Community Livelihood Improvement Program (CLIP)
3.2 Creating a Community Plan
a. Jurisdicción del Estado ribereño
El Estado ribereño ejerce total soberanía sobre sus aguas interiores, archipelágicas y en su MT (art. 2.1 CNUDM) y derechos soberanos sobre los recursos vivos presentes en su ZEE (art. 56 CNUDM) y en la PC (art. 77.4 CNUDM316). Así las cosas, estando las zonas bajo soberanía enteramente sometidas a los designios del Estado ribereño que, por regla general, excluirá de las mismas a los buques extranjeros, de cara a preservar la pesca artesanal y salvaguardar de la explotación masiva las zonas de cría cercanas a la costa, las actividades pesqueras IUU se concentran en la ZEE317, lo que, sin embargo,
314 Véanse Report of the Joint FAO/IMO Working Group on IUU Fishing and related matters.
Rome, 9-11 October 2000 y FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries. Implementation on the International Plan of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, FAO, Rome, 2002 (Reprinted 2004), p. 27: “A flag State should issue such an authorization only to a vessel properly registered in its territory and entered in its record of fishing vessels.”
315 Proyecto de criterios relativos a la actuación del Estado del Pabellón cit., pár, 14, Roma, 9 de
marzo de 2012
316 En la plataforma continental, considerada como prolongación natural del territorio, que existe
“ipso facto et ab initio, by virtue of its sovereignty over the land” (North Sea Continental Shelf, Germany vs. Denamark; Germany vs. Netherlands, 1969, ICJ Rep. 3, 51, par. 96) la pesca IUU (y en general, la pesca “a secas”) es casi inexistente debido al escaso valor comercial de las especies presentes y a las dificultades que entraña su captura, lo que hace de ésta una actividad poco rentable.
317 Ratione materiae, actividades de pesca no reglamentada (aunque no ilegales) se producen sobre
especies transzonales y altamente migratorias, que se encuentran dentro de las ZEE y en las áreas de AM adyacentes, por buques no parte de una OROP o acuerdo de ordenación cooperativa (art. 3.3.1 PAI). Actividades de pesca ilegal se producen cuando Estados de pesca a distancia pescan sin autorización poblaciones transfronterizas en las ZEE de Estados ribereños (3.1.1 PAI)
Ratione loci, la extensión desmesurada de las ZEE de algunos Estados, sobre todo archipelágicos, hace patente la dificultad de los ribereños para controlar las actividades que tienen lugar en las mismas, lo que propicia el aumento de actividades IUU. Caso paradigmático es el de los Estados insulares del Pacífico, pequeños y dispersos en una superficie oceánica de 35 millones de Km²,
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“…is more a recognition of the sovreignty of coastal States in the maritime zones under their sovereignty to take any actions they deem fit, and not a suggestion that IUU fishing does not take place in the internal waters, archipelagic waters and territorial sea”318.
En la CNUDM no existen disposiciones concretas sobre la pesca en zonas bajo soberanía absoluta del Estado ribereño (aguas interiores y MT), relegadas a la regulaciones estatales, si bien especifica que no podrán llevarse a cabo actividades pesqueras cuando se practique el paso inocente por MT (art. 19.2.i), ni el paso en tránsito por estrechos utilizados para la navegación internacional, la mayoría situados en aguas bajo soberanía de uno o más Estados ribereños (art. 42.1.c). Los arts. 62.4 y 73 CNUDM mencionan de modo genérico las “medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño” respecto a la pesca en sus ZEE. El Código de Conducta de la FAO, por su parte, se ocupa de la ordenación de las prácticas pesqueras en la zona costera entendida como un todo en su art. 10319, mientras que el pár. 51 del PAI, menciona explícitamente la ZEE al disponer que “todo Estado ribereño debería aplicar las medidas para prevenir, desalentar y eliminar la pesca IUU en la Zona Económica Exclusiva”. Tales medidas, que no distan mucho de las previstas por la CNUDM, hacen hincapié en la necesidad de 1) limitar el acceso320, de modo que los buques que faenen en la ZEE sean sólo los autorizados para ello, 2) en el intercambio constante de información y 3) en la necesidad de cooperar mediante, entre otros, el establecimiento de sistemas donde la masa de tierra de los Estados insulares no representa sino el 2% de la superficie total de la región. La mayor parte de los recursos de la ZEE son capturados por buques de Estados de pesca a distancia, principalmente Japón, en situación de monopolio en la zona del Pacífico, por lo que, cuando se amplió la jurisdicción pesquera, estos Estados, en una fase baja de desarrollo por aquel entonces, se enfrentaron con problemas de seguimiento y vigilancia que parecían insolubles. Sólo la colaboración, orquestada mediante la constitución de la Forum Fishery Agency (FFA) ha conseguido alcanzar una cooperación eficaz en la ordenación de los recursos, estableciendo condiciones mínimas de acceso a los Estados de pesca a distancia y sistemas de seguimiento, control y vigilancia adecuados. Véase al respecto T. AQORAU, Cooperative Management on Shared Fish Stocks in the South Pacific, FAO, Documentos presentados en la Consulta de Expertos Noruega – FAO sobre la ordenación de poblaciones de peces compartidas, Bergen, Noruega, 7-10 octubre 2002, FAO Fisheries Report No. 695, Supl., Rome, pp. 44-56
318 M.A. PALMA et al., op. cit., pp. 133-134
319 Al respecto véase FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries 3. Integration of
Fisheries into Coastal Area Management, Rome, 1996
320 Ya en la década de los setenta, a raíz de la Consulta Técnica de la FAO sobre gestión y desarrollo
de las pesquerías de 1973, esto es, antes del desarrollo “formal” del concepto de ZEE por la CNUDM, el concepto de “limited entry” empezaba ya a tener gran difusión. Véase J.E. WILEN, “Limited entry licensing: a retrospective assessment”, Marine Resource Economics 198, No. 5, pp. 313- 324
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apropiados de seguimiento, control y vigilancia, que son la principal herramienta de los Estados ribereños para la conservación de sus recursos – especialmente de las especies transzonales y de las altamente migratorias321- y en la lucha contra las actividades IUU.
La mayoría de las capturas se hacen en aguas bajo soberanía de los Estados ribereños y, de éstas, un número significativo son fruto de prácticas IUU, muchas de las cuales las realizan, de hecho, buques abanderados por los propios ribereños, que no declaran lo capturado o lo hacen de forma inexacta. En tal caso el Estado ribereño, que también es el del pabellón, debería actuar como tal llevando a cabo sus responsabilidades respecto al buque. Cada Estado ribereño cuyos buques operen en aguas bajo su jurisdicción debería, según la FAO322:
a. Exigir el registro de sus buques pesqueros, exigiendo que consten en el mismo todos los datos relevantes, de modo que se excluyan los buques con antecedentes IUU.
b. Requerir la autorización “expresa” para pescar a todos los buques, que deberían estar previamente registrados para obtenerla.
c. Requerir informes apropiados de las capturas realizadas y las artes utilizadas.
En el caso de buques de pabellón distinto al del Estado ribereño donde faenan, las actividades IUU que se realizan son la pesca sin autorización del ribereño o en violación de las condiciones de acceso previstas por éste. En ambos casos se dañan los intereses de los buques autorizados que pescan legalmente en dichas zonas, aumentando el perjuicio cuando las capturas son especies que migran o se encuentran entre dos o más Estados vecinos o entre una zona bajo jurisdicción nacional y el AM, donde se usa y abusa del principio de libertad, tal como vimos en el Capítulo II. Ahora bien, en
321 Sobre las características biológicas y la distribución geográfica de las especies altamente
migratorias véase el sitio web del programa de la FAO de reconocimiento y datos de las especies (www.fao.org/fishery/sidp/en), Fishbase (www.fishbase.org) y otros recursos de la FAO. “Algunas de las especies migratorias pueden encontrarse o capturarse sólo dentro de zonas bajo jurisdicción nacional, pero en la base de datos mundial disponible no se distinguen las capturas efectuadas en esas zonas de las que se realizan en AM. Por lo tanto, se analizan las especies altamente migratorias sin tener en cuenta su relación con las poblaciones o su presencia dentro de zonas bajo jurisdicción nacional o en AM.” A/CONF.210/2010/1, Report submitted to the resumed Review Conference in accordance with par. 32 of General Assembly resolution 63/112 to assist in the discharging its mandate under art. 36, par. 2, of the Agreement, New York, 24-28 May 2010, p. 9
322 FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries, 9. Implementation of the International
Plan of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, FAO, Rome, 2002, p. 33
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ejercicio de sus poderes soberanos sobre los recursos presentes en ellos, los ribereños deben actuar activamente de cara a evitar y eliminar las actividades ilícitas a través de la creación de medidas ad hoc, ora en el plano legislativo, ora mediante la consiguiente puesta en práctica de medios de gestión de sus recursos y control de las actividades en la zona.
Los ribereños pueden -discrecionalmente- dar acceso al excedente de pesca al que ellos mismos no puedan dar cabida (art. 62.2 CNUDM) lo que propicia las actividades IUU, sobre todo en el caso de Estados en desarrollo incapaces de controlar efectivamente las aguas bajo su jurisdicción (en ocasiones demasiado amplias, como en el caso de los Estados archipelágicos del Pacífico sur) por lo que con frecuencia se recurre a los acuerdos bi o multilaterales con los Estados pesqueros (caso del Acuerdo entre Estados Unidos y los Estados del Pacífico Sur de 1987 o, más recientemente, el Acuerdo de cooperación pesquera y acuícola entre España y las Seychelles de 2010), que habrán de penalizar a los buques que violen los términos y condiciones de acceso. Entre otras cosas, el acuerdo deberá comprometer al Estado pesquero (del pabellón) a: 1) colaborar en las labores de MCS del Estado ribereño, 2) hacer que las violaciones impuestas por el ribereño respecto a sus restricciones pesqueras lo sean también del Estado del pabellón, que las asimilará, y 3) remitir al Estado ribereño lo recaudado por el del pabellón en concepto de pago de las violaciones cometidas por sus buques en aguas del ribereño. Tales acuerdos de acceso “can create an active partnership between the Coastal State and the Flag State in preventing, deterring and eliminating IUU fishing”323, aunque para hacer que esta colaboración sea plenamente efectiva, deberá referirse sólo al Estado pesquero del pabellón con el que se firma el acuerdo, excluyendo los buques registrados en otros Estados que también faenen en la zona, respecto de los cuales, éste, obviamente, no será responsable.
Otras herramientas a usar por el Estado ribereño, entre o no en un acuerdo del género de los mencionados supra, son:
a. Mantenimiento de un registro de los buques (de pabellón extranjero) autorizados para pescar en aguas bajo su jurisdicción.
b. Verificación de que el Estado del pabellón ha autorizado al buque a pescar en aguas más allá de su propia jurisdicción.
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c. Exigir a los buques el uso de sistemas de control a bordo tales como el VMS y observadores independientes.
Sólo el Estado del pabellón puede impedir el registro de buques con un pasado IUU, por lo que el ribereño, lo que debería hacer, ya que no puede impedir el registro de tales buques por otros Estados, es adoptar el “rol gendarme”, interviniendo 1) en el ámbito de la gestión: mediante la limitación del acceso y el establecimiento de límites a la explotación de los recursos y 2) en el ámbito del control: a través de los mecanismos que verifiquen, complementen o, en su caso, ejecuten la actividad gestora. Los Estados costeros deben, además, cooperar entre ellos de cara a la ordenación sostenible de sus recursos, particularmente con las OROPs y los ribereños vecinos, respecto de las especies compartidas, sean transfronterizas, altamente migratorias, transzonales o diferenciadas de Alta Mar324, sobre todo, mediante un intercambio activo y permanente de las informaciones de que dispongan. La ordenación no cooperativa de las poblaciones compartidas conducirá, invariablemente, a la sobreexplotación
b. El control ejercido por el Estado ribereño. Gestión de los recursos y control de las actividades en la ZEE
A nuestro objeto interesa, especialmente, el control ejercido por el ribereño sobre los recursos vivos bajo su jurisdicción, en concreto, sobre los presentes en su ZEE, entendiendo con Queneudec que “bien que l’établissement d’une ZEE ne constitue pas une extension du territoire et de la souveraineté qui s’y rattache, il s’agit d’une ‘zone de jurisdiction acquisitive’ dont l’utilisation est faite dans l’intérêt exclusif de l’État côtier”325. Por lo tanto, una vez otorgado (“mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4 [del art. 62 CNUDM], teniendo especialmente en cuenta
324 Véase al respecto FAO Documento técnico de pesca No. 465, G. MUNRO, A. VAN HOUTTE
& R. WILLMANN, La conservación y ordenación de las poblaciones de peces compartidas: Aspectos jurídicos y económicos. FAO, Roma, 2005. Más recientemente, A/CONF.210/2010/1 Conferencia de revisión del FSA, Informe presentado a la reanudación de la Conferencia de revisión conforme al párrafo 32 de la Resolución 63/112 de la Asamblea General, para ayudarla en el desempeño del mandato que le incumbe en virtud del párrafo 2 del art. 36 del Acuerdo, que examina la situación y tendencias de las poblaciones mencionadas.
325 J.P. QUENEUDEC, «Les problèmes de l’exploitation des ressources biologiques de la mer», en
Droit de la Mer, Tome I, Institut des Hautes Etudes Internationales de Paris, Pedone, Paris, 1976, p. 188
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los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan”326), el acceso a su ZEE a buques provenientes de terceros Estados, ha de resolverse la cuestión de cómo gestionar adecuadamente los recursos presentes, de modo que el Estado ribereño pueda obtener de ellos el máximo provecho posible. Que el Estado ribereño no pueda darles cabida por sí solo, no significa que no pueda gestionar y controlar el uso que de los mismos hagan los terceros a través del establecimiento de una serie de normas sobre quién puede pescar, cómo, dónde, cuándo y cuánto. Por su parte, el sector pesquero está obligado a respetar y cumplir las normas establecidas para gestionar su actividad (esfuerzo pesquero, cuotas de pesca, normas de captura y comercialización) y para verificar que éstas se cumplen, garantizando la rentabilidad de la actividad y la sostenibilidad de los recursos, ambas a largo plazo.
Los sistemas para conseguir estos objetivos fallarán a menos que, teniendo en cuenta las condiciones específicas de cada Estado, se cuente con información científica fidedigna sobre el estado de explotación de los recursos disponibles en sus aguas y de las rutinas (migratorias, de desove, de interacción entre especies, etc.) de cada uno, de modo que en el caso de las especies que se encuentren en aguas de dos o más Estados ribereños vecinos, donde el mayor obstáculo para la gestión efectiva es resolver la asignación de capturas entre pescadores geográficamente separados, pueda existir una coordinación y una suerte de gestión complementaria entre ellos, de cara a la preservación de tales recursos. Existen varios casos donde la gestión de las pesquerías presentes en las aguas bajo control de un Estado ribereño se complica, a saber:
a. En el caso de especies transzonales que pasan parte de su ciclo vital en las ZEE de distintos Estados (salmón, merluza y túnidos) los conflictos sobre la asignación de capturas son especialmente difíciles de resolver327
326 Art. 62.2 CNUDM
327 En 1982, cuando se estaba estableciendo el régimen mundial de las ZEE, CADDY señaló que
una proporción importante de los recursos pesqueros que se estaban incluyendo en la ZEE resultaría que se hallaban compartidos con otros Estados ribereños. Haciendo un cálculo muy por lo bajo del número de recursos pesqueros que atraviesan dichas fronteras por término medio, este autor estimó que eran de 1.000 a 1.500 recursos transfronterizos. Igualmente, existen más de 500 de esas fronteras “but relatively few formal negotiations between adjacent States have been registered with FAO on the resource-sharing agreement in effect within such boundary zones.” J.F. CADDY, “Establishing a consultative mechanism or arrangement for managing shared stock within the jurisdiction of contiguous States” en D. HANCOCK (Ed.), Taking stock: Defining and Managing Shared Resources, Australian Society for Fish Biology and Aquatic Resources Management Association of Australian Joint Workshop Proceeding. Darwin, Australia, 15-16 July 1997, 1998, pp. 81-123.
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(como lo demostraron las dificultades subyacentes en el tratado sobre el salmón del Pacífico328).
b. El problema de las mixed-stock fishery329, que tienen lugar cuando especies biológicamente productivas (fecundas y que alcanzan rápidamente la madurez) y especies inproductivas (de maduración tardía y reproducción y crecimiento lentos) concurren en las mismas aguas y se pescan con las mismas artes, lo que propicia que los TACs se centren en el stock más productivo, en detrimento del menos fecundo, que puede agotarse a fuerza de descartes. Para protegerlo sólo se pueden limitar las capturas del primero, a menos que se desarrolle una técnica selectiva que excluya al menos productivo, método, por lo general, poco o nada rentable.
Para solucionar estas y otras cuestiones, de modo que se garantice un rendimiento máximo sostenible, se proponen varias medidas de gestión, dependiendo su efectividad de las condiciones biológicas, técnicas y sociales presentes en cada Estado y de su necesidad, mayor o menor, de cumplimentación por los medios de control propiamente dichos (MCS). Los principales métodos de gestión con que cuenta el Estado ribereño (aplicados también por organizaciones regionales, tanto de ordenación pesquera como de integración económica como la UE) son: 1) Control de los insumos (inputs), 2) Control de los resultados (outputs), 3) Medidas técnicas de control y 4)
328 Tratado entre USA y Canadá sobre el salmón del Pacífico de 1985. Durante los años anteriores a
la firma del tratado fue constante la amenaza de que estallaran “guerras del pescado”, esto es, la sobreexplotación deliberada de los recursos. Además, se reconoció que ambos países tenían la oportunidad de aumentar y fortalecer las poblaciones producidas en sus ríos salmoneros, por medio de distintos proyectos de mejoramiento. Pero cada país se abstuvo de iniciar tales proyectos por miedo a que el otro se aprovechara. Así las cosas, la amenaza de la “guerra del pescado” y el boqueo continuo de los planes de mejoramiento, estimularon las negociaciones hasta que se pudo alcanzar un acuerdo. Aunque inicialmente tuvo éxito, tropezó con grandes dificultades y quedó paralizado (durante el periodo de parálisis cada Estado asumió un comportamiento competitivo de los recursos bajo su ZEE), llegando finalmente a un “remiendo” del Tratado, mediante la firma de un Acuerdo en 1999. Aunque el nuevo acuerdo fue objeto de duras críticas, incluso los más severos, teniendo en cuenta las potenciales “guerras del pescado”, reconocieron que, aun siendo imperfecto, era mejor que no tener ninguno (K.A. MILLER, North American Pacific Salmon: A case of fragile cooperation, en FAO, Documentos presentados en la Consulta de Expertos Noruega-FAO sobre la ordenación de las poblaciones de peces compartidas, Bergen, Noruega, 7-10 de octubre de 2002, FAO 2003, Informe de Pesca No. 695, Suplemento, Roma, pp. 105-122. K.A. MILLER, G. MUNRO, T. McDORMAN, R. McKELVEY & P. TYEDMERS, The 1999 Pacific Salmon Agreement: A sustainable solution? Ocassional Papers: Canadian-American Public Policy, No. 47, Orono, Canadian-American Center, University of Maine, 2001)
329 Concepto desarrollado por G.J. PAULIK et al., Exploitation of mixed stocks by a common fishery, J.
Fish. Res. Board Can. 26, 1958, pp. 2.527-2.537 y por W.E. Ricker, Maximum sustainable yields from fluctuating environments and mixed stocks, J. Fish. Res. Board Can. 15, 1976, pp. 991-1.006
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Establecimiento de tasas e impuesto. A continuación analizaremos someramente cada uno de ellos.
i. Control de los insumos (inputs)
Es la herramienta de gestión más antigua que trata de regular la extracción de los recursos a través del técnicas de bloqueo que, lejos de conseguir la premisa de maximizar los beneficios al menor coste posible, motivan un