El Decreto 1076 de 2015 menciona en uno de sus artículos que el ordenamiento territorial de la superficie de territorio circunvecina y colindante a las áreas protegidas deberá cumplir una función amortiguadora que permita mitigar los impactos negativos que las acciones humanas puedan causar sobre dichas áreas. El ordenamiento territorial que se adopte por los municipios para estas zonas deberá orientarse a atenuar y prevenir las perturbaciones sobre las áreas protegidas, contribuir a subsanar alteraciones que se presenten por efecto de las presiones en dichas áreas, armonizar la ocupación y transformación del territorio con los objetivos de conservación de las áreas protegidas y aportar a la conservación de los elementos biofísicos, los elementos y valores culturales, los servicios ambientales y los procesos ecológicos relacionados con las áreas protegidas.
Además, el Decreto 622 de 1977 define una zona amortiguadora, como la zona en la cual se atenúan las perturbaciones causadas por la actividad humana en las zonas circunvecinas a las distintas áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones en la ecología o en la vida silvestre de estas áreas. Asimismo el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (Decreto 2811 de 1974) señala que de acuerdo con las condiciones de cada área del sistema de parques nacionales de los ordinales a) a e) del artículo precedente, se determinarán zonas amortiguadoras en la periferia para que atenúen las perturbaciones que pueda causar la acción humana. En esas zonas se podrán imponer restricciones y limitaciones al dominio. Sobre las limitaciones al dominio, es necesario precisar que, dada la evolución de las normas desde la fecha de expedición de los decretos comentados, tal facultad debe ejercerse en el contexto de las competencias definidas por la Constitución para los Concejos Municipales en relación con los
34 usos del suelo y para las CAR, por la Ley 99 de 1993, en relación con la afectación para fines de conservación dentro de sus jurisdicciones (Parques Nacionales Naturales, 2014).
Dada su localización, en jurisdicción de una o más CAR y en estrecha relación con el manejo de los ecosistemas dentro y fuera del APN, las ZA son claramente “áreas en las que confluye la competencia de dos o más autoridades ambientales sobre cuencas o ecosistemas comunes”, en el sentido del Parágrafo 3 del Artículo 33 de la Ley 99 de 1993 (Parques Nacionales Naturales, 2014). El Decreto 216 de 2003 establece, coordinar con las autoridades ambientales, las entidades territoriales, los grupos sociales y étnicos y otras instituciones regionales y locales, públicas o privadas, la puesta en marcha de sistemas regulatorios de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las zonas amortiguadoras de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con los criterios de sustentabilidad y mitigación que se definan para cada caso.
Adicionalmente, dado que la declaratoria de una ZA puede afectar los usos y el dominio, es necesario que se adelante en concertación con los municipios involucrados, teniendo en cuenta la función que tienen los Concejos Municipales para dictar normas destinadas a proteger el patrimonio ecológico del municipio y regular y ordenar los usos del suelo, prevista en el Artículo 313 de la Constitución Política, facultad que (lo ratifica la jurisprudencia) no puede ser desconocida por el legislador al regularla ni mucho menos por las autoridades nacionales al ejercer sus funciones, como la determinación de las ZA de las áreas del SPNN. Otro tanto podría aplicarse a la facultad constitucional (Artículo 300) de las Asambleas Departamentales para dictar normas ambientales, de la cual resulta la declaratoria de áreas protegidas departamentales y otras figuras de ordenamiento ambiental (Parques Nacionales Naturales, 2014).
Dicha facultad municipal, regulatoria de los usos del suelo, se expresa a través de los Planes de Ordenamiento Territorial (o Planes Básicos o Esquemas de Ordenamiento) y éstos deben respetar como determinantes ambientales de superior jerarquía (Artículo 10 de la Ley 388 de 1997) las disposiciones de las autoridades ambientales en relación con la protección del patrimonio ambiental y, especialmente, las relacionadas con las áreas protegidas y las distintas formas de limitación del uso y el dominio para la protección de los recursos naturales. Por ende, la delimitación y declaratoria de una ZA, aun si se adelanta en concertación con las autoridades locales, debe entenderse como un determinante ambiental (en el sentido del Artículo 10 de la Ley 388 de 1997) cuyos efectos sobre la regulación de los usos del suelo requieren su inclusión en un proceso posterior de revisión de los respectivos Planes de Ordenamiento (Parques Nacionales Naturales, 2014).
Un aspecto que hay que destacar es que la ZA es una figura de ordenamiento ambiental y no una categoría de conservación, ni un área de manejo especial, ni una reserva de algún tipo, ni una zona de manejo, ni una zona de uso. Por lo tanto, tiene un propósito específico, pero no un régimen de usos específico, el cual debe planificarse y reglamentarse para cada caso a través de la respectiva
35 zonificación interna de la ZA, en armonía con las normas de uso establecidas por los entes competentes: municipios, CAR, comunidades étnicas (Parques Nacionales Naturales, 2014). Dado que las ZA no tienen un régimen de usos específico, dentro de las mismas caben categorías de conservación de distinto tipo y nivel: áreas protegidas regionales, departamentales, locales, privadas, según convenga a los propósitos de ordenamiento y conservación de la ZA. Lo mismo puede decirse de las áreas de manejo especial definidas en el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables (Capítulo I del Título II de la Parte VI): áreas recreativas, distritos de manejo integrado, cuencas en ordenación y distritos de conservación de suelos. Las únicas que no podrían estar dentro de la ZA son las áreas protegidas del SPNN, que son por definición externas y adyacentes a la ZA (Parques Nacionales Naturales, 2014).
De acuerdo con Parques Nacionales Naturales (2014), los objetivos de amortiguación son:
Extender la protección sobre procesos ecológicos, poblaciones biológicas y otros valores de conservación señalados en el plan de manejo del APN.
Mitigar los impactos de los tensionantes externos dentro del AP. Prevenir la expansión de procesos de alteración hacia el interior del AP
La definición del área de influencia del parque partió de la identificación de las zonas hidrográficas que tienen influencia directa sobre este, el cual se constituye una buena variable para reflejar la proporción del mismo dentro de estas zonas y su importancia en la provisión de servicios de provisión, cantidad, calidad y autodepuración del agua. De esta forma se considera que el plan de manejo se articula a los procesos de ordenación y manejo de cuencas, siendo una oportunidad para posicionar local, regional y nacionalmente a Parques Nacionales y a su vez permite la integración de voluntades políticas tanto de autoridades ambientales y públicas, como de los representantes de la sociedad civil (Parques Nacionales Naturales, 2016).
Una vez identificada la proporción del PNN dentro de las zonas hidrográficas se identificaron las subzonas hidrográficas que se encuentran en el Parque intentando hacer la delimitación con base en la cota que define la parte alta de tales cuencas. Sin embargo con este criterio algunas de las subzonas hidrográficas se extienden a zonas muy lejanas del Parque por lo cual fue necesario utilizar otro criterio: la división veredal. De esta manera se ajustó la propuesta de zona con función amortiguadora, quedando delimitada como se indica a continuación, con una extensión total de 222.794 hectáreas la cual a su vez se distribuyen en tres zonas (Parques Nacionales Naturales, 2016).
Zona Núcleo: se refiere al área total del PNN Chingaza el cual corresponde a 78.290 hectáreas (Parques Nacionales Naturales, 2016).
Propuesta de Zona con función amortiguadora Directa (PZFAD): Definida como aquellas veredas que se encuentran aledañas al PNN Chingaza (115.239 hectáreas). En total 49 veredas (Parques Nacionales Naturales, 2016).
36 Propuesta de Zona con función amortiguadora Indirecta (PZFAI): Definidas como aquellas veredas que no tocan el PNN Chingaza pero que por ubicarse en la parte alta de las cuencas de análisis se consideran dentro del análisis (29.265 hectáreas). En total 34 veredas (Parques Nacionales Naturales, 2016).
Las veredas de estudio que trata este documento son 4 del municipio de Choachí-Cundinamarca, las cuales son Maza, que corresponde al área propuesta de zona con función amortiguadora directa, ya que se encuentra aledaña al PNN Chingaza, como lo muestra la ilustración 6 y las otras 3 veredas son Ferralarada, Barronegro y Granadillo que corresponden al área propuesta de zona con función amortiguadora indirecta que se consideran dentro del análisis ya que pertenecen a la parte alta de las cuencas de análisis. La propuesta de zona con función amortiguadora debe ser de manejo prioritario para que de manera interinstitucional se haga frente a propuestas para su uso sostenible y que las actividades que sean realizadas en dicha zona, no afecten el área protegida de manera parcial o permanente.
Ilustración 7. Mapa propuesta de zona con función amortiguadora PZFA directa e indirecta. Fuente: PNN Chingaza, 2016.