¿Cuál es la manera más adecuada para ampliar en los países en desarrollo el acceso a los medicamentos, manteniendo al mismo tiempo incentivos para la investigación farmacéutica? Una solución posible conlleva la aceptación que los mercados de los medicamentos están lejos de ser uniformes y que para el acceso y para los incentivos importan tanto el carácter de las enfermedades como el ingreso de los países.
A
Fuente: Lanjouw (2004).
tipo, pero es precisamente para enfermedades que se concentran en los países en desarrollo que es posible que se requiera que incentivos para el desarrollo de producto provengan de las ventas en el mundo en desarrollo.
A los países más pobres que aparecen debajo de la raya punteada se les permitiría el uso de genéricos en todos los productos farmacéuticos. Los países que aparezcan más arriba de la raya, como India, tendrían una situación variada. En tanto se encuentren en la región genérica para enfermedades más globales, esos países queda- rían en el entorno TRIPS de enfermedades que se concentran en el mundo en desarrollo. Las políticas no tienen efecto alguno para los merca- dos en la zona gris por encima de la raya curva. Permanecen inalterables tanto las responsabili- dades como las flexibilidades de TRIPS.
El tamaño de la región genérica depende de dos parámetros: el nivel de ingreso tope (US$5.000 en el presente contexto) y, lo más importante, el punto de corte (2% en el presen- te contexto).
La propuesta se ejecutaría haciendo que, como parte del proceso de obtener una licencia para presentar declaraciones de patentes en el extran- jero (la declaración de licencia en el extranjero), los inventores de países industrializados asuman un compromiso legalmente vinculante con sus propios gobiernos de no obligar el cumplimien- to de los derechos de patentes en la región gené- rica. Las empresas continuarían obteniendo
patentes dondequiera así lo deseen y, en el mo- mento de solicitar una patente, no se necesitaría ninguna decisión relacionada con las políticas. En su lugar, las decisiones que tengan que ver con las políticas –sobre dónde obligar al cumplimien- to de los derechos de patente– surgirían única- mente después del ingreso de los productos al mercado. Para garantizar la observancia, si el te- nedor rompiera el compromiso y comenzara una acción de cumplimiento en alguno de los merca- dos prohibidos, el tenedor de la patente perdería el derecho a obligar al cumplimiento de la pa- tente interna sobre el mismo producto.
Se necesitaría que la ejecución se coordine en todos los países industrializados que realizan ac- tividades de investigación farmacéutica, entre ellos, Canadá, Europa, Japón y Estados Unidos, por lo menos. Las políticas necesitarían de legis- lación para enmendar la ley de patentes de cada país. Ello incluiría, en Estados Unidos y Reino Unido, agregar la declaración de un inventor a un proceso existente de presentación de solici- tud de licencia en el extranjero; otros países ten- drían que estipular en sus propias leyes una disposición de presentación de solicitud de licen- cia en el extranjero.8 Una organización interna-
cional podría encargarse de hacer la clasificación de países y clases de enfermedades y cada año se haría la revisión de esa clasificación.
A los países en desarrollo no se les exigiría emprender acciones para ejecutar las políticas que se mencionan. Continuarían con las acciones ten-
dientes a cumplir las obligaciones con el TRIPS y cualesquiera obligaciones de tratados bilatera- les, en concordancia con los planes actuales de esos países. Desde el punto de vista de las paten- tes, a los países en la región genérica se les trata- ría como un solo país. La producción se podría concentrar en cualquier país y los medicamentos se podrían exportar a todos los demás países que conformen ese grupo, sin costo alguno asociado con las patentes ni con otorgamiento obligatorio de licencias.
De manera que, si cualquier país en la región genérica tuviera la capacidad de producir un medicamento determinado, entonces todos los demás países en la región podrían aprovechar la capacidad de producción de ese país. Lo anterior ayudaría a resolver el problema de que la ma- yoría de países pequeños no cuenten con la ca- pacidad ni el tamaño del mercado para lograr convertir en una actividad viable la producción interna de medicamentos genéricos.
Las empresas se han mostrado dispuestas a asumir un compromiso voluntario en el sentido de no ejercer derechos de patente en los países más pobres. La propuesta de presentación de so- licitud de licencia en el extranjero que se debate en el presente contexto, asumiría ese compromi- so y lo convertiría en parte confiable del sistema global de normas.
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Epílogo
Epílogo
En el Informe se plantea que la equidad ocupa el lugar central en la interpretación de la experiencia del desarrollo y en el diseño de las polí- ticas del desarrollo –y que, en el pensamiento contemporáneo, a ese lugar se le ha dado una interpretación errónea y se le ha subvalorado. No obstante, los autores del Informe no proponen un contexto nuevo más para el desarrollo. Por el contrario, reconocer la importancia de la equidad (es decir, la igualdad de oportunidades y el evitar la privación absoluta) implica la necesidad de integrar los enfoques existentes y de ampliarlos. Los autores buscan en el presente epílogo situar el análi- sis y los mensajes del Informe en el contexto de algunas de las prin- cipales corrientes contemporáneas de pensamiento y de acción en el desarrollo.
En la médula del discurso del desarrollo han existido durante los últimos treinta años cuatro tendencias amplias de pensamiento: la fun- ción central de los mercados como mecanismos de asignación de recur- sos, la importancia del desarrollo humano, el papel de las instituciones y un enfoque en el otorgamiento de poder.
El énfasis de la primera corriente se pone en la superioridad de los mercados sobre la planificación central como mecanismos amplios para asignar recursos y para determinar la evolución de la actividad econó- mica. En la economía siempre ha existido la comprensión de este hecho; sin embargo, hubo una época cuando se trataba de una opinión minori- taria entre los economistas del desarrollo.1 La situación dio un viraje definitivo en los ochenta, cuando primero India y luego China abando- naron el sistema de planificación central y hubo una comprensión más generalizada de la importancia de los incentivos para determinar el com- portamiento individual (como consumidores, productores y regulado- res). El punto lo subraya el posterior crecimiento acelerado y sostenido de esos dos países. En los noventa, la transición económica que siguió a la planificación central en los antiguos Estados comunistas de Europa oriental y Asia central disipó toda noción seria en el sentido que era posible el desarrollo sin mercados y sin el sector privado.
Aunque a veces al “Consenso de Washington” resultante se le inter- preta como contrario al Estado, no se trata del mensaje principal que sobrevive a un análisis más medido. Por el contrario, justo como lo con- firmaron los hechos de los noventa en el sentido que los mercados eran esenciales para el desarrollo, esos hechos también demostraron que los buenos gobiernos son fundamentales para los mercados operativos. Los mercados funcionan dentro de un contexto que lo determinan las insti- tuciones y sólo funcionan tan bien como lo hagan esas instituciones. Por tanto, los mercados funcionan mejor cuando un Estado capaz mantiene el orden dentro del imperio de la ley, ofrece una normatividad eficaz, estabilidad macroeconómica y otros bienes públicos y corrige otras fa- llas del mercado.
La segunda corriente considera que el desarrollo humano es esencial para el proceso de desarrollo, a través de la expansión de las competen-
cias, el mejoramiento de la salud y la capacidad de todas las personas para participar de actividades sociales y económicas y de manejar los riesgos que enfrentan. Si bien el Desarrollo Humano2 fue el eje del Informe sobre el Desarrollo Mundial, año 1980, los organismos de las Naciones Unidas –en particular el PNUD en la serie de Informes sobre Desarrollo Humano (Naciones Unidas 2003)– asumieron la posición de vanguardia para po- ner esas preocupaciones en el centro de la agenda del desarrollo. La comu- nidad del desarrollo en su totalidad ha seguido (con plena justificación) el ejemplo de los organismos de las Naciones Unidas.
Para el Banco Mundial, el Informe sobre el Desarrollo Mundial, año 1990, con la Pobreza3 como tema central, teniendo como base estas dos primeras corrientes de pensamiento del desarrollo, marcó el comienzo de un proceso de muchos años para hacer de la reducción de la pobreza el objetivo dominante de la institución. El Informe de 1990 planteaba que la reducción de la pobreza requería una estrategia de dos partes: generación de empleo por medio de un crecimiento de base de mercado, y expansión del capital humano, sobre todo a través de la oferta de base amplia de servicios sociales.
Durante los noventa, ocuparon los primeros lugares de importancia la tercera y la cuarta corrientes de pensamiento. La tercera corriente hacía hincapié en la función de las “instituciones” en el desarrollo, con base tanto en las tendencias del pensamiento académico como de la práctica del desarrollo en muchas organizaciones. Esa tendencia era el reflejo de la aceptación en el sentido que los mercados, independiente- mente de su importancia, no funcionan en el vacío. Los mercados nece- sitan normas y la observancia institucional de esas normas. El énfasis en las instituciones asumió formas diversas: el enfoque en los costos de la corrupción; la preocupación más amplia con la gobernabilidad; el apoyo a la reforma judicial; y la mayor comprensión práctica de la necesidad de una normatividad bien diseñada, responsable y eficaz de los mono- polios privatizados.
La cuarta tendencia buscaba otorgar poder a la gente para la cual se suponía que ocurría el desarrollo. Si la reducción de la pobreza es la meta central del desarrollo, los pobres deben tener muchísima partici- pación en la decisión de las direcciones que deben tomar esas metas. Si el desarrollo necesita mercados y los mercados necesitan instituciones, debe haber claridad sobre la importancia de saber cómo se rigen esas instituciones. Si el poder ayuda a determinar los resultados de los proce- sos de mercado y de gobierno por igual, para el desarrollo debe ser im- portante la distribución de ese poder sobre la población. En términos prácticos, el objetivo del énfasis en el otorgamiento de poder ha sido la mayor participación de los pobres en proyectos que los afectan, mayor preocupación con la economía política del respaldo a las reformas e in- dagaciones sobre el papel de la cultura en el desarrollo.
El objetivo de varios Informes sobre el Desarrollo Mundial ha sido el de integrar la tercera y la cuarta corrientes de pensamiento: el Informe de
1997 sobre “El Estado en un mundo cambiante”,4 el Informe de 2002 sobre “Instituciones para los mercados”5 y, de manera emblemática, el Informe del milenio 2000/01 sobre “Ataque a la pobreza”.6 El Informe de 2001 planteaba que la reducción de la pobreza exige la expansión de las oportunidades de los pobres (en particular a través del crecimiento orientado al mercado), el otorgamiento de poder a los pobres y medidas que ofrezcan seguridad para los pobres. La anterior síntesis se hizo rea- lidad en el Banco Mundial en un Marco Estratégico para el desarrollo, compuesto por dos pilares: crear un clima de inversión sano y otorgar poder a los pobres.7
El primer pilar mezclaba las tendencias de pensamiento sobre la pri- macía de los mercados y sobre la centralidad de las instituciones. Adu- cía que la única manera en que los mercados podían producir los mejores resultados posibles para la inversión y el crecimiento era contando con instituciones de gobernabilidad que al mismo tiempo fueran eficaces y responsables. En el Informe de 2005 “Un mejor clima de inversión para todos”8 se analizó este concepto.
Así mismo, la segunda columna fue una mezcla, si se la puede califi- car así: al tratar de otorgar poder a los pobres –a quienes se les debe considerar como los sujetos dinamizadores del desarrollo, no como obje- tos pasivos del desarrollo– mezcló la teoría sobre el desarrollo humano, las instituciones y el otorgamiento de poder. En el Informe de 2004 “Servicios para los pobres”, se analizan estos aspectos de la prestación de servicios básicos.9
Si bien son complementarios los elementos diversos de la teoría y de las políticas –y, a decir verdad, se les ha considerado elementos de un proceso “integral” u “holístico” de desarrollo– a menudo, en la práctica, se han visto menoscabados los informes relacionados con las distintas corrientes debido a dos limitaciones importantes. Una es la tendencia a compartimentar la pobreza. La segunda es tratar por separado las accio- nes en los distintos ámbitos. Existe la tendencia de asignar a gestores macroeconómicos y a ministerios del comercio las políticas relacionadas con los mercados y las políticas macroeconómicas, como si el “clima de inversión” sólo le concerniera a los ricos o como si los pobres sólo pudie- ran beneficiarse tangencialmente de los efectos de filtración de las in- versiones que hoy día hacen los ricos.
Por el contrario, a veces pareciera como si el otorgamiento de poder no tuviera efecto alguno en la calidad de las instituciones, en las oportu- nidades de inversión de los pobres o en el proceso de crecimiento de la economía. Según el punto de vista anterior, el otorgamiento de poder debe ser el santuario de ONG bien intencionadas y de personas interesa- das en el desarrollo, sin mucha importancia para el desempeño econó- mico.
Es equivocada en extremo una separación de los dos pilares como la anterior –para el clima de inversión y para el otorgamiento de poder. En el análisis que se hace en este Informe se señala que en la privación tanto de poder como de oportunidades de inversión yacen las causas fundamentales de la pobreza. La falta de ingresos, la falta de acceso a los servicios, la carencia de bienes –estas privaciones acompañan la ausen- cia de expresión, la falta de poder, la carencia de estatus. Las capacida- des de inversión de quienes cuentan con oportunidades limitadas se podrían ver reforzadas por la acción pública invirtiendo en el capital humano de esas personas y en la infraestructura que utilizan, garanti- zando la equidad y la seguridad de los mercados en los cuales esas perso- nas realizan transacciones. Y si la acción pública no logra hacerlo, será porque, de alguna manera, se ha decidido hacer lo contrario. En ese caso, antes que invertir, por ejemplo, en las escuelas y en las universida- des que utilizan los pobres, el gobierno hará inversiones en escuelas o universidades costosas. En vez de construir vías, el gobierno no impon-
drá la recaudación tributaria forzosa. Permitirá que los bancos conser- ven algún poder de mercado y hagan empréstitos a los amigos del go- bierno, antes que permitir el ingreso de la competencia y el fomento de la misma que obliga a los intermediarios a buscar los mayores rendi- mientos del capital. Las políticas que, según se percibe, no logran resol- ver las inequidades ineficientes son, implícita o explícitamente, el resultado de opciones de política.
También son perjudiciales para la prosperidad los fracasos en la ac- ción pública como los que se acaban de mencionar, los cuales surgen de la inequidad y la perpetúan. Aquellos que carecen de las oportunidades no pueden hacer un aporte al desarrollo de sus países. Se desperdician sus posibles talentos, y se subutilizan el capital, la tierra y otros recur- sos. El control desigual sobre los recursos refuerza la concentración de- sigual de poder y ello se refleja en instituciones con peor gobernabilidad: no se obliga a ser más responsables a los organismos encargados de la prestación de servicios públicos. Si todo el poder que se ejerce en los encargados de hacer cumplir la normatividad es el de los amigos de quienes deben cumplir las normas, es improbable que mejore mucho la calidad de las instancias reguladoras. Las fuerzas de la policía y los siste- mas judiciales no van a tratar a todos con el mismo rasero. Y así sucesi- vamente. Lo único que logran esas fallas institucionales es acrecentar los efectos negativos de la desigualdad en el desarrollo.
Las políticas de gobierno son lo que son –desde Malí hasta Chile– porque alguien las formula. Ningún grupo es impotente, a menos que otro grupo sea poderoso. Si la distribución inequitativa de las oportunida- des significa que es inadecuado el clima de inversión para grupos nume- rosos, este hecho tiene una relación estrecha con la carencia de poder de esos grupos para afectar los procesos decisorios que podrían resultar en cambios en el tiempo en esa distribución. Y si existe un desequilibrio en el poder, se debe a la desigualdad de la riqueza y de las oportunidades económicas. Las trampas de las desigualdades son círculos viciosos con desigualdades económicas y políticas que se refuerzan mutuamente en- tre sí.
A lo largo del Informe se ha planteado que las reformas de las políti- cas y la reforma institucional pueden servir para escapar de estas tram- pas de la desigualdad y convierten a los círculos viciosos en un proceso virtuoso de mayor igualdad en las oportunidades económicas que refuerza mayor equidad política y viceversa. Son varias las maneras en que pue- den lograr las reformas. Y esas maneras tienen una relación estrecha con las cuatro corrientes de pensamiento a las que se ha aludido. Las mediaciones que construyan mayores capacidades humanas para quie- nes tienen las oportunidades más limitadas (los pobres, por lo general) prepararán a los pobres para ser más productivos en términos económi- cos y más eficaces en términos políticos. Los procesos que redistribuyan el acceso a la tierra o a los servicios de infraestructura o, en verdad, a la justicia, pueden acrecentar tanto el otorgamiento de poder como las oportunidades de inversión de los pobres. Y fomentar la justicia en los mercados tiene relación plena con mejorar la calidad de las instituciones que respaldan los mercados y los complementan de maneras que am- plían el acceso y garantizan normas equitativas.
Lo anterior es consistente con los pilares gemelos de un mejor clima de inversión y mayor poder para los pobres. Deja claro que –para la mayoría de la gente en el mundo en desarrollo y, ciertamente, para los pobres– no es posible tener el uno sin el otro. Un clima adecuado de inversiones acerca de oportunidades económicas reales. La equidad es acerca de nivelar el campo de juego, de manera que, antes que el géne- ro, la raza, la trayectoria familiar u otras circunstancias determinadas, la razón de las oportunidades sean el talento y el esfuerzo. Un campo de juego económico nivelado no es sostenible sin un campo de juego políti-