ZONAS PERIURBANAS DE UGADUGÚ 1
La población de Ugadugú, capital de Burkina Faso, de más de un millón de habitantes, está creciendo rápidamente. En la actualidad, una tercera parte de la población reside en asen- tamientos precarios periurbanos, dispersos en una extensa zona. La dispersión eleva los costos de los servicios de abas- tecimiento de agua y saneamiento para los pobres y aumenta su desolación.
La agencia francesa de cooperación para el desarrollo está apoyando al Gobierno de Burkina Faso en el estableci- miento de sistemas viales para mejorar el transporte (se construyen 45 kilómetros de infraestructura primaria, inclui- d o s 1 8 k i l ó m e t ro s e n l o s a s e n t a m i e n t o s m a rg i n a l e s densamente poblados de Bogodogo), así como la aplicación de medios innovadores para responder a las necesidades de agua y saneamiento (entre ellos la venta a granel de agua a un operador independiente, a cambio de una distribución garantizada).
Además, se están mejorando los espacios públicos—sen- deros peatonales y aceras, alumbrado de calles y patios de juego—y se están instalando grifos colectivos para el abasteci- miento de agua. La población local está participando activa- mente en la validación y la financiación del equipamiento propuesto. También se está fortaleciendo la capacidad del gobierno municipal para supervisar y mantener la infraestruc- tura existente de calles y de saneamiento higiénico. La provisión de servicios básicos a residentes de zonas periurba- nas tan carentes de recursos atañe directamente a las metas 10 y 11 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En este sen- tido, es alentador reconocer las innovadoras respuestas técnicas e institucionales proporcionadas por Burkina Faso. El principal desafío será prepararse para la continua y rápida expansión de la demanda de vivienda y servicios.
criterios utilizados para definir una aglomeración urbana, evidentemente diferirán las conclusiones acerca de la densidad y otros criterios relativos a la dispersión.
Sean cuales fueren las dificultades conceptuales, en este debate debería considerarse a fondo “la dimensión verde”. El concepto de desarrollo sostenible entraña solidaridad con las futuras generaciones. Muchos beneficios medioambientales son difíciles de obtener en el corto plazo. Preservar las zonas naturales, reducir el consumo de energía, propiciar la diversi- dad biológica, proteger las cuencas fluviales y contrarrestar el cambio climático, son todas cuestiones valiosas en si mismas, pero también son imprescindibles para la calidad de vida de las futuras generaciones.
En el debate se suele dejar de lado la constatación de que la dispersión puede atribuirse cada vez más a la periurbanización y a la movilidad de las actividades económicas, especialmente en los países en desarrollo. En vista de que se avecina un creci- miento urbano masivo e inevitable, la periurbanización y su estilo de crecimiento a saltos tienen importantes implicaciones de índole social y medioambiental.
Ni los gobiernos ni las organizaciones internacionales de desarrollo han respondido eficazmente a este desafío. Pero estas cuestiones no se resolverán espontáneamente, en ausencia de toda intervención. No existe “una mano invisible” que encauce el crecimiento urbano de acuerdo a las necesidades de la sociedad, las responsabilidades intergeneracionales o las cuestiones específicas de género4 0
.
En los países en desarrollo, donde la periurbanización es un importante impulsor de la dispersión urbana, se necesita algún tipo de planificación y regulación a fin de minimizar ciertos aspectos negativos y maximizar los factores positivos de la expansión urbana. La planificación urbana y regional, que muchos países relegaron a un segundo plano en respuesta a las políticas de ajuste estructural y a las demandas de una vertigi- nosa globalización, deberán ser resucitadas para responder a este problema. La dispersión, al menos en sus modalidades actuales, no conduce a un desarrollo sostenible. Los asenta- mientos compactos tal vez no sean los únicos, o los mejores, o, en algunos casos, ni siquiera una solución viable. No obstante, es preciso negociar de manera más eficiente, más
Vista nocturna de un cruce de autopistas urbanas en Shangai, China. © Brigitte Hiss/sinopictures/Still Pictures
equitativa y más respetuosa del medio ambiente, la forma espacial que tendrá la expansión urbana.
Políticas realistas para la expansión urbana
“El tercer Foro Urbano Mundial hizo gran hincapié en la planificación como una herramienta para el desarrollo de las ciudades y la gestión del medio ambiente, y un modo de evitar el crecimiento de los barrios marginales en el futuro4 1
”.
¿Qué será necesario hacer para poner algún grado de orden en la expansión urbana en gran escala? Es posible orientar las políticas hacia: a) la emigración del campo a la ciudad; b) la distribución de las poblaciones urbanas entre distintas ciuda- des; y c) el proceso de desarrollo urbano en cada ciudad4 2
. Impedir la emigración del campo a la ciudad no sólo es sumamente difícil, sino que también es contraproducente (véase el Capítulo 3). Pocas de las políticas encaminadas a alterar la distribución de la población entre ciudades han tenido algún éxito. La única opción restante es adoptar una
posición proactiva para conformar el futuro crecimiento de cada ciudad:
“La cuestión fundamental que enfrentan los responsables políticos y planificadores —a nivel local, nacional e interna- cional—no es si ocurrirá o no la expansión urbana, sino más bien cuál será posiblemente la escala de dicha expansión urbana y qué es preciso hacer para prepararse adecuadamente cuando ocurra . . . El mensaje es sumamente claro: las ciuda- des de los países en desarrollo deberían formular planes consis- tentes de expansión urbana, incluida la planificación respecto a la localización más viable cómo se ha de instalar y sufragar la infraestructura al servicio de la expansión prevista y cómo puede realizarse tal expansión con un mínimo de efectos sobre el medio ambiente”4 3
.
Dadas las repercusiones de índole económica, social y medioambiental del inevitable crecimiento explosivo de la población urbana en los países en desarrollo, es sorprendente la ausencia de un enfoque proactivo coordinado. Esta falta de atención es resultado de varios factores, entre ellos los breves horizontes temporales que adoptan los políticos para la planifi- cación; la renuencia de los gobiernos a aceptar la urbanización como tendencia positiva y a prepararse para una expansión urbana ordenada; la preferencia de los planificadores por planes estratégicos ambiciosos y utópicos (que, en última instancia, tienen escasas posibilidades de plasmarse en la realidad); y el hecho de que las organizaciones internacionales no han impulsado ese tema44
.
En lugar de efectuar mínimos preparativos realistas para el crecimiento urbano, muchas autoridades abrigan la fantasiosa esperanza de que sus desbordantes ciudades dejen de crecer, o establecen planes maestros que consumen muchos años para aplicarse y que, por lo general, son archivados poco después4 5
. El inevitable crecimiento de las ciudades de los países en desarrollo y de sus zonas periurbanas exige un enfoque coordi- nado y proactivo (véase el Recuadro 21). Dentro del marco general, debe haber un nuevo conjunto de normas regulatorias realistas, equitativas y viables. En este proceso, debe tenerse la precaución de no interferir en espacios y cuencas hídricas frágiles. Las disposiciones destinadas a la provisión de suelo, infraestructura y servicios para los pobres deberían tener prio- ridad. La población local debería participar en los debates sobre el futuro crecimiento, a fin de garantizar los derechos de las personas y, al mismo tiempo, ampliar los logros de las actividades de planificación. Los análisis que figuran en el Capítulo 3 acerca de las necesidades de suelo de los pobres tienen particular pertinencia a este respecto.
Deslindar los problemas relacionados con el uso del suelo en el futuro crecimiento urbano es sólo un aspecto de la cues-
21 PREPARATIVOS PARA EL FUTURO EN LA
GRAN MANZANA1
El Gobierno municipal del Alcalde Bloomberg en Nueva York está haciendo planes para hacer frente a las necesidades a mediano y largo plazo de una metrópoli en crecimiento. Entre muchos otros proyectos, está formulando un “Plan estratégi- co del uso del suelo” para responder a las necesidades futuras de una ciudad con una población proyectada de nueve millo- nes de habitantes. Entre las prioridades figura la recuperación de unas 688 hectáreas de tierras contaminadas y su transfor- mación en asentamientos salubres, donde se ubicarán escuelas, viviendas y parques. Los planes también incluyen la mejora del transporte de cercanías, el abastecimiento de agua, el saneamiento y la contaminación atmosférica.
La ciudad ha transformado el fracaso de su candidatura a ser sede de los Juegos Olímpicos de 2012 en una oportunidad para una planificación a más largo plazo. Este tipo de planifi- cación es infrecuente en los gobiernos locales, que raramente tienen los recursos o la visión de futuro necesarios para este tipo de estrategias. El hecho de que la ciudad de Nueva York no tenga facultades para anexar ciudades aledañas la ha impulsado a introducir cambios en la zonificación y a reciclar suelos a fin de posibilitar una mayor densidad. La iniciativa está a cargo de la recientemente creada Oficina de Plani- ficación y Sostenibilidad a Largo Plazo, integrada por representantes de 15 organismos municipales, además de científicos, académicos, activistas vecinales y líderes labora- les. Es evidente que estos planes a largo plazo deberán considerar explícitamente los posibles efectos del cambio cli- mático mundial sobre la ciudad, donde viven a nivel o cerca del mar nueve millones de personas, y muchos millones más en la conurbación circundante.
tión, aunque este sea importante. Además, es necesario consi- derar otras cuestiones relativas a la sostenibilidad y la organiza- ción, mediante un enfoque político y espacial más amplio, |con un horizonte a más largo plazo. La dispersión y la periur- banización tienden a fragmentar el espacio urbano de maneras impredecibles, produciendo núcleos de diferentes tamaños y densidades, con diversos problemas, a veces compartidos y a veces únicos. La solución reside no tanto en prescribir la densidad relativa de las zonas urbanas, sino más bien en una buena gobernabilidad local, que pueda orientar el desarrollo urbano y generar densidades apropiadas.
En la situación actual, la fragmentación del territorio urbano causa simultáneamente ineficiencia administrativa y perjuicios al medio ambiente. El perímetro administrativo de la ciudad raramente coincide con su real zona de influencia. En el caso de las ciudades más grandes, la zona de influencia suele extenderse a las subregiones circundantes, que pueden incluir ciudades más pequeñas y también zonas periurbanas y rurales.
En ausencia de algún tipo de entidad a escala regional, la administración de servicios esenciales, como el abastecimiento de agua y los transportes, que atraviesan diferentes jurisdiccio- nes, resulta muy difícil. Al mismo tiempo, la fragmentación quiebra la continuidad requerida por los procesos naturales y también dificulta la protección de zonas ecológicamente frági- les o la preservación de la integridad del medio ambiente4 6
. Desde un punto de vista técnico, para abordar eficazmente las realidades sociales y medioambientales de las regiones que cir- cundan la ciudad es preciso disponer de información y análisis constantemente actualizados, elementos de los que carecen, en su mayoría, las zonas urbanas (véase el Recuadro 22).
Las ciudades proyectan grandes efectos sobre la región circundante pero, en la mayoría de los casos, no asumen o no pueden asumir responsabilidad por su gestión4 7
. Los proble- mas compartidos por núcleos dispersos de un sistema urbano fragmentado exigen un enfoque más amplio. La degradación del medio ambiente y la pobreza forman parte de las conse- cuencias generales de los cambios económicos, sociales y