En los últimos años se ha dado una creciente tendencia en Estados Unidos hacia la aplicación de la participación público-privada (P3 como se denomina allí). Estos proyectos se caracterizan el sector privado se involucra más en el diseño, la gestión y la financiación de la infraestructura.
A diferencia de otros países del mundo en los que las concesiones o los proyectos de PPP se han empleado esencialmente para desarrollar proyectos nuevos (proyectos greenfield), en Estados Unidos se han aplicado fundamentalmente a proyectos ya construidos y con un historial de tráfico conocido (proyectos brownfield). Las razones que han justificado la aplicación de proyectos de PPP a proyectos brownfield son al menos dos: los riesgos que debe soportar el sector privado en este tipo de proyectos son muy inferiores a los que tiene que soportar en proyectos greenfield, con la consiguiente reducción del costo de la financiación y los problemas de aceptación social no son
tan grandes, pues la infraestructura se encuentra sometida a peaje antes de que pase a operarla el sector privado.
No obstante, la principal razón por la que se están poniendo en marcha varios proyectos de estas características en Estados Unidos radica en la necesidad que los estados y las municipalidades tienen de obtener recursos para financiar sus inversiones o limitar su déficit. En efecto, el objetivo fundamental de los estados con la utilización de la concesión a largo plazo o el arrendamiento de activos (full service long-term concession or lease) al sector privado para proyectos brownfield ha sido la obtención de recursos como consecuencia de estas operaciones. Esta infraestructura se gestionaba con anterioridad bien por los propios estados o bien por medio de agencias públicas establecidas ex profeso que cobraban al usuario, por lo que éstos estaban ya acostumbrados al peaje.
Varios son los motivos por los cuales la gestión privada de dichos activos genera un valor tan elevado a los estados que los otorgan en concesión. En primer lugar, el sector privado incorpora eficiencia en la prestación de dichos servicios, lo que implica una reducción de costos frente a la gestión anterior llevada a cabo por entidades públicas. En segundo lugar, el sector privado y los estados han negociado mecanismos de incremento de los peajes muy superiores a los previstos, en caso de que la operación de la carretera siguiera en manos de entidades públicas. Esta medida dará lugar necesariamente a un incremento de los ingresos en los años futuros de la concesión. Y, en tercer lugar, los plazos de concesión son excesivamente elevados (en algunos casos hasta 99 años), lo que garantiza flujos de caja durante un largo período de tiempo y, además, da gran capacidad de negociación a los concesionarios a lo largo de la vida de la concesión, al incrementar el valor que el sector privado percibe por dicho activo. Es necesario aclarar que el hecho de que los plazos hayan sido tan elevados se ha condicionado no sólo por las necesidades del sector privado y de los estados, sino también por la legislación fiscal de Estados Unidos, que establece como un requisito para que se entienda que un activo es transferido al sector privado el hecho de que el plazo de concesión sea superior a la vida útil de dicho activo. Esto da lugar a importantes ventajas fiscales porque, en caso de que se reconozca la transferencia en la propiedad de los activos, los concesionarios pueden deducir fiscalmente la depreciación de sus activos durante los primeros 15 años de la concesión.
En este apartado se van a describir y analizar tres de los proyectos de PPP desarrollados en Estados Unidos que han tenido una mayor importancia en los últimos años: la Autopista Chicago Skyway, la Autopista Indiana Toll Road y la Pennsylvania Turnpike. No obstante, el empleo de PPP no se reduce únicamente a estos casos. Otros estados como Oregon, Texas, Florida y Virginia están poniendo en marcha también proyectos de estas características. En 2005, la ciudad de Chicago otorgó en concesión la Autopista Chicago Skyway por un período de 99 años al consorcio formado por Cintra y Macquarie, a cambio de un pago inicial a esta ciudad de USD 1.870 millones. El concesionario se vio obligado a disponer de los recursos por pagar a Chicago en un plazo de tiempo muy breve, por lo que tuvo que pedir un préstamo con el compromiso de refinanciarlo posteriormente. La ciudad utilizó el dinero recaudado para financiar varios servicios sociales, cancelar
la deuda pendiente de la antigua agencia pública que gestionaba la autopista (cerca a USD 400 millones) y crear un fondo de reserva. Por otra, parte, dicha cantidad sirvió también para cancelar parte de la deuda de la ciudad, lo que contribuyó a mejorar el rating de la ciudad en el futuro.
La Chicago Skyway consta de 7.8 millas y seis carriles, y fue construida en 1958. Antes de que fuera otorgada en concesión, la autopista era operada por el Chicago Streets and Sanitation Department. En 1999, Chicago se dio cuenta de que, a diferencia de lo que algunos creían, nunca había recibido notificación de la Federal Highway Administration de que la autopista fuera parte de la Red Interestate, lo que facilitó enormemente que la autopista pudiera ser otorgada en concesión.
El contrato fija los peajes y su fórmula de actualización. Esta última establece que los peajes serán aumentados de acuerdo con unos niveles predeterminados durante los primeros 12 años de la concesión. A partir de entonces, se permiten actualizaciones como mínimo de un 2% y hasta un máximo equivalente al crecimiento de la inflación, o al crecimiento del PIB. Esta manera de actualizar los peajes garantiza un importante crecimiento de los ingresos frente a la situación anterior, en la que la modificación tenía que ser aprobada por Ley, lo que llevó en que el valor de los peajes disminuyera en términos reales en los años previos a la concesión.
El riesgo de tráfico se asignó completamente al concesionario, pues no existía en el contrato ningún mecanismo para repartir ingresos en caso de que éstos sean muy superiores o muy inferiores a los esperados. En este contrato no se estableció ninguna cláusula de no competencia, por lo que el Gobierno mantiene plena libertad de construir cualquier tipo de infraestructura paralela que le pueda hacer competencia a la Chicago Skyway. El concesionario accedió a ello debido a que en la práctica resultaba complicado construir una autopista que le hiciera la competencia.
El concesionario privado invirtió en tecnologías de cobro electrónico de peajes el primer año en el que se hizo cargo de la autopista. Esta medida fue adoptada porque se estimó que el costo de dichas inversiones a largo plazo se vería compensado por el mayor uso de la autopista, generado por la aplicación de los sistemas electrónicos de peaje. El contrato de concesión determinó que el concesionario debe seguir las especificaciones técnicas y operacionales basadas en las mejores prácticas de mantenimiento y operación de autopistas.
La concesión incluye un programa de supervisión, tanto técnica como financiera, que debe ser pagado por el propio concesionario. El Gobierno puede imponer penalidades al concesionario si éste no cumple con el desempeño exigido. En caso de que el concesionario se encuentre en serios problemas para continuar con la concesión, la ciudad de Chicago se reserva el derecho de hacerse con los activos, sin ninguna contraprestación para el concesionario.
El estado de Indiana otorgó en concesión la autopista Indiana Toll Road por 75 años al mismo consorcio (Cintra y Macquarie) por USD 3.840 millones. A diferencia de lo que ocurrió con el dinero generado por la Chicago Skyway, el generado por ésta será empleado para financiar actuaciones relevantes del Plan de Infraestructura del
Gobierno de Indiana, lo que le permite al gobierno contar con recursos suficientes para financiar sus actuaciones en los próximos 10 años.
La Indiana Toll Road fue abierta en 1956. Cuenta con una longitud de 157 millas, en las que se alternan tramos de cuatro carriles con tramos de seis carriles. Los peajes son definidos en el contrato. El sistema de actualización de peajes es parecido al que se estableció en la Chicago Skyway. No obstante, la empresa concesionaria tiene la posibilidad de aplicar los incrementos establecidos en proporciones variables a lo largo de la longitud de la carretera. Al igual que en la Chicago Skyway, todo el riesgo de tráfico fue asignado al concesionario, sin que el contrato estableciera mecanismos de reparto de ingresos entre el Gobierno y el concesionario. La empresa concesionaria tendrá la posibilidad de refinanciar sus inversiones cuando lo considere conveniente.
A diferencia de la Chicago Skyway, este contrato estableció una cláusula de no competencia. La Indiana Finance Authority, que es la entidad concedente, deberá compensar al concesionario en caso de que se construyan tramos de carreteras de 20 millas o más con una calidad similar a las de la Red Interestate en una franja de 10 millas desde la Indiana Toll Road. Sin embargo, cualquier otro tipo de infraestructura sí que es permitida en esa franja.
El único evento por el que el contrato puede terminarse anticipadamente es por default de la empresa concesionaria. El contrato instaura un conjunto de estándares de operación y mantenimiento que debe cumplir el concesionario. Específicamente se exige al concesionario incrementar el nivel de capacidad cuando se alcance el nivel C, de acuerdo al manual de capacidad americano en áreas rurales, o cuando se alcance el nivel de servicio D en áreas urbanas. Al igual que la Chicago Skyway, esta concesión incluye un programa de supervisión, tanto técnica como financiera, que debe ser pagado por el propio concesionario. El Gobierno puede imponer penalidades al concesionario si éste no cumple con el desempeño exigido. En caso de que el concesionario se encuentre en serios problemas para continuar con la concesión, el estado de Indiana se reserva el derecho de hacerse con los activos, sin ninguna contraprestación para el concesionario.
En 2008, se otorgó en concesión por un período de 75 años la autopista Pennsylvania Turnpike a Abertis en contraprestación de un pago inicial de USD 12.800 millones. Pero, este último caso se encuentra de momento a la espera de una aprobación legislativa, lo que llevó a Abertis a renunciar a la adjudicación de la concesión, debido a la alta incertidumbre sobre la aprobación futura de dicha legislación y a los elevados intereses del aval que tenía que mantener hasta que se confirmara su adjudicación.
La Pennsylvania Turnpike consta de tres secciones. La primera, este-oeste, está compuesta de 359 millas. La segunda, norte-sur, de 110 millas. Y, la tercera se compone por varias vías aisladas que en total suponen 61.5 millas. La empresa contaba con 2.240 empleados antes de su concesión. El contrato no incluye ninguna provisión en caso de desviación de tráfico a la ruta I-80 que se encuentra cercana.
Para finalizar, parece interesante hacer una reflexión final sobre cómo se están llevando a cabo las concesiones de proyectos brownfield en Estados Unidos. Aunque estos proyectos
han dado importantes ventajas a los gobiernos estatales o locales que los han puesto en marcha, las concesiones han sido también fuertemente criticadas por algunas voces (entre ellas la Government Accountability Office del Gobierno Federal) que consideran que los contratos no han velado suficiente por el interés público. Por una parte, los plazos de concesión son excesivamente largos, lo que siembra incertidumbre sobre la regulación del contrato y permite un gran poder de negociación al concesionario.
Por otra parte, la regulación de las tarifas, que contemplan sucesivos incrementos, ha sido diseñada sin pensar en los intereses de los usuarios. De igual modo, los contratos no prestan excesiva atención a aspectos relativos a la calidad prestada a los usuarios, así como al medio ambiente. Finalmente, las ofertas ganadoras parecen excesivamente agresivas, lo que puede dar lugar a problemas de renegociación en el futuro. A modo de ejemplo, el estado de Indiana encargó a un consultor financiero la evaluación del valor del activo, que fue estimado en USD 2.000 millones, mientras que el consorcio ganador ofreció USD 3.850 millones. En Chicago, el análisis preliminar arrojó valores de entre USD 800 y USD 900 millones, mientras que finalmente el concesionario ganador ofreció USD 1.800 millones. Todo ello hace temer que los concesionarios intenten forzar renegociaciones futuras con los gobiernos para ajustar sus cuentas. No obstante, estas concesiones acaban de empezar, por lo que es necesario todavía esperar varios años para juzgar sus resultados.
público y el sector privado, en los que el sector público sigue manteniendo la titularidad de la infraestructura y establece un cierto esquema de garantías y reparto de riesgos. En este sentido, la mayoría de las PPP en América Latina son contractuales estructuradas a través de contratos de concesión, con independencia de que en algunos casos pueda haber aportes públicos. Primero se lleva a cabo una clasificación en función de la experiencia en la aplicación de PPP de los diferentes países. Sin lugar a dudas, España es el país que inició las PPP anteriormente, ya que los primeros contratos de concesión de autopistas de peaje se remontan a los años sesenta. En América Latina, los primeros países en emplear sistemas de PPP de modo generalizado fueron México y Argentina a finales de los años ochenta, por lo que cuentan ya con una trayectoria de casi 20 años.
Poco después vino Chile que, aunque lanzó su primer proyecto en 1991, empezó a desarrollar su ambicioso programa de concesiones a mediados de la década de los noventa. De principios de los noventa datan también las primeras concesiones en Colombia, mientras que Brasil comenzó a poner en marcha concesiones de carreteras a mediados de esta década. Perú ha sido el último país de la región en poner en marcha proyectos de PPP de modo generalizado, ya que comenzó a finales de los noventa. En Estados Unidos, los proyectos de PPP en infraestructura de transporte han sido escasos, hasta los últimos años en los que esta modalidad está experimentando un creciendo muy importante.
En cuanto a la importancia que ha tenido la PPP en la inversión pública en infraestructura de transporte se destaca Chile, dónde en los últimos años casi la mitad de la inversión pública se ha canalizado a través de un ambicioso programa de concesiones. El importante número de proyectos lanzados últimamente está llevando a que el proceso se haya ralentizado un poco actualmente debido a que las principales necesidades en proyectos de infraestructura de transporte han sido ya cubiertas. Sin embargo, en la actualidad, se está planteando un nuevo programa para los próximos años que incluye infraestructura de equipamiento público, como hospitales y prisiones.
Otros países –como España, México y Colombia– han dado también gran importancia a la inversión privada y, en los últimos años, están impulsando ambiciosos planes de infraestructura. Argentina ha dado tradicionalmente mucha importancia a la inversión privada en infraestructura, pero tras la crisis de 2001 los gobiernos en el poder no han apostado decididamente por este sistema para promover nuevos proyectos. Por otra parte, Brasil y Perú, a pesar de haber comenzado más tarde que otros países, han mostrado en los últimos años una decidida voluntad de promover proyectos de PPP. Lo mismo, pero aún de manera más acentuada, puede decirse de Estados Unidos, por lo reciente de la aplicación de las PPP, las crecientes necesidades de inversión en infraestructura y su inmenso potencial económico.
En cuanto al tipo de infraestructura gestionada mediante concesiones o PPP, la mayoría han empleado estos esquemas para financiar infraestructura de carreteras. Chile, Colombia y Perú, además, han empleado este modelo también para aeropuertos, y España, Brasil y Chile lo han empleado también para la promoción de infraestructura de transporte público metropolitano (metros ligeros e intercambiadores de transporte público en España, metro en Sao Paulo, intercambiadores de transporte público en Santiago). Perú y Colombia lo han utilizado para ferrocarril de carga y puertos. En la actualidad, Chile y España están poniendo en marcha varios proyectos de equipamiento público (hospitales y prisiones principalmente).