado un rol significativo en la promoción de emprendimientos por parte de mujeres, así como en la capacitación, apoyo y asesoría a la formación de asociaciones productivas de mujeres microempresarias. También destaca la Junta Nacional de Jardines Infantiles, dependiente del Ministerio de Educación, ha contri- buido en uno de los ejes clave de las acciones destinadas a la equidad de género: el cuidado infantil, lo que ha permitido que un importante número de mujeres vea facilitado el desarro- llo de actividades remuneradas.

Ámbitos de promoción de la igualdad de oportunidades en el empleo

El Plan de Igualdad de Oportunidades es un instrumento que combina elementos de política con criterios de planificación, por lo que constituye una guía para el gobierno y para la opinión pública. En él, se han fijado áreas sustantivas de la agenda de igualdad de oportu- nidades, de las cuales dos adquieren especial relevancia para el presente análisis y se presentan a continuación.

Autonomía económica de las mujeres y superación de la pobreza.

A través de la mejoría de las condiciones de participación económica de las mujeres, espe- cialmente las de menores recursos, promoviendo su plena inserción al desarrollo económi- co y social del país. Esta, a su vez, se propone dos objetivos centrales: aumentar la tasa de participación de las mujeres en el mercado de trabajo; particularmente en el caso de las mujeres más pobres, y articular las medidas tendientes a mejorar las oportunidades de empleo e ingreso, con medidas de conciliación entre la vida laboral y la vida familiar. El tipo de actividades desarrolladas en este plano es amplio y variado, e incluye estudios sobre la situación de las mujeres en el ámbito de la economía y del mercado de trabajo, así como garantizar en la legislación y estimular prácticas que aseguren el ejercicio de los derechos de las mujeres en el empleo; como el reconocimiento del derecho de las madres a alimentar a sus hijos aun cuando no exista sala cuna, o la difusión y fiscalización de derechos laborales en el caso de las trabajadoras temporeras, por ejemplo.

También se ha buscado la coordinación público-privada, como el caso del Comité Público-Priva- do, que coordina el SERNAM y que opera como una articulación entre los Ministerios de Agricul- tura, del Trabajo y de Salud y de los servicios dependientes, el sector privado y las organizaciones de trabajadoras, para mejorar las condiciones de trabajo en el sector agro exportador. En capaci- tación laboral, el SENCE, en el marco de sus programas sociales ha otorgado becas para traba- jadoras temporeras, y asociaciones como Fedefruta, Asoex y otros empresarios también las han otorgado mediante el sistema de franquicia tributaria. Forman parte de estas acciones las desti- nadas a estimular la capacidad de las mujeres para el emprendimiento económico, mediante líneas de trabajo de fomento al microemprendimiento de mujeres. Con ellas se pretende generar un modelo de intervención orientado a las microempresarias que tienen dificultades para acce- der articuladamente a los diversos instrumentos de apoyo público.

Otra línea la constituye la de mejorar la representación de las mujeres en las organizaciones sindicales y gremiales en los distintos ámbitos de toma de decisiones económicas. Este es el caso de la Mesa Nacional de la Mujer Rural, que se ha configurado como una instancia de interrelación entre el Estado y la sociedad civil. Desde el Ministerio de Agricultura, INDAP ha desarrollado medidas tendientes a apoyar la asociatividad y creación de redes entre muje- res productoras, y se ha buscado fortalecer las organizaciones y el ejercicio de derechos a través de la capacitación en nueva normativa laboral a dirigentes sindicales del sector pú- blico y privado.

Finalmente, se despliegan acciones destinadas a disminuir los niveles de pobreza de las mujeres, mediante programa como el de Habilitación laboral de mujeres del Sistema Chile Solidario.

Gestión pública con igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

El Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-2010 señala como sexta área de interés la incorporación del enfoque de género en las políticas públicas, o “transversalización del enfoque de género”, lo que alude a las acciones que los diferentes organismos públicos pueden emprender para contribuir a saldar las diferencias entre hom- bres y mujeres.

En esta área, se incluyen acciones destinadas a consolidar el proceso de legitimación e institucionalización del enfoque de género en las políticas públicas, y fortalecer la coordina- ción intersectorial para abordar problemas específicos derivados de las desigualdades en- tre mujeres y hombres. Además, se busca promover la adopción del enfoque de género en los niveles regional y local, así como en las relaciones internacionales y favorecer la partici- pación ciudadana de las mujeres en el proceso de elaboración de políticas públicas. La transversalización supone el traspaso y la descentralización de la responsabilidad de la equidad de género desde entidades centradas en el tema de la mujer, hacia el conjunto del sector público en lo que respecta a la formulación de políticas, implementación de progra- mas y entrega de servicios. Este proceso es implementado a través de dos mecanismos principales: los Compromisos Ministeriales de Igualdad de Oportunidades y el Enfoque de Género del Programa de Mejoramiento de la Gestión.

Los Compromisos Ministeriales

Como se ha señalado anteriormente, en 2000 se creó el Consejo de Ministros para la Igual- dad de Oportunidades, con el fin de supervisar y dar cumplimiento al Plan de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2000-2010. En esta línea, en marzo de 2001, por decisión de dicho Consejo, todos los ministerios establecieron compromisos públicos de equidad, conocidos como Compromisos Ministeriales. Estos se plantearon como un instru- mento de carácter político orientado a incluir criterios de equidad de género en ámbitos estratégicos de la gestión de los ministerios. Este es un instrumento que opera en un nivel político, de definición de prioridades de gobierno y que involucra a 18 ministerios. La evaluación de los compromisos a junio de 200521_{, muestra que más que tener un carác-} ter político, o de poner temas en las agendas sectoriales o de orientar la acción sectorial con enfoque de género, estos se orientan hacia el ámbito de la gestión; y se concentran en las áreas de Enfoque de Género en las políticas públicas y Promoción de Derechos, mientras

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que las áreas que menos compromisos concentran son las de Cultura de Igualdad y de Bienestar y Calidad de Vida.

Analizando el tipo de acciones que involucran los compromisos, destaca la de capacitación en género a funcionarios públicos en los sectores de Justicia y de Salud. En desagregación por sexo y/o análisis de género, destacan los sectores de Trabajo, Economía y Justicia. En cuanto a la difusión de iniciativas a mujeres usuarias, dos ministerios la asumen: Economía y Secretaría General de Gobierno (SEGEGOB). En incorporación de criterios de género en el diseño de iniciativas destacan Trabajo, Justicia y Salud y, finalmente, en cuanto a las instan- cias de interlocución entre el Estado y sociedad civil, se presentan compromisos en Trabajo y Salud, así como en el Ministerio de Obras Públicas.

De las acciones mencionadas, la gran mayoría se inscribe en la línea de la desagregación por sexo y/o análisis de género de la información, seguida muy de lejos por la incorporación de criterios de género en el diseño de iniciativas y el aumento de prestaciones o cobertura orientada a mujeres. Los ámbitos menos abordados, en cambio, tienen que ver con las instancias de interlocución, ya sea entre Estado y sociedad civil o bien intragubernamenta- les.

La evaluación del Plan sostiene, además, que estos compromisos no han tenido el peso político esperado, en términos de hacer que los ministerios asuman como propio el desafío de la equidad de género, internalizándolo en su operación. Aún se los asume como anexos o externos a la gestión específica de cada sector, y más vinculados al nivel operativo que al político.

Los lineamientos políticos que las autoridades ministeriales lograron imprimir a sus respec- tivos ministerios no se traspasaron necesariamente a los servicios públicos de sus respec- tivas carteras en las regiones. En consecuencia, en el nivel regional es más común que los sectores entiendan el tema género como una labor de SERNAM, sin considerarlos como una responsabilidad también propia. En las regiones, se depende más de las voluntades políti- cas regionales y de la capacidad de las direcciones regionales de SERNAM para instalar los temas, que de los compromisos sectoriales por la equidad de género.

Enfoque de género del Programa de Mejoramiento de Gestión

Producto de una relación virtuosa entre SERNAM y la Dirección de Presupuesto del Ministe- rio de Hacienda, se han implementado medidas orientadas a transversalizar el enfoque de género en el sector público. En el marco de los mecanismos de control de gestión, como parte de la reforma gerencial del sector público, se dio origen al Sistema de Equidad de Género del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), sustentado en la Ley Nº 19.553. El proceso de reforma y modernización del Estado ha definido entre sus objetivos instalar procesos de gestión por resultados. Para ello, se han generado y validado instrumentos y mecanismos destinados a la generación de una cultura organizacional capaz de definir

metas y compromisos de gestión que incorporen un enfoque de género. Los distintos servi- cios -sobre todo en la segunda mitad de los años noventa- fueron adhiriendo paulatinamen- te a estas acciones modernizadoras.

El Programa de Mejoramiento de la Gestión –PMG- apunta a incorporar una cultura de evaluación e incentivos ligada al desempeño. Consiste en una serie de acuerdos que se fijan al interior de las organizaciones públicas en conjunto con los ministerios de Hacienda, Interior y SEGPRES. Abarca un número de objetivos de gestión específicos que cada institu- ción define para cumplir con su misión. Sobre la base del cumplimiento de esas metas se entregan las asignaciones institucionales por desempeño a los funcionarios el año siguien- te.

En 2002, se implantó el Sistema de Equidad de Género del PMG, iniciativa que apunta a incorporar la perspectiva de género en la planificación, ejecución y evaluación de progra- mas y acciones de la institucionalidad pública. Este sistema constituye uno de los instru- mentos más destacados dentro de los esfuerzos realizados para transversalizar la perspec- tiva de género. Desde que se iniciara, el PMG de género ha impulsado acciones orientadas a la equidad de género en 173 servicios públicos, puede ser visualizado en el siguiente diagrama.

Diagrama 1:

Programa de mnejormiento de la gestión con enfoque de género

Sistema Objetivo Antecedentes Meta

Fuente: Kremermann (2007), op. cit.

Enfoque de género

Incorporar enfoque de género en el proceso de provisión de los productos estratégicos de la institución. (Se refiere e al di- seño, implementación segui- miento y evaluación de los pro- ductos)

Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades 2001 – 2010 SERNAM

Instructivo Presidencia N° 15 de 2000, que crea el Consejo de Ministros por la Igualdad de Oportunidades

Perspectiva de género en las iniciativas de inversión en “Nor- mas y Procedimientos para el Proceso de Inversión – 2006, MIDEPLAN.

Servicio operando con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el pro- ceso de provisión de los produc- tos estratégicos

Certificación de la institución como “Organismo con enfoque de género otorgado por el SER- NAM

La elaboración de los PMG por parte de los servicios se enmarca en un conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión comunes para todas las instituciones del sector público. Estas definiciones, que constituyen el Programa Marco, incluyen aquellos sistemas esenciales para un desarrollo eficaz y transparente de la gestión pública.

Respecto de las áreas de interés que establece el Plan de Igualdad se observa que el PMG se concentra en los sectores son Autonomía económica y superación de la pobreza junto con Enfoque de género en las políticas públicas. Les siguen Cultura de igualdad y Calidad de vida. Finalmente, el tema Participación no es recogido por los sectores, evidenciándose aquí la dificultad que hasta la fecha existe en el aparato estatal para generar mecanismos que permitan un rol más activo de las mujeres.

Es posible afirmar que el PMG es un instrumento altamente eficiente y eficaz en la transver- salización del enfoque de género. Ha logrado, desde su implementación, involucrar a casi la totalidad del aparato público, incluyendo a los gobiernos regionales, impulsando procesos de sensibilización, información, cambio de prácticas e incluso innovaciones relativas a la gestión.

La elaboración de metas y compromisos de gestión tiene variadas ventajas. Por un parte, genera información sobre lo que hacen los servicios públicos. Por otro, permite negociar con los servicios para el ajuste de algunas iniciativas, de manera de introducir objetivos o elementos que ayuden a avanzar en la equidad de género. Finalmente, la realización de informes evaluativos anuales ayudan a hacer un balance más completo sobre lo realizado por el conjunto de la administración pública y, dentro de esto, el balance específico referido a los objetivos que ha priorizado SERNAM.

Sin embargo, pese a todas sus ventajas, también es una herramienta limitada en algunos aspectos, ya que es un instrumento que no interviene en la esfera política de toma de decisiones. Tampoco puede producir coherencia entre las medidas implementadas en un servicio específico y las prioridades de género definidas para ese sector, ni garantizar la coordinación interorganizacional para construir sinergias. Por último, en la generalidad de los casos, el PMG se enfoca a cumplir con metas cuantitativas y no deja espacio a una mayor reflexión. Pese a ello, se ha mostrado como un instrumento de importancia vital para la transversalización del enfoque de género.

La negociación colectiva

La negociación colectiva constituye un importante instrumento para la promoción de la igualdad de oportunidades en el trabajo, pues genera un espacio para incorporar cláusulas en los acuerdos colectivos, que apoyen el desarrollo de prácticas no discriminatorias en la vida cotidiana de las empresas. Pese a ello, en los países latinoamericanos, la incorporación de estas reivindicaciones es aún incipiente, y contrasta con lo que ocurre en países desa- rrollados.

Son múltiples los factores que explican lo anterior, tales como las debilidades instituciona- les para garantizar el adecuado cumplimiento de la legislación laboral, la pérdida de impor- tancia del propio proceso de negociación colectiva en los últimos años, y la menor partici- pación de mujeres, pese a que, como se analizará más adelante, en el caso de Chile, ésta ha aumentado en los últimos años. También contribuye a lo anterior, la aún escasa presencia

femenina en las directivas sindicales y en las instancias negociadoras, tanto en el sector empresarial como en el sector sindical, lo que termina operando como barrera para incor- porar este tipo de materias en los contenidos a negociar.

A pesar de las dificultades señaladas, las organizaciones sindicales de muchos países lati- noamericanos han realizado esfuerzos significativos en la última década para incorporar